中國民事公益訴訟原告資格問題淺析

張雨晨

摘要：“公地悲劇”理論警示我們，如果每個社會成員都只顧及自己的眼前利益而忽視了對公共利益的維護，無疑會對社會發展乃至對每個人自身都將造成長久的不良影響。根據我國訴訟法相關規定，直接利益遭受侵害的人有權利向司法機關提起訴訟從而獲得救濟，可是，屬于社會公眾的公共利益若是受到了侵害，應當由誰來承擔提起訴訟請求的義務呢？鑒于此，本文將從我國民事公益訴訟原告資格制度的現實情況入手，歸納現行規定，通過對其比較分析，綜合我國現實的國情，提出相對合理可行的建議。

關鍵詞：民事訴訟：公益訴訟；原告資格

一、引言

現代化中國經濟與社會飛速發展，公民個人之間的聯系因為交通、通訊等科技的提高而在事實上變得日益緊密，單一行為的影響遠遠大于從前。與此同時，法治科普工作與生態文明建設工作初見成效，人們對美好生活的向往促使他們越來越希望對自己的合法權益進行最大化的、最長遠的維護。

然而，作為發展中國家的中國同世界上其他國家一樣，群體性事件頻發、食品安全事故頻現，各種公共利益遭受損害的事件層出不窮：1997年河南省方城縣的國有資產流失案件、1998年鄭州市的市民狀告鄭州火車站收取如廁費案件、2005年11月中石化吉林分公司爆炸事故造成的松花江環境污染案件、2008年三鹿奶粉事件、2010年福建紫金礦業銅酸水污染事件等等。這些令人痛心的事件都有兩個明顯共通之處：一是受侵害的對象是具有不特定性特點的人群，且影響范圍非常廣泛：二是案件訴訟的目的和結果并不止步于保護公民個人的權利和利益，更是對社會的公共利益與秩序的有效維護。這使得人們開始警醒：在這個復雜多變的時代，社會公共領域逐漸延伸，社會公共事務數量不斷增長，對公共利益的保護已經是刻不容緩。如何構建一個合理有效的制度來保護社會公益，成為一個亟待解決的問題。

完善我國民事公益訴訟制度，對原告資格問題的探討無可避免。近年來，伴隨著我國訴訟理論，特別是民事訴訟理論的不斷發展，傳統嚴格的原告資格制度在學界也遭受越來越多的批判。這樣的背景下，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》于2015年2月4日發布施行，于第二百八十四條對我國的民事公益訴訟原告資格作出規定。2017年7月，新修改的民訴法第55條增加第二款確認了人民檢察院得在法定情形下提起民事公益訴訟，將我國民事公益訴訟原告資格設計向前推進一大步。

二、民事公益訴訟

（一）公益訴訟與民事公益訴訟

公益訴訟法律制度最初發源于古羅馬時期，彼時，所有的城市公民均得享有為保護社會公眾的權利和利益而代表公共利益依法提起訴訟的權利。而現代所稱公共利益訴訟制度萌生于20世紀五六十年代的美國，其萌生伴隨著當時社會的動蕩與轉型，民權運動、公益法浪潮高漲，公共利益訴訟這一新型訴訟的模式應運而生。

在傳統的民事訴訟制度中只有與該案件及其法律關系具有直接的利害關系的當事人才得享有權利對該案件提起訴訟請求。然而，伴隨著世界科學技術水平的發展和社會的變遷，近年來在司法實踐中大量出現了侵害公共利益的案件。這些案件由誰來提起訴訟？法院如何受理如何裁判？裁判之后又如何保障其權益最終得到真實的救濟呢？圍繞著問題，民事訴訟開始向公益之領域擴展延伸，而這也當然成為了民事公益訴訟制度存在的實踐基礎。

關于民事公益訴訟內涵的具體界定，眾說紛紜，我們不妨簡單地總結一下，與一般民事訴訟相較，民事公益訴訟制度的特點反應在如下幾個方面：

1.其訴訟目的具有特殊性。民事公益訴訟的目的顯然更加偏重于維護社會公共的群體性利益，而不同于普通的情形下以對維護社會成員個人利益的救濟為主的傳統，這一點也是民事公益訴訟與傳統民事訴訟在根源上的區別。從另一角度來看，基于這一本質特點，盡管在一部分民事公益訴訟案件中也有包含對社會成員個體私益維護的訴訟請求，但從其整個程序整體來看，重點仍在于對大多數社會公眾利益的保護。

2.其訴訟主體具有法定性、特殊性和廣泛性。公益訴訟的法定性是指，其原告必須得為“法律規定的機關和有關組織”，個人不得成為公共利益訴訟案件的原告：公共利益訴訟的特殊性和廣泛性，是指民事公益訴訟的原告不再局限于遭受違法行為侵害的直接利害關系人，在這一點上相較傳統民事訴訟更為特殊，范圍更廣了。

3.提起民事公益訴訟不需以“存在實際損害”為前提條件，這就更便于針對那些給社會公眾或不特定多數人造成潛在危害的不法行為提起訴訟，從而達成有效減小潛在的社會危害性的目的。但同樣因為不存在實際損害與直接聯系，亦可能造成起訴人動力不足。

4.民事公益訴訟的最終裁判效力具有明顯對世性，其所保護的客體是社會公眾利益，這就使得其民事公益訴訟案件裁判的效力應當及于不特定人甚至整個社會而不止于特定的當事人。

（二）我國民事公益訴訟制度現狀

在我國，民事公益訴訟的制度研究起步比西方較晚一些，一直到2012年才在《中華人民共和國民事訴訟法》第55條第一次作出相關規定。但是，僅用一個條款來表述民事公益訴訟制度，未免過于潦草，失之泛泛。條款中對民事公益訴訟的訴訟主體、受案范圍等事項太過于抽象化的表述，甚至在某種程度上降低了可操作性，反而成為了一些機關隨意解釋、推諉責任、懈怠職責的所謂“法律依據”。比如，由環保部下屬的中華環保聯合會，就曾在2013年向相對人民法院提起了8項公共利益訴訟，卻均因主體不適格而導致無一被人民法院受理。民事公益訴訟活動在太過抽象化的法律規定面前顯得有些無能為力。2014年的12月18日，中國最高人民法院審判委員會第1636次會議通過了《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》，以第十三章專章來對2012年實行的《中華人民共和國民事訴訟法》中第55條對公共利益訴訟的相關規定作出較為詳細的解讀。在該司法解釋中，對公共利益訴訟的受案范圍、管轄情況、人民法院的告知義務、當事人參與訴訟、和解與調解的應有程序等方面做了進一步的闡釋，使抽象的法律規定更有可操作性，這是民事公益訴訟制度在我國的又一次大邁步。2014年3月，我國消費者權益保護法中明確進行表述了省級及以上消協可以作為民事公益訴訟的維權原告，提起公共利益訴訟。2017年7月，新修改的民事訴訟法于第55條增加第二款，規定人民檢察院得在法定情形下提起民事公益訴訟。

三、我國現行民事公益訴訟原告資格相關規定

（一）立法現狀

原告資格，即公民個人、社會團體或者特定國家機關符合法律所規定的條件，從而獲取的得作為原告提起訴訟的資格⑤?？傮w而言，我國現行法律對民事公益訴訟原告資格界定采取“基本法+單行法”的布局，在民事訴訟法中明確規定“法律規定的機關”、“有關組織”、人民檢察院在法定情形下可以提起民事公益訴訟。同時，在環境保護法、消費者權益保護法等相關單行法中對相關主體做進一步界定。

1.對于“法律規定的機關”的規定

根據民訴法第55條第一款規定，“法律規定的有關機關和有關組織”、人民檢察院得在法定情形下向人民檢察院提起民事公益訴訟的規定，根據立法原意，可以提起公益訴訟的機關，應當具有明確的法律依據?？v觀我國現行法律，目前有明確的法律依據能夠提起民事公益訴訟的機關只有兩類：一是由《中國海洋環境保護法》第90條第2款明確規定的“依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門”：二是作為檢察機關的人民檢察院得以在法定情形下提起民事公益訴訟。

2.對于“有關組織”的規定

在我國環境保護法中，規定了“符合條件的社會組織”可以提起訴訟并對其做了清晰界定。2014年3月15日起開始實施的新《消費者保護法》及相關司法解釋中第一次明確地作出表示，中國消費者協會以及在省級級別以上的消費者協會，有權利在適當的情形下代表消費者對侵害眾多消費者合法權益的行為向適格的人民法院提起“公共利益訴訟”。2017年7月27日，《最高人民法院關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》

3.對于公民個人的規定

在我國現行相關法律法規中，均未明確提及公民個人是否可以作為民事公益訴訟的提起主體，但根據我國現行民事訴訟法第十五條規定的表述，我們應當理解為在我國現行法律中，仍然只有受直接損害的公民個人有權利提起一般民事訴訟。

（二）我國現行民事公益訴訟原告資格規定的不足

“基本法”+“單行法”的布局從總體看似乎合理而全面，但鑒于目前立法仍秉持“謹慎下子”的態度，相關單行法規定未能跟上，且各界對現行法條的解讀有所分歧，我國現行民事公益訴訟原告資格的設計仍存在不盡人意之處，難以達到良好的訴訟效果。

1.難以應對錯綜復雜的社會情況

社會在不斷進步，隨著工業化、城市化、信息化的發展趨勢，社會公益受到侵害的狀況越來越多情況也越來越復雜，單一的訴訟主體很難應對這樣的社會現實。國家機關雖有權威但很難真正深入了解損害實情，有關組織具有專業經驗無奈精力不夠權威不足，公民個體雖更易直面現場卻沒有技術支持缺乏。單獨來看，每種主體行使訴權都有其難以兼顧之處，如不加以完善，公共利益保障必成空談。

2.缺少行使訴權的動力和激勵

“無利益即無訴權”，作為民事公益訴訟主體多與侵權方無直接利益關聯，其參與訴訟的動力勢必減少。加之公益訴訟往往影響范圍廣、持續時間長、訴訟費用高、專業要求高，出于對訴訟成本、訴訟能力等因素的考量，有損害而無人起訴的情形屢屢出現，社會公共利益的保障更是無從談起。

3.難以與全球民事公益訴訟原告資格制度建設趨勢接軌

一個良好的法律設計，應當是能夠順應社會發展潮流的。在當今社會，隨著對權益保障的日益重視，對民事公益訴訟原告資格的限制在逐漸放寬。

英國法中，一般只有檢察長可以代表公眾提起公益訴訟，但有四種例外：檢舉人之訴；對于公害，任何人可以提起訴訟；一些組織經過檢察長同意可以提起環境公共衛生群體訴訟：賦予某些機構如平等委員會及某些特別公職人員如公平交易局局長以特別訴權來維護社會公益。在這四種情形下，享有對應資格的私人或組織也可以享有公益訴權。在美國法中，檢察官也有權利對反托拉斯法禁止的行為提起衡平訴訟，其他任何人和組織均可起訴。在德國民訴法中也有規定，檢察機關可以提起公益訴訟：有關公益團體可以在特別法規定的相關領域內提起團體訴訟。法國法早在1913年就確定了團體訴訟的模式，1973年羅艾依埃法律第四十六條正式賦予消費者團體訴訟的資格。

英國一位著名大法官斯卡曼（Searman）曾在其于哈姆林之演講中指出：“在當代世界中存在這樣的一些挑戰——社會的、政治的和經濟上的——如果法律制度不能夠全部解決，他們將會使這一法律制度遭受破壞……要么迎接這一挑戰，要么放棄這一法律制度，要么調整這一法律制度，我們將何去何從？”為了順應司法實踐的實際要求，我們應當不斷對法律規定做出更加完善的調整，以期能夠更好更貼切地達成為人民服務的目的。

四、對完善我國現行民事公益訴訟原告資格制度的分析與建議

綜觀國外成熟理論研究和司法實踐，著眼國內現有研究和現實國情，若要完善我國現行民事公益訴訟主體制度，勢必要進一步來拓寬民事公益訴訟原告資格的范圍，將公民個人也作為不可或缺地一項納入民事公益訴訟提起主體的有效范圍，對人民檢察院、其他機關、有關組織和公民個人四者進行合理規制與調配，構建多方面、全方位的民事公益訴訟主體制度，從而更深入更全面更高效更有建設性地來維護社會上公共權利和公眾利益。

（一）完善對于“法律規定的有關機關”的規定

應當通過立法明確人民檢察院提起民事公益訴訟時作為原告的訴訟身份，通過特別法明確特定領域內的特定行政機關享有民事公益訴訟原告資格。

1.檢察機關應當作為公益訴訟案件的原告

圍繞人民檢察院是否可以作為民事公益訴訟原告這一問題，學界各種觀點的主要分歧出現在兩個方面：其一，人民檢察院是否享有訴權提起民事公益訴訟：其二，若人民檢察院能夠提起民事公益訴訟，其在訴訟活動中處于何種地位。

經過兩年多的試點實踐與理論分析，2017年7月1日新民訴法付諸實行，明文規定了人民檢察院在法定情形下得提起公益訴訟，人民檢察院享有提起民事公益訴訟的訴權自此于法有據。

如今爭議焦點主要集中于人民檢察院在民事公益訴訟中的訴訟地位問題。對此，我國相關基本法中并未有明文規定，但最高人民法院《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第四條和最高人民檢察院頒布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第十五條均提到“人民檢察院以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟”，區別在于前者補充說明了“訴訟權利義務參照民事訴訟法關于原告訴訟權利義務的規定”，而后者并未有提及?！肮嬖V訟人”究竟如何界定，其身份是否等同于民事訴訟原告？由于并無明確的法律規定和完善的制度設計，在現有民事公益訴訟實踐中，人民檢察院往往不認為其訴訟地位等同于傳統民事訴訟的原告，不應同等履行原告的訴訟權利義務。對于訴訟地位認識的不一致衍生出一系列問題，降低了司法效率。

在我國的現實情況下，檢察機關提起民事公益訴訟時，應當賦予其訴訟當事人的地位，亦即等同于傳統民事訴訟的原告地位。

首先，從現行法律規定看，根據我國民事訴訟法第八條：“民事訴訟當事人有平等的訴訟權利，人民法院審理民事案件，應當保障和便利當事人行使訴訟權利，對當事人在適用法律上一律平等?！泵袷鹿嬖V訟原告資格的規定不應當突破民事訴訟的基本原則。人民檢察院作為國家機關，相較于作為民事主體的對方當事人明顯具有優勢，一旦在民事公益訴訟中將其作為公權力代表，則必然造成雙方當事人訴訟地位的失衡。同時，現有法律通過限定其提起公益訴訟的范圍、規定訴前程序等方式限制其過大權利，也應當視為保障民事公益訴訟中當事人雙方權利義務的對等與平衡，

其次，從人民檢察院的法定職責看，根據我國憲法第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關?！比嗣駲z察院代表了所要保護的國家利益和大眾利益，其職能要求它承擔對國家和社會進行社會監督的職責，切實保護國家和人民群眾的人身、財產利益。因而，人民檢察院有必要、也有動力代表人民提起民事公益訴訟，本質上就是履行原告訴訟權利的表現。

第三，從訴訟能力的角度看，檢察機關可以充分運用國家賦予它的調查權、取證權和監督權等法定權利，更加高效便利地調查取證、保護公眾利益：檢察機關的工作人員相較于其他一般機關工作人員與社會人員來說，更具有調查舉證和法庭辯論的經驗，能夠更專業地履行訴訟的職能。因此，人民檢察院的天然優勢決定了它不需要特別優待也可以較好地行使訴權。

2.進一步對特定行政機關明確授權

從我國現行法律已經采取的“法律規定的機關”這一表述來看，我國民訴法要求享有民事公益訴訟原告資格的機關應當由法律明確授權。而在中國現行法律中，僅有《中國海洋環境保護法》第90條第二款中對此有所表述。2015年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，授權7個地方省政府為本行政區域內的生態環境損害賠償權利人，結合實際情況由相關部門起訴。

由于其自身的性質與特質，行政機關在特定領域提起民事公益訴訟方面有著其他主體不可比擬的優勢。然而，我們也應該清醒地認識到，在當今中國，行政機關的種類和數量實在太龐大，若是每個行政機關都被賦予提起民事公益訴訟的資格，那么勢必會造成主體的混亂和公共利益代表權利的分散，最終導致各個享有提起資格的行政機關和其他機關之間相互推諉降低效率阻礙發展的局面。因此，我國立法不能簡單地一刀切，而應當綜合考慮實際國情，在相關特別法中指定特定的行政主管機關享有民事公益訴訟的起訴權，并對其加以嚴格限定。

（1）對于涉及消費公益訴訟、環境公益訴訟等特定領域的案件，應當通過單行法賦予工商部門、環境保護部門以提起民事公益訴訟的原告資格。

（2）對于與案件涉及的公共利益有一定關聯但并非主管單位的其他特定領域行政機關，若是對于公共利益的維護起積極作用的，也可以賦予其督促或參與民事公益訴訟的權利，但不可以作為民事公益訴訟的提起主體。

（3）對于行政機關提起公益訴訟的，人民法院應當事前審查其是否已經用盡了法律法規的行政執法措施，若答案是否定的，則人民法院亦不應當受理。

（二）完善對于“有關組織”的規定

2012年4月第二次審議的民事訴訟法修正案草案中，對于能夠提起民事公益訴訟的主體的表述為“法律規定的機關和有關社會團體”，而在最終通過的民事訴訟法條文中明確表述為“法律規定的機關和有關組織”。因此，在對“有關組織”這類起訴主體進行界定時，需要做仔細甄別。

1.消費者協會

2014年發行的《消費者權益保護法》規定省級及以上級別的消協方可以作為公共利益的主動維權主體來提起公共利益訴訟。這是我國公共利益訴訟立法上惹人注目的亮點，但依然存在著兩個問題：一是能提起訴訟的范圍是在太窄小@，二是只有中國消費者協和省級消費者協會才可以提起消費公共利益訴訟，這樣一來，權力集中，限制過多，依然難以滿足普通消費者的維權要求。

因此，筆者認為，鑒于中國地域廣大并且區域分散的特點，基于中國消費者與地域特點相適應的分布實際，消費者協會的公共利益訴訟提起資格應當向省級以下的區域組織繼續下放，以全面覆蓋各區域消費者范圍，更好地維護消費者的權益。

2.環境保護法規定的相關組織

我國新實行的環境保護法對得提起環境民事公益訴訟的相關組織作出了較為明確的規定，自此，全國有700多家社會組織可以提起民事公益訴訟。然而，對于一般的社會組織來說，提起民事公益訴訟也并不是一件容易的事。專業人才不足、專業水平不夠、調查取證困難、訴訟費用過高，種種問題牽制著這些社會組織不敢或不能提起公益訴訟，又或者提起公益訴訟之后只能不了了之。

對于這些環保組織來說，個體的力量過于微小，應當通過協會或其他平臺將各個組織聯系起來，點成線，線成面，把各方的力量匯聚到一起，同時成立相關專家團隊予以技術輔助支持。只有這樣，才能更好地勝任民事公益訴訟起訴主體。

3.其他有關組織

對于民訴法里面所規定的相關案件的起訴主體，筆者認為我們還是應該當做不完全列舉來對待，這樣才能給后續學者和法律工作者的研究和探索流出合理適當的空間，也給我們后來人繼續探索一些鼓勵及動力。我們應當注意的是：我國的社會組織繁多，其能力與水平也是參差不齊的，所以，我們在賦予有關組織民事公益訴訟原告資格之前，務必對其從多方面進行相應的限制與審核。這樣也能減少濫訴造成的司法資源浪費和惡意訴訟對社會秩序的影響。

（三）明確公民以個人身份作為公共利益訴訟提起主體的資格

結合我國2017年新民訴和已發布實行的相關司法解釋來看，均未授權公民個人提起民事公益訴訟。立法這多出于兩方面考慮，一是公民在面對損害公共利益的行為人集團時往往處于明顯的弱勢地位，難以卓有成效地扛起提起訴訟的大梁：而是若沒有有效制約，人本能的趨利性可能驅使公民個人在權衡個人私益與公共利益時失去明智判斷，導致“濫訴”或不敢訴訟兩種不利后果。

然而，公民個體作為社會的最小分子和最直接參與者，更是社會公共利益的直接利害關系人，通過立法賦予其民事公益訴訟原告資格來充分調動其有效參與社會發展、社會管理和公共利益救濟的積極性，無疑是推進我國全面建設法治社會的應有之義。

1.公民享有民事公益訴訟主體資格之合理性分析

完善的民事公益訴訟制度下，公民個人只要能夠提出初步證據來證明其所提起的訴訟請求是主張要保護具有公共性的利益，那么他就應當順理成章地享有提起民事公共利益訴訟的資格。理由如下：

第一，具有法律依據。根據我國憲法人民主權原則的規定，中華人民共和國是人民主權國家，由人民當家做主，以為人民服務為宗旨@。那么，承認公民個體享有民事公益訴訟原告資格，有權利成為公共利益訴訟之主體，是憲法相關原則在民事訴訟法律領域應有的投射。

第二，公共利益與私人利益具有普遍聯系。從個人和社會角度來說，社會是很多個單位的公民個人結合而成的，公民是社會的最小分子，在大多數時候，國家和集體的利益即是絕大多數公民個人利益的體現。因此在很多時候，保護好國家和集體的利益，保護社會大眾的權利與利益，也是在同時維護了公民自己的一些相關利益。維護社會的穩定和維護公民的私益，這兩者并不是沖突矛盾的，而應當是相輔相成的。所以，公民個人成為公共利益訴訟主體，不僅僅是符合公民個人利益的，而且也應當是公民作為社會一個組成部分來積極參與社會事務管理的責任與義務。

第三，普法和教育提供了前提條件。隨著國家和社會各項水平飛速發展，生活越來越好，國家的精神文明建設水平不甘落后地在不斷提升著。在我國，自改革開放以來，處于對教育和法治的重視，國家一直推動基礎教育和法制宣傳教育不斷在群眾中普及和深入，社會公民的文化素養和法律意識得到提高。當今中國的公民，擁有了起碼的教育基礎和維權意識，開始探索用法律來維護自己利益與他人利益的方法。這樣的趨勢是值得鼓勵的。

第四，公民個人作為民事公益訴訟主體更有動力。公民個人作為社會的最基礎的組成部分，正是社會公共利益的直接受益者和社會公共利益受到侵害時的最直接受害者。這就使得公民個人在發現案源、對相關信息的接收和反饋方面更為迅捷。他們能最快速最深入地了解現實案情，并感同身受。從這一角度來看看，公民反而比國家機關更有動力去維護遭到損害的大眾利益。

第五，已存在有效實踐。我國已經存在諸多公民作為民事公益訴訟原告提起公益訴訟并為法院所受理的實例，早在2011年，貴陽公眾環境教育中心環保志愿者蔡長海以環保志愿者的身份向人民法院提起環境民事公益訴訟，將清鎮市一污染水體的個體工商戶負責人龍星光告上法庭，法院受理了此案件。并且，經由此案，清鎮市環保局專門設立了環境公益資金專用賬戶。庭審中，原告要求被告承擔傾倒苯系污染物造成水域水環境污染治理損失107.3萬元，并將該款付至清鎮市環保局環境公益資金專用賬戶，用于治理被告所損害的水環境。即本案的訴訟利益最終歸于社會。這也是中國第一例真正意義上由公民個體作為原告提起并被受理的民事公益訴訟案件，取得了良好的社會效果。

第六，自我救濟的必要。依據我國現行法律規定，法律規定的機關和有關組織是提起民事公益訴訟的主體。然而，我國的現實國情是，國家機關以檢察院為代表，雖然是獨立行使其檢察權，但其工作人員、工資薪酬和基礎設施建設和發展均容易受到地方政府的干涉與干擾。在這樣的情況下，檢察機關在遇到利益沖突時，就很可能受到制約淪為保護主義的工具，而不能或不敢行使維護受損公共利益的職能，有關組織如消費者協會，其成立宗旨是通過對商品和服務進行監督以達到維護消費者合法權益的目的，但其常務副會長是我國的國家工商總局的黨組書記、局長，由此，不難窺見其權利行使和義務履行也有收到行政干預的可能。在其他主體均缺位而公共利益確實遭受損害的情況下，如果不授權公民提起民事公益訴訟則難以保障其合法權益。2005年底北大法學教授訴松花江污染一案就是典型。

2.對于公民提起民事公益訴訟的建議

公益訴訟重質甚于重量。囿于訴訟能力等客觀因素，公民享有提起民事公益訴訟的原告資格也確有可能造成一些問題。我們不應因噎廢食，但也不能對已知問題視而不見。所以，現階段對于賦予公民民事公益訴訟的原告資格，應當給予相應的限制與幫助。

第一，設置合理訴前程序。公民個體作為民事公益訴訟原告來提起公益訴訟，應當是公益權利救濟的最后一道防線。也就是說，應當是法律規定的檢察機關、行政機關和有關組織都拒絕或拖延起訴時，公民才可以就損害社會公益的行為提起民事公益訴訟。就此，公民應當對其申請提交證據，法院應當設立審查機制進行訴前審查。

第二，設置資格審查程序。公民個體作為民事公益訴訟原告來提起公益訴訟，應當具有特定資格。比如蔡長海這一案例中，原告蔡長海本人是一名環境志愿者，在環境保護方面具有相對完備的知識和深切的體驗。所以，對于公民個體提起的民事公益訴訟，人民法院應當對作為起訴主體的公民進行相應的資格審查。

第三，設置合理獎懲機制。為了使公民個體在提起民事公益訴訟之前能夠三思而后行，應當建立合適的訴訟費用承擔方式——敗訴方承擔原則。如果原告敗訴且無惡意，則其律師費由各自自己承擔：如原告敗訴且有惡意，則還需要承擔被告方的訴訟費用。若被告方敗訴，則由被告方同時承擔原被告的訴訟費用。

第四，構建多方合作配套機制。一方面，通過搭建專門互聯網平臺等方式，加強公民、有關組織與有關機關的聯系和協調，促進公益訴訟信息透明化公開化，提高訴訟效率。另一方面，鑒于公民的訴權行使基于窮盡救濟途徑且經過法院審查，那么一旦公民個體被確定為適格原告，有關機關和有關組織就應當依法對其進行必要的專業支持和技術輔助。

五、結語

科學技術的飛速發展推動著社會經濟的大步前進，社會環境日益復雜而權利保護日益重要。公民個人、有關組織、法定機關，各類主體提起民事公益訴訟各有其優勢與劣勢，單一的民事公益訴訟原告資格制度難以達成保護公益的目的，甚至最終可能還會造成與這一目的背道而馳的后果。完善我國現行民事公益訴訟原告資格制度，應當合理拓寬原告資格范圍，給予各類主體充分空間來發揮各自優勢：同時，利用不同民事公益訴訟主體之間的相互制衡與相輔相成，最小化其不利影響，以期社會公共利益得到更好地維護。

對民事公益訴訟原告資格的制度設計很難一蹴而就，令人欣悅的是，盡管現有法律規定還不足以一次性解答公益訴訟的所有問題，但是，我國正越來越重視民事公益訴訟的制度建設，學界學者們也都在為民事公益訴訟主體制度的完善而傾力探索。伴隨著不斷地創新實踐，未來的發展是很值得大家來期待的。民事公益訴訟其實是中國和中國人民通向社會公眾利益維護的光明大道，而能不能合理地對相關訴訟主體資格進行界定就是必須經過的一個門檻。在邁向民主、自由的道路上，我們準備著，期待著迎來更成熟的法治中國。