農民工市民化進程中的住房問題研究

陳寶華

[摘要]黨和政府歷來重視推進農民工市民化，農民工的住房問題影響了農民工市民化進程。但是目前絕大多數農民工無力在城市購買住房，購房比例較低；在城市的居住條件和環境普遍較差。主要原因是受政策影響，廣大農民工落戶城市艱難；大多數企業為節省成本，對農民工的住房保障支持力度不夠。為此必須堅持政府主導原則，體現政府的宏觀指導性；深化住房制度改革；落實企業的社會責任；完善農民工住房保障體系；完善農民工住房公積金制度等，進一步改善農民工居住條件，推進農民工市民化進程。

[關鍵詞]農民工；市民化；住房問題

[中圖分類號] C913 [文獻標識碼]A

1 農民工住房問題的由來

居住權作為公民的基本人權，我們的政府是人民的政府，保障農民工的基本住房需求權益是政府公共服務的重要職責之一，習近平總書記在黨的十九大報告中強調要讓全體人民“住有所居”。在我國，農民工作為一個在經濟、社會體制轉型中的一個特殊主體，他們為城市化建設作出不可磨滅的貢獻，但是作為城市邊緣的弱勢群體，農民工最基本的住房需求得不到妥善解決。受歷史條件等方面的束縛，農民與城市居民的生活水平差距明顯，一代又一代的農民工渴望脫胎換骨，積極融入城市生活，但他們在城市面臨比較嚴峻的居住問題，造成他們進入城市生活步履維艱。住房是農民工在城市生存發展的剛需條件，也是農民工成為“新市民”的重要標識。雖然政府頒布了一系列的重要措施，建立了以廉租房、限價商品房、經濟租用房、經濟適用房的四位一體住房保障體系，但是，這個保障體系的受益主體是城市居民，由于廣大的農民工不具有城市戶籍，導致他們不具有城市住房保障的資格，這給農民工市民化進程又蒙上一層陰影。在較長的一段時期，我國農民工在城市的住房政策處于空白階段。從加入世貿組織至今的十幾年，中國的城鎮化率不斷上升，2015年更是超出世界平均水平，推進新型城鎮化，歸根究底是人的城鎮化，根本目的是造福老百姓。由此看來，新型城鎮化的重點是從土地城鎮化轉向人的城鎮化，新型城鎮化的進程將使一部分農業人口從農村向城市轉移，涉及到一個公共服務改善的問題，是從數量擴張到質量型成長的轉變過程。而農民工作為農村向城市轉移的主要載體，他們的基本權益理應得到保障。2016年，我國農民工總量達到28171萬人，比上年增加424萬人，增長1.5%，受制于住房困境，農民工增長速度持續放緩，跨省流動農民工持續減少，2011～2016年，外出農民工增速呈逐年回落趨勢，增速分別為3.4%、3%、1.7%、1.3%、0.4%和0.3%；外出農民工占農民工總量的比重由2011年的62.8%逐漸下降到2016年的60.1%。由此可見，住房問題是阻礙城鎮化、阻礙農民工市民化、降低農民工進城意愿的重要原因之一。

2 農民工住房的現狀

2.1 絕大多數農民工無力在城市購買住房，購房比例較低

農民工收入相對較低，除去個人消費和其它家庭生活支出后所剩無幾，絕大多數農民工根本無力在城市購買住房。國家統計局《2016年農民工監測調查報告》顯示外出務工農民工月平均收入為3275元，雖比上年增加203元，增長6.6%，但是遠低于同期中國城鎮居民人均可支配月收入，也遠低于房價的增長速度。地區和行業之間差距也非常明顯。從分行業來看，2016年收入最高的制造業平均月收入3775元；2016年1～11月份，全國重點城市商品房成交均價13155元/m2，同比增長約10%，房價漲幅創近7年新高。（中投顧問房地產研究院發布了《2016年中國房地產市場總結及2017年展望》）可見，農民工的低收入與城市的高房價兩者之間的巨大差距，導致絕大部分農民工并不具備購買商品房的能力，進城農民工中，租房居住的農民工比例達62.4%，租賃私房的占61%，購房的農民工占17.8%；單位或雇主提供住房的農民工占13.4%；以其它方式解決居住問題的農民工占6.4%，購買保障性住房和租賃公租房的農民工不足3%。據住建部的一項調查，擬在城市買房的農民工占16.5%，大多數農民工希望留在城市發展且愿意在城市買房，其中，62.1%的農民工能夠承受房價在4000元/m2以下，23.0%能夠承受4000～5000元/m2，很少能夠承受5000元/m2以上；64.5%的農民工能夠承購房總價在30萬元以內，27.2%能夠承受30～40萬元。由此可見，絕大多數農民工無力在城市買房。加上城市房價居高不下，在住宅剛需效應作用下，對住房支付能力極其有限的農民工處于住房消費的末端，無力承受如此高昂的房價。同時，農民工的生活成本遠高于本地居民，這表明農民工收入中扣除基本生活消費以外，用于購房支出的數額就會非常缺乏，僅僅依靠單一的收入，想要購買商品住房的能力顯得十分有限和無力。

2.2 農民工在城市的居住條件和環境普遍較差

無論是雇主（雇傭單位）提供單位住房，或者個人租賃，農民工的居住質量普遍較差。雇傭單位向農民工提供住房的主要是制造業、建筑業和服務業等行業，一般是出于行業特點和方便管理的需要在單位或者施工地附近就近搭棚安排住宿。例如，建筑業施工地點流動性比較大，基本上是在施工工地就地提供工棚供農民工居住，基本的生活設施條件簡陋；在服務業，從業人員也因工作方便需要，在生產經營性場所或在附近的出租屋集體租住，有的甚至16人擠一間房間。為了更多地降低成本，雇主或雇傭單位提供的住房條件普遍較差，缺乏消防、采光、通風、取暖、防暑、衛生等基本設施，與此同時雇主往往還以包吃包住等為由變相壓低農民工工資。農民工租房住要考慮租金低廉，一般是通過非正式租賃市場，不會考慮通過正規中介尋找房源，農民工租房的地點往往是在城鄉結合部等較為偏遠的地區。為了節省租金開支，超過半數的農民工會選擇合租，居住十分擁擠。有洗衣機和電冰箱的住房比重也只有75.4%和67.2%；66.5%的農民工住房有空調；只有69.9%的農民工住房有獨用廁所；只有42.1%有網絡覆蓋。

為了盡可能減少生活成本，農民工主要通過“非正式住房租賃市場”解決居住問題，主要房源是城市低端住房或者“非正式住房”。大多數農民工聚居于與城市主要居住區相隔甚遠的偏遠地區，間接地形成了地理位置上的隔離。例如，在制造業企業就業的農民工通常居住于廠區的集體宿舍，遠離城市，交通不便，與城市的社會聯系薄弱，感受不到城市的氛圍；建筑行業的農民工則主要居住在臨時搭建的工棚里，周邊就是塵土飛揚、環境嘈雜、污染比較嚴重的工地，而且農民工的飲食只能簡單地在工地附近的小攤位自行解決；自行租房的農民工通常在城中村或城鄉結合部租住當地農民比較廉價的自建房，那樣的地理位置一般交通不便；另外，還有一些農民工又缺乏住房支付能力，只能住在陰暗潮濕、空間狹小、人流混雜、通透性很差的地下室。

3 農民工住房困難的原因分析

3.1 受制度、政策因素影響，廣大農民工落戶城市艱難

現階段由于大多數城市還是實行通過買房來獲得城市戶籍的政策，面對高昂的房價，絕大多數農民工對城市望而卻步；同時由于受城鄉二元戶籍制度限制，廣大農民工無法真正享受住房公積金政策；再加上大多數農民工由于自身文化素質相對較低，只能在私營企業或者“非正規部門”工作，從事低端的體力勞動或者制造業邊緣的工作，農民工的工資水平相對于城市居民比較低，為了不影響維持其基本生活水平的需要，農民工繳納住房公積金的積極性和主動性也很低；此外，由于農民工流動性相對較高，目前的公積金賬戶雖然可以異地辦理但還沒有全國統一，再加上辦理公積金賬戶牽扯到多個部門，農民工文化素質有限，來回奔跑于多個部門又嫌程序繁雜，這給農民工住房公積金的異地繳存和提取都帶來了不小的困難；同時，根據《2016年農民工檢測報告》顯示：未婚的占19.8%，比上年下降1.4個百分點，雖然農民工還是以青壯年為主，但比重繼續下降，農民工年齡不斷提高?，F在全國多地出臺的政策都大幅提高了房貸的利率和首套房支付比例，有的對非本地戶籍人口的購房要求更加嚴格；還有，農民工落戶城市對各級政府的財力都是一個不小的挑戰，農民工市民化使得政府在轉戶農民養老保險資助、吸納就業企業社保繳費補差以及公租房、學校等配套設施都需耗費不少的財政支出費用，例如，重慶市在兩年內轉移300多萬人口為城鎮居民，每年財政投入都接近全市地方財政收入的1/10，如此巨額的城鎮化成本，嚴重阻礙了農民工的市民化。

3.2 大多數企業為節省成本，對農民工的住房保障支持力度

不足

外來農民工由于受各種條件限制，只能在私營企業或者“非正規部門”工作，大多數農民工主要從事勞動密集型的崗位，而雇傭農民工的企業為了節省成本，為廣大農民工繳納住房公積金的積極性和主動性不高，即便繳納住房公積金也是按照最低等級的公積金標準執行的；有些城市的企業不提供住宿，也沒有給予農民工相應的住房補貼，農民工只能出去租房，這都變相加重了農民工的經濟生活成本；還有一些企業仗著農民工維權意識薄弱，長時間拖欠農民工的工資，使得農民工原本比較艱苦的生活更加難以為繼，嚴重缺乏社會責任意識，影響社會穩定，不利于農民工住房問題的合理解決。

4 住房問題給農民工市民化帶來的弊端

4.1 較高的住房支出比重嚴重削弱農民工市民化的經濟能力

面對高昂的房價，農民工無力購買自有住房，農民工在城市的住房主要是通過租賃解決，在城市購買商品房成為他們不可承受之重，雖然有些地方的農民工租房的租金已經十分低廉，但租房的費用占他們的工資比重相對較高。另外，由于農村住宅的產權屬性和不可交易性，農民工無法通過轉讓宅基地獲得必要的流動資金，這給農民工在流入地購買住房又帶來不確定性；再加上大多數農民工從事的是勞動密集型的工作，這些崗位不管在工資標準還是住房公積金繳納標準都是最低的，甚至很多企業沒有為農民工繳納住房公積金，從而導致他們無法通過住房公積金獲得低息貸款，有的農民工甚至還要自己再另外增加住房公積金的繳納金額，才有資格獲得低息貸款的資格，這些因素都降低了農民工的住房購買力。

4.2 較差的居住質量影響農民工思想觀念以及行為方式的市

民化

住房及其區位是城市公共資源（衛生、醫療、教育、交通等）和社會資源（就業機會、社會服務和其它機會）的附著物，住房及其區位地理條件的優劣往往能夠決定居民享受公共服務和社會資源的程度。大部分農民工主要集中在城鄉結合部等偏遠地租房，居住面積大多在13 m2以下，配套設施不完善（無獨立的廚房、無獨立衛生配套設施、無網絡），居住條件遠低于城市居民。再加上城市居民帶有強烈的優越感，近年來由于農民工大量涌入城市，增加了城市居民的就業負擔，導致部分市民對農民工有不全面、不公正、片面的看法，有些居民甚至瞧不起農民工，帶有強烈的歧視性，有些城市居民認為農民工是各種城市問題如犯罪率、較高失業率、交通環境臟亂差等各種現象產生的根源，盡管目前新生代的農民工在思想觀念和行為習慣上都有了很大程度上的提高和改善，生活習慣、行為方式、思想觀念積極向城市居民靠攏，但是他們在城市依然沒有安全感和歸屬感，始終覺得低人一等，覺得不是這個城市的一份子，造成農民工心理承受能力較差，對所在城市的社會參與與融入的積極性和主動性較弱，這種趨勢長此以往會激發很多社會矛盾，使得他們對城市產生一種陌生感和疏離感，更增加農民工的社會認同與市民化的阻力。

4.3 居住位置的疏遠化、邊緣化造成嚴重的社會隔閡與對立

通常情況下，住房及其區位條件的優劣在一定程度上可以反映出外來居住者的經濟條件和社會地位。獲得基本住房是每個公民的基本人權之一，提高和改善農民工的住房條件，不僅是社會公平的重要體現，也是社會安定有序的重要保障，更是社會和諧的重要組成部分。農民工主要居住在城市邊緣地帶，這無疑給向往城市生活的他們帶來了“天然的屏障”，加之城市居民對農民工固有的歧視，從而給農民工帶來巨大的不安全感，有的農民工面對不公正的差別對待甚至采取過激的行為報復社會，給社會公共安全帶來種種隱憂，不能妥善解決好農民工的住房問題，就不利于推進農民工的市民化，更不利于“美麗中國”的建設。

5 農民工住房問題的舉措

5.1 要堅持政府主導為主要原則，強調政府的宏觀指導性

政府的計劃職能和組織分配職能，決定了只有政府才能在宏觀上對社會資源重新分配和再分配，多方位、多層次、多角度給予農名工這一弱勢群體以切實的物質保障和精神動力。第一，政府要把廣大農民工居住問題納入城市住房建設中長期發展規劃。第二，要貫徹落實黨和國家的有關部署，推動建立多主體供應、多渠道保障租購并舉的住房制度，更好地讓全體人民住有所居。最后，深入推進住房供給側結構性改革，著重強調房子是用來住的、不是用來炒的定位；積極推進房產稅的立法工作；強化分類調控、因地制宜施策、制定住宅用地中期規劃和三年滾動計劃，積極開展利用集體建設用地建設租賃住房試點工作，積極回應廣大農民工的訴求與心聲，努力穩定社會大眾預期。

5.2 深化落實住房制度改革

解決農民工的住房問題應將不斷改善農民工住房條件視作宗旨，而不是僅僅依靠推動農民工主動購房為手段擴大住房需求。還應深化住房體制、機制的改革與創新。第一，將農村住房也納入住房制度改革。打破將住房制度改革的重心主要放在城鎮的慣例，現階段，我國社會主義市場經濟有了突飛猛進的發展，我們的住房制度改革也不應僅僅停留在城鎮住房制度的改革層面上，理應將廣大農村住房制度的改革一并涵蓋進去。第二，深化住房制度改革應將農民的住房推向市場化，就目前而言，增加農民的財產性收入的渠道比較單一，主要依靠的是土地與房屋。雖然農民無償占有著宅基地以及在其上建的房屋，但是由于“房”與“地”不可分割性，導致現實中農民的住房不能用于抵押、出售，更不能賣給城鎮居民，農民的住房市場價值不能真正顯現出來。因此，可以借鑒城鎮土地使用制度改革的經驗，即宅基地所有權歸農村集體經濟組織，宅基地使用權歸農民個人，賦予農村宅基地完整的物權，允許宅基地使用權轉讓。

5.3 落實企業的社會責任

企業是提高和改善農民工基本居住條件的主體，有著不可推卸的社會責任。企業可以通過與政府合作為農民工建造住所，并且可以通過無償提供、廉價租賃等方式向農民工提供住所，但不得以此壓低農民工的基本工資。農民工因個人原因想要自行尋找住所的，企業應當給予一定的住房、交通補助，同時也應當提高農民工住房公積金的繳納標準，以減輕農民工的負擔。此外，在新生代農民工相對集中的高新工業園區和軟件園區，政府出資建設人才公寓，企業向政府承租后向農民工提供，但禁止按商品住房出租，針對承租的企業，政府可以給予一定的稅收減免或者財政補貼。此外，企業應不斷創造機會給新生代農民工提供更廣闊的平臺，給予他們在企業競升的機會與空間，從勞動密集型向智力型、技術型轉變；主動創造社交機會，讓新生代農民工與城市員工在交流借鑒中互相學習，取長補短，在科學文化素養、思想觀念、行為方式等方面減少隔閡與偏見。

5.4 完善農民工住房保障體系

將廣大艱苦奮斗的農民工當作是城市居民的一部分，把解決農民工住房問題同解決城市家庭住房困難工作結合起來，逐步將已在城市穩定就業并積極繳納社保、住房公積金一定期限以及住房困難的農民工家庭納入經濟租用住房、經濟適用房、廉租房、限價商品房享受的范圍。2014年，國務院出臺的《意見》也著重指出，要逐步改善農民工居住條件，通過統籌規劃城鎮常住人口規模和建設用地面積、將解決農民工住房問題納入住房發展規劃、增加中小戶型普通商品房供給。通過增加廉租房、擴建公共租賃住房、加大租賃補貼等多種方式改善農民工的居住條件。例如，對市民化進程中的公共租賃住房政策繼續深入探索，堅持公共租賃住房在城鎮基本住房保障中的主體地位，逐步將符合條件的農民工納入與城市居民同等的公共住房政策，并允許先租后買。在城鎮公共租賃住房房源不足的地方，應鼓勵農民工自行租房居住，對租金支出超過一般家庭收入一定比例的部分，政府或用工單位應給予相應的住房補貼。

增加租賃住房供應，積極構建購租并舉的住房體系，拓寬集體經濟組織和農民增收渠道和范圍。例如，2017年，國土資源部、住房城鄉建設部聯合部署，對北京、上海、南京、杭州、廈門、武漢等13個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房的試點。支持與鼓勵村鎮集體經濟組織自行開發運營，通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房，此舉為解決農民工的住房問題提供了新的范例。

5.5 完善農民工住房公積金制度

加強對雇傭農民工所在單位的監管，將其作為貫徹落實農民工住房公積金政策的重點領域。我國東部地區農民工的數量較多，是落實農民工住房公積金制度的重點地區，政府要加強監管，保障農民工享受住房公積金的權利，對不予執行的企業加大、加重處罰力度。在中西部地區，可以選擇一部分規模以上的企業作為試點，例如，政府可以給予那些雇傭農民工數量較多的企業一定的財政補貼或者稅收上的優惠。由于農民工工資存在水平低、流動性較強的特點，住房公積金可采取“低水平、多層次、寬領域、廣覆蓋”的原則，逐步將全國住房公積金賬戶統一，例如，農民工公積金繳納額度占基本工資的比例不宜過大，公積金繳納額度的起點要低，針對不同的農民工群體可以適當靈活設計多個檔次，建立適合農民工的住房公積金制度。杭州市也出臺了相關規定，鼓勵支持農民工改善住房租房居住條件，通過降低住房公積金貸款基本條件，支持符合條件的農民工貸款購買自住住房，此外，針對本人及其配偶在住房公積金繳存地無自有住房且租賃住房的，但在住房公積金繳存地繳存住房公積金滿3個月以上（包含3個月），可以提取住房公積金用于支付房租，同時通過降低住房公積金貸款利率支持農民工購買自有住房。

5.6 積極探索農村宅基地供給側改革與城市住房制度改革的

銜接

結合中國的具體國情，增加農民收入及財富來源渠道，加強土地制度改革，建立城鄉統一的土地市場。特別是將農民的土地經營權通過改革，使他們獲得相應合法收入，為他們進入城市安居樂業提供充足的資本積累。土地制度改革，因涉及內容繁多復雜，需要妥善處理好農村土地和宅基地等生產要素流轉的問題，盤活土地、宅基地資源，農民工在家鄉農村的土地及其住房是他們最重要的財產，積極探索解決宅基地使用權與城市住宅用地使用權的年限關聯性問題；與此同時也要積極探索宅基地所有權、使用權、資格權的“三權分置”，落實宅基地的集體所有權，保障宅基地的農民資格權，適度放活放寬宅基地的使用權。

5.7 加大對農民工的社會保障扶持力度

農民工不具有城市戶籍，農民工及其子女在城市面臨看病貴、教育成本高等方面的負擔，造成農民工在選擇購房、租房時帶有顧慮與擔憂。農民工為城市的建設作出了巨大貢獻，社會保障問題理應得到切實解決。要妥善處理好農民工及其子女的醫療衛生、教育等問題，例如，農民工可以憑所在單位的社保證明，解決子女的受教育問題，使子女能夠享有與城市孩子同等的教育資源，使農民工可以享受與城市居民同等的社會醫療福利。要把處理好農民工及其子女的醫療、教育工作作為重點，讓廣大農民工在城市拼搏沒有后顧之憂，不斷提升農民工在城市的獲得感、幸福感、安全感。

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