規范化與精細化：大城市政府權力清單升級和優化的重要方向

摘 要： 提高規范化與精細化水平是大城市政府權力清單由1.0版本向2.0版本升級和優化的必然要求。對北京西城區、上海浦東新區、杭州上城區的權力清單文本進行分析可以發現有比較大的差異，這影響了大城市政府權力清單的規范化與統一性，不利于推進權力清單制度的“可比較、可復制、可推廣”。這些差異表現在權力清單的分類、權力清單的總條目數，權力清單中其他行政權力的分類及條目數、不同區相同部門權力清單的總數、以及相同行政權力列出的法律依據等方面。應當從加強頂層設計完善制度建設、完善權力的分類、明晰兜底條款促進“其他行政權力”分類的規范化、優化行政權力運行流程圖、推進動態管理等方面，促進大城市政府權力清單的升級和優化，提高大城市權力清單的規范化與精細化水平。

關鍵詞： 規范化；精細化；權力清單升級和優化

中圖分類號： D625 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）01-081-（8）

2015年以來，地方政府按照中央的要求，探索了清權——理權——確權——曬權——制權的權力清單形成流程，構建了權力清單制度的基本框架。權力清單的公開推進了行政權力運行的法治化和透明化，促進了行政權力運行流程的不斷優化，既便利了行政相對人，也促進了政府部門行政效能的提升。

大城市政府由于管理和服務的復雜性以及民眾需求的多樣性，更加重視構建和形成權力清單制度。正如上海市浦東新區政府提出的，編制權力清單和責任清單是推動新一輪政府職能轉變的基礎性工程，是上海自貿試驗區擴區后浦東新區政府自身改革對外打響的第一槍。對于大城市政府而言，“繡花”般精細管理是其內在要求，這種精細管理要求權力清單的梳理、形成和公開必須嚴格依法、規范進行。

一定意義上說，大城市政府目前形成的權力清單是1.0版本的，更好地推進清單式管理改革需要在現有基礎上進行升級和優化，形成2.0版本、甚至3.0版本的權力清單。進一步推進和完善權力清單制度，需要對已經初步形成的權力清單制度進行評估和分析，在更高起點上向前推進。這種梳理和評估既需要對權力清單制度進行靜態分析，也應當對權力清單如何影響行政權力運行進行動態評估，體現點和面、靜態和動態相結合的要求。本文選擇最早探索構建權力清單制度的北京市西城區、第一個自貿區上海市浦東新區以及第一個全省范圍內公開權力清單的浙江省杭州市上城區等三個區的權力清單進行比較研究，為推進權力清單的升級和優化提供參照，在此基礎上剖析大城市政府權力清單升級的方向和路徑。

一、提升規范化與精細化水平是大城市政府權力清單升級和優化的必然要求

建設法治政府“既是完善和發展中國特色社會主義制度的基本保障，也是推進國家治理現代化的重要依托”。政府是國家治理體系中的重要環節，是對公共資源進行權威性分配的重要主體。政府部門行使公共權力時應當嚴格遵守法律，法治化和規范化是政府行使公共權力的必然要求。政府在行使公共權力時應當做到（1）政府行使權力的所有行為，即所有影響他人法律權利、義務和自由的行為都必須有嚴格的法律依據；（2）政府必須根據公認的、限制自由裁量權的一整套規則和原則辦事。充分體現“法無授權不可為”的要求。

首先，大城市政府權力清單的升級和優化應當以法律法規為依據，提高法治化水平。

職權法定和越權無效是依法行政的基本原則，將包括行政機關在內的國家公權力運行規范在法律的框架范圍內是其中的重要方面。職權法定原則要求行政機關所行使的職權必須有法律上的依據。而根據越權無效原則，行政機關如果超越自己的法定職權范圍行使權力，其行為的法律效力將會被歸于無效。行政權力是以規則作為存在的基礎和依據的，它自身在未授權或未委托的情況下不可以獨立地形成規則。一方面，行政法中行政權力都存在于一定的行為規則之中，這種規則或者是正式的法律文本，或者是具有法律性質的行政文本。另一方面，行政法中的行政權力在運行過程中是受到行為規則限制的。從法理上說，權力清單是將分散在各個法律、法規中關于行政權力的條款集中到清單之中，權力清單的梳理、形成和升級應當嚴格以法律、法規為依據來進行，權力清單不能替代和超越法律、法規的規定，當其與法律、法規有沖突時，應當以法律、法規為準，充分體現職權法定和越權無效原則。

其次，大城市政府權力清單的升級和優化要提高規范化和統一性。

推進權力清單的升級和優化，一方面要厘清行政權力的全部家底，做到全覆蓋，既覆蓋從中央政府到基層政府的所有層級，又覆蓋各級政府內部的所有部門；另一方面梳理和形成權力清單，要實現大城市政府權力清單的“可復制、可推廣、可比較”。易言之，通過“可復制、可推廣”，總結和分享大城市政府權力清單梳理和形成過程中的好經驗和做法；同時，通過“可比較”，分析各個大城市政府權力清單的優勢和缺憾，推進權力清單的完善和優化。實現“可復制、可推廣”功能必然要求提高權力清單的規范性；實現“可比較”功能則要求提高權力清單的統一性。

最后，大城市政府權力清單的升級和優化要提高權威性。

提高權力清單的權威性才能更好地推進權力清單制度的完善和升級。提高權力清單的權威性需要明晰權力清單的性質和定位，明確權力清單的賦權和確權主體。在性質和定位方面，權力清單的梳理和形成不是短期的政策行為，而是具有長期性的規范性活動；不是一次梳理就完成的權宜之計，而是不斷更新的持續活動。大城市政府權力清單應當根據形勢發展的變化、根據法律規定的調整不斷更新，當然這種更新必須嚴格依據法定程序進行。從主體來看，行政權力是一種影響力，涉及多個主體之間的關系，“一切管理國家的權力必定有個開端。它不是授予的就是僭取的。此外別無來源。一切授予的權力都是委托，一切僭取的權力都是篡奪?！卑凑瘴覈鴳椃ㄒ幎?，一切權力屬于人民，各級人民代表大會是代表人民行使權力的主體。在權力清單的升級和優化過程中，應當將各級人民代表大會作為最終賦權和確權的主體。通過人民代表大會的賦權和確權以提升權力清單的權威性。

二、大城市政府權力清單在規范化與精細化方面存在的主要問題

以北京市西城區、上海市浦東新區、杭州市上城區權力清單為例進行分析可以發現，大城市政府權力清單在規范化與精細化方面尚存在不足，主要表現在以下方面：

第一，權力清單的分類有較大差異，導致權力清單的條款數有較大不同，統一性不夠。

通過對三個區公開的權力清單進行分析可以發現，權力清單在分類上有一定差異。上海市浦東新區的權力類型有18種，包括：行政審批、行政處罰、行政強制、行政確認、行政檢查、行政備案、行政給付、行政征收、行政征用、行政獎勵、行政合同、行政指導、行政裁決、行政調解、行政規劃、行政決策、行政復議和其他行政權力。北京市西城區的權力類型有10種，包括：行政審批、行政處罰、行政確認、行政強制、行政征收、行政裁決、行政給付、行政獎勵、行政檢查和其他行政權力。杭州市上城區的權力類型有9種，包括：行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認、行政獎勵和其他行政權力。（參見表1）

在同一性方面，三個區都存在的權力類型有8個。除三區共有權力類型外，上海市浦東新區和北京市西城區共有2個相同的權力類型，即：行政審批、行政檢查。

在差異性方面，北京西城區、上海浦東新區的權力分類沒有行政許可，有行政審批；而杭州上城區的權力分類沒有行政審批，有行政許可。上海浦東新區的權力更加細分，設置了行政檢查、行政征用、行政合同、行政指導、行政調解、行政規劃、行政決策、行政復議。雖然這些權力類型包含的具體條目并不多，但體現了浦東新區政府希望將行政權力劃分為行政決策權、行政執行權、行政監督權的嘗試和努力。從類型上說，北京西城區和上海浦東新區共有的“行政審批”，內容上與杭州的“行政許可”有很大相似性，都包含行政審批、審查、核準、批準、許可、登記這些相同的基本類目。當然一些方面也有很大的差異性，比如北京西城區、上海浦東新區在該條目下列出的備案、核定、核發、證明、初審、驗收、審核、設置、變更、注冊、規范等項目，或被杭州上城區列為“其他行政權力”（如備案），或被囊括在上述六類基本類目之中（如杭州上城區的“登記”包括成立、變更、撤銷這些細分項）。

權力的不同分類導致梳理出來權力清單的總條款數也有差異，并且不同區的相同政府部門梳理出的行政權力數也有較大差異。具體而言，上海市浦東新區行政權力條目數最多，北京市西城區次之，杭州市上城區最少。以衛計委為例，北京市西城區衛計委的行政權力事項有1013項，上海市浦東新區衛計委的行政權力事項有373項，杭州市上城區衛計委的行政權力事項有60項。三個區衛計委的行政權力數目差距比較大，北京市西城區甚至是杭州市上城區的十多倍。

這種差異影響了權力清單的統一性，不利于實現權力清單的可比較、可分析，不利于推進權力清單的可復制、可推廣。

第二，權力清單分類中的其他行政權力條款相差較大，規范性不強。

將其他行政權力設置為兜底條款是地方政府權力清單梳理的常規做法。然而，對三個區的其他行政權力進行分析，發現也有較大差異。

上海市浦東新區的其他行政權力條目內容類型包含行政賠償、登記、翻譯、價格調整、統計、調查、普查、審核、記錄、通報、補貼、核查等方面。上海市浦東新區在權力分類中設置了行政征用、行政合同、行政指導、行政規劃、行政決策等方面。而北京市西城區和杭州市上城區均沒有設置這些權力事項，它們的權力清單將上述行政權力納入“其他行政權力”條目之中。比如北京市西城區將行政備案、行政檢查等納入“其他行政權力”條目之中。同樣，杭州市上城區的“其他行政權力”條目內容也較多。被上海市浦東新區獨立列為權力類型行政審批、行政檢查、行政備案、行政調解和行政復議的內容均被列入“其他行政權力”之中。以衛計委為例來看，北京市西城區衛計委的其他行政權力數為34項，占本部門行政權力總數的3.35%，上海市浦東新區衛計委的其他行政權力數為5項，占本部門行政權力總數的1.34%，杭州市上城區衛計委的其他行政權力共24項，占本部門行政權力總數的40%（參見表2）?？梢钥闯?，在其他行政權力的總數以及其他行政權力數占部門行政權力總數的比例方面，三個區相同部門的權力清單表現出很大差異，影響了權力清單的規范性。

第三，不同地區同一部門的權力清單在具體條款上差異較大，權威性不足。

具體分析可以發現，三個不同地區相同部門的權力清單差距同樣較大。以衛計委來看，三個區共同的行政權力中差異最大的是行政處罰，北京西城區衛計委共有行政處罰926項，占該部門行政權力總數的91.41%；上海浦東新區衛計委有行政處罰305項，占該部門全部行政權力的81.7%；而杭州上城區衛計委的行政處罰權為0。（參見表2）

又如，北京西城區文廣局的權力清單共有648項，其中行政處罰586項，占90.43%；上海浦東新區文廣局的權力清單共有26項，其中行政處罰0項；杭州上城區文廣局的權力清單共有144項，其中行政處罰124項，占86.11%。（參見表3）

第四，權力清單的精細化程度有待提高。

三個區政府權力清單的精細化程度上也有不足。三個區的行政部門將有些相同的行政權力列入不同的權力分類之中，并且在權力清單所列的法律依據上有一定差異。以民政局為例，浦東新區民政局將收養關系歸類為行政審批，而北京市西城區和杭州市上城區則將之歸類為行政確認。同時，北京市西城區和上海市浦東新區都以《中華人民共和國收養法》第15條為法律依據，而杭州市上城區除此之外還列出了《中國公民收養子女登記辦法》第2、12、41條作為依據。在法律依據的詳細程度上，上城區在法律依據中列出了相關條文的具體內容，而浦東新區和西城區則僅僅列出了條目。又如，在關于婚姻受脅迫撤銷這一條上，浦東新區將其歸屬于內地居民婚姻登記的一部分，屬于行政確認；而西城區則將“對受脅迫結婚的婚姻進行撤銷”這一項，單獨歸類到了“其他行政權力”。在該項行政權力的法律依據上，浦東新區列出的法律依據為《中華人民共和國婚姻法》 第11條以及《婚姻登記條例》第2、4、10條；而西城區列出的依據僅為地方條例，即《北京市婚姻登記工作規范》京民婚發【2016】177號第56條、58條，表現出較大的差異。

通過流程圖的公開促進政府效能提升是權力清單制度設計的重要目的。在流程圖的公開方面，三個區也存在較大差異。北京市西城區權力清單的條目下大部分都有針對該條目內容的流程圖，但也有部分行政權力清單缺少流程圖，如民政局的“對烈士、犧牲軍人、病故軍人遺屬發放喪葬補助費”沒有流程圖。一些有流程圖的條目，存在流程圖較為粗略的狀況，如“軍隊離休退休干部發放護理費”。杭州市上城區的行政權力清單中每一項下均附有流程圖，比較一目了然，但是有些敘述過于籠統，一些流程圖為每個權力大類的共用流程圖，沒有細化到具體條目。上海市浦東新區的權責清單網站上則沒有在條目下明確列出流程圖，而是另外形成并公開了行政權力運行的流程圖。流程圖不夠精細、深入，不利于行政效能的全面提升。

三、提高大城市政府權力清單規范化與精細化水平的路徑選擇

權力清單將分散在各個法律、法規中的行政權力梳理并整合到一張清單之中，其梳理和形成過程應當以法律為依據?？傮w而言，不同地區的權力清單可以根據各地不同情況有所差異，但應該大體一致，體現“可比較、可復制、可推廣”的要求，這樣才能體現權力清單的統一性和規范性，進而彰顯權力清單的科學性和權威性。大城市政府在權力清單1.0版本基礎上，可以考慮升級優化，強化權力清單的規范性與法治化。

第一，加強頂層設計，為推進大城市政府權力清單的升級和優化提供制度保障。

目前，中央政府層面關于地方政府權力清單的制度規定主要是2015年3月印發的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》。從法律地位上看，其在法律系統中的階位比較低，以其為依據對權力清單進行梳理，權威性不足；在內容方面，其規定相對比較籠統，精細化程度不夠。中央政府層面可以充分吸收近兩年來地方政府在權力清單方面好的經驗和做法，注意頂層設計和基層運作相結合，制定權力清單方面的法律法規，為進一步完善權力清單提供制度保障。

第二，完善權力的分類，提高大城市政府權力清單的統一性。

在統一的權力清單規章制度中，應當明晰和明確權力清單的分類，提高權力清單的統一性和規范性。一方面，為各個大城市政府權力清單進行橫向比較提供坐標和依據，為進一步推進“減權清單”、推進簡政放權提供保障；另一方面，為中央政府各個部門梳理和形成權力清單提供經驗和借鑒。

權力清單的分類可以考慮分設必須設置項和自選特色項。必須設置項是各個地方政府梳理權力清單過程中必須設定的項，為地方政府找到權力清單升級的統一標準，在此基礎上形成相對統一的地方政府權力清單2.0版本；自選特色項是各個地方政府根據自身管理和服務的特殊性而自行設計的選項，可以考慮實行限額2到3項，體現權力分類“大體一致、略有差異”的特點。

權力清單可以上述分類為基礎設計兩級，第一級將行政權力分為行政決策權、行政執行權、行政監督權三大類；第二級將行政決策權、行政執行權、行政監督權三類權力進行細分。具體而言，行政決策權包括行政立法權、行政規劃權和重大事項決策權；行政執行權包括行政審批權、行政處罰權、行政確認權、行政給付權、行政征用權、行政征收權、行政備案權、行政檢查權、行政獎勵權、行政強制權；行政監督權包括行政復議權、行政裁決權和行政調解權。同時，設置其他行政權力作為權力清單的兜底條款。并且可以考慮將行政決策權和行政監督權作為必須設置項，自選特色項只能在行政執行權中選擇和把握。（參見表4）

第三，明晰兜底條款，促進“其他行政權力”分類的規范化。

對其他行政權力進行規范，防止地方政府將其他行政權力作為一個筐，把各種無法在規定項中容納的權力事項放入其中，真正推進簡政放權。建議作為兜底條款的其他行政權力堅持“兩不”原則，即不可精簡的必需行政權力才能納入其他行政權力，不可納入既定的行政權力選項中的行政權力才能納入其他行政權力，不斷縮小其他行政權力的種類和范圍。

第四，優化行政權力運行的流程圖，促進大城市政府行政權力運行效能的不斷提升。

推進流程優化是構建權力清單制度的重要目標，形成行政權力運行流程圖是推進流程優化的基礎性工作。流程圖的編制大致包括內部和外部兩個方面，對行政部門而言，對內是業務手冊，對外是辦事指南。辦事指南指引行政相對人如何申請行政部門提供公共服務。業務手冊指引行政機構內部辦事人員規范操作，業務手冊的編制目標是指引一個未接觸過該事項辦理的人員能在標準化手冊的指導下獨立辦理相關業務。通過流程圖的編制，特別是辦事指南和業務手冊的公開，推進行政權力運行可視化，促進行政效能的全面提升。

最后，實施動態管理，提高大城市政府權力清單的系統性和適應性。

權力清單制度不是一蹴而就的工作，而是一項長期性制度；不是一次梳理和公布的簡單工作，而是一項持續性工程。權力清單應隨著行政權力的變化和調整而及時予以修改。在大城市政府權力清單向2.0版本升級的過程中，應當及時跟蹤行政權力的變化情況，并將這一變化體現和反映在權力清單之中，推動權力清單的動態管理。在此過程中，要探索形成權力清單變更程序，充分發揮具體行政部門的主體作用，促進他們在其權力發生變化時，及時啟動行政權力變更申報，充分發揮編制管理部門和政府法制部門的審核和確認作用，推動形成權力清單的動態管理和更新機制。

注釋：

轉引自趙勇：《地方政府權力清單制度的構建——以浦東新區為例的分析》，《上海行政學院學報》2016年第5期。

本文研究的權力清單文本收集截止日為2017年5月15日。

唐皇鳳：《中國法治政府建設的歷程、困境與路徑選擇》，《中共福建省委黨校學報》2015年第2期。

關保英：《論行政法中行政權力的維度》，《東方法學》2011年第6期。

[美]潘恩著，馬清槐等譯：《潘恩選集》，商務印書館1982年版，第250頁。

杭州市上城區權力清單中還有一項“審核轉報事項”是指縣級部門審核并轉報上級部門，由上級部門作出最終行政決定的管理服務事項，不列入縣級部門行政權力清單。

參考文獻：

[1] 關保英.論行政法中行政權力的維度{J}.東方法學， 2011（6）.

[2] 唐皇鳳.中國法治政府建設的歷程、困境與路徑選擇[J].中共福建省委黨校學報.2015（2）.

[3] 蔣德海.“權力清單”應慎行——我國政務管理之法治原則反思[J].同濟大學學報， 2015（5）.

[4] 杜敏.權力清單制度：理論維度、現實困境與發展展望[J].科學社會主義，2015（5）.

[5] 林孝文.論地方政府權力清單的法律屬性[J].求索，2015（8）.

[6] 趙勇.地方政府權力清單制度的構建——以浦東新區為例的分析[J].上海行政學院學報，2016（5）.