新時代教育公平政策工具的優化選擇

張振改

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入了新時代”。在新時代，要“推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育，辦好學前教育、特殊教育和網絡教育，普及高中階段教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”?！芭ψ屆總€孩子都能享有公平而有質量的教育”這一有力的宣言更是標志著我國的教育公平進入一個新的時期，具有了新的內涵，同時也意味著我國教育公平的發展面臨著新問題和新挑戰。未來的教育政策如何為新時代的教育公平保駕護航？這既需要教育政策在宏觀上、方向上準確而全面地以新時代教育公平作為價值取向，也需要在微觀上、策略上準確而切實地為實現新時代教育公平選擇適切的工具。

準確而全面理解新時代教育公平的內涵

準確、全面地理解新時代教育公平的內涵是教育政策工具優化選擇的前提。從比較的角度看，對新時代教育公平的理解應該把握三個關鍵點：

一是從機會到過程與結果的公平。從教育發展的歷史來看，自從世界各國政府介入教育領域之后，政府干預教育的合法性基礎一直與民眾對教育公平的追求緊緊地聯系起來。教育公平肇始于法律層面的教育權利公平，接著進入真實的教育機會公平，最終邁入教育過程和結果的公平?？v觀教育公平走過的三個歷史階段和我國未來教育公平面臨的問題，可以說，面向新時代“公平而有質量的教育”恰屬于過程公平和結果公平的教育?！爱斍拔覈逃秸幵趶摹巳擞袑W上（起點公平）向‘人人上好學（過程公平）的轉型中，初級階段的教育公平已經基本實現，新的教育公平不能再簡單地擴大規模、增加機會，而是要追求高質量的教育” ?！肮蕉匈|量的教育”準確地描述了新公平的主要特征——教育公平是追求和指向教育過程、教育結果的公平。

二是從數量到質量的公平?！靶陆逃剿鎸Φ膭t是教育機會均等基本實現以后仍然存在的教育不公平問題。這種不公平不再是數量的問題而是質量的問題。 為了避免‘沒有優異的公平和‘沒有質量的機會，新教育公平就是要通過‘高質量的教育來實現有質量的教育公平” 。這就是說，新的教育公平是追求優質教育的公平、高水平教育的公平，是在達成一定基本標準之上的教育公平。

三是從群體到個體的公平?！白屆總€孩子都能享有公平而有質量的教育”不是整齊劃一的教育，而是建立在每個孩子原有基礎之上、適合其發展潛力的個性化教育。新教育公平既強調所有學生達成一定的最低標準，同時更注重學生在標準之上的內在發展和提高。因此，新教育公平雖是指向教育過程和結果的公平，但是每個學生的教育過程和結果不是無差別的，而是因材施教、因人而異的過程與結果?！敖逃绞姑總€學生在其原有基礎上得到全面而充分的發展，達到基本教育標準的前提下，最終的教育效果可能存在差異，但每個學生卻得到了公平發展?！?/p>

新時代教育公平政策工具選擇的原則與策略

“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”成為新時代教育政策的價值取向和目標指向，選擇適切的政策工具對于目標的實現來講顯得尤為重要。這是因為，“任何一項政策都是目標與工具的有機統一，工具是達成目標的基本途徑” 。加拿大學者豪利特和拉米什（M. Howlett and M.Ramesh）根據政府干預和介入的程度把政策工具劃分為強制性工具、自愿性工具和混合性工具三種 。這一分類框架比較合理，具有較強的解釋力，因而也常常被應用在教育政策領域，尤其是考慮到政府在教育公平中的特殊角色和定位，本文就以其分類作為分析框架。政府在選擇政策工具時要考慮政策目標、工具本身的特點、工具適用的情境、政府能力等主要因素，在剛剛邁向新教育公平的路上，新舊教育公平其實是交織在一起的。教育政策工具優化選擇的原則和策略也是基于這一現實而提出的。

原則

低重心：從趨勢上看，當前我國教育公平開始邁向教育過程和結果之路，但是教育機會方面的公平障礙依然存在，教育公平在廣度和深度方面的重心就是鄉村的義務教育和學前教育這兩個領域。在我國教育的城鄉差距、區域差距和校際差距中，城鄉的差距是最為明顯的，鄉村的義務教育和學前教育又是其中的“短板”。因此，我國教育公平要想成功地邁向教育過程和結果的公平，就必須補齊這一“短板”，這就決定了政府應多選擇強制性政策工具，因為強制性政策工具適合達成全體成員的行為一致（例如所有學校和學生應達成的最低標準）。

重軟件：從要素上看，教育公平包括硬件公平和軟件公平兩大部分，我國前期在教育公平上取得的成就主要集中在硬件的公平上，而軟件尤其是師資公平正在成為我國未來教育公平實現的“瓶頸”?？紤]到師資作為人力資源的特殊性，在短期內政府應優先選擇強制性政策工具，當機會性公平的任務完全實現后，政府應多選擇自愿性工具（如市場、家庭）以增加競爭性，從而保證高質量的公平。

保長效：從普及義務教育到免費義務教育，從重點學校政策到擴大優質教育政策，從人人有學上到人人上好學，我國政府為改善教育的不均衡采取了多樣化的政策，這些教育政策的效果需要被長期地監測和鞏固。比如在運用教師定期輪崗政策工具時，如果輪崗教師只是“走過場”地去薄弱學校支教一年，對薄弱學校的真正幫助有限，建立輪崗交流政策的長效機制就是未來的政策設計要考慮的。

策略

首先，根據政策問題和政策工具的特點選擇合適的政策工具。就教育公平這一目標而言，政府可以選擇的政策工具呈現出多樣化趨勢，但是每種政策工具都有自己的優劣勢，這就決定了不同的政策工具可以運用的政策環境及其達成的效果存在差異。具體而言，一方面為了保障教育公平的最低標準，政府應該運用強制性工具，如制定最低的教育質量標準、提供充足的免費或普惠性教育產品、保證優質師資定期輪崗流動等。另一方面，為了保障教育公平的過程和結果更適合于個體的發展，政府可以選擇多樣化的志愿性工具和混合性工具，如允許第三部門提供多元化的教育服務、允許一定程度的教育競爭提升教育質量等。

其次，綜合運用多種工具需要注意彼此之間的張力。由于教育公平目標實現的難度較大，政府一般都會綜合運用多種政策工具以求政策效果的最佳化，但是綜合運用多種政策工具時要避免不同政策工具之間的矛盾與沖突，否則，政策工具運用的綜合效果將會減弱。比如定期輪崗政策規定教師工作到一定年限必須交流，這一工具帶來的結果就是教師的流動充滿強制性，但是《教師法》確認的教師身份是雇員（即由學校和教師之間簽聘任合同） ，這就表明教師可以自由流動。這兩種強制性政策工具之間的矛盾與沖突將會影響到師資均衡政策的效果。

最后，關注政策環境的變化調整工具的選擇。教育政策工具的選擇是在政策制定階段，執行中的政策所處的環境可能會發生變化，在變化的環境中需要調整原初選擇的政策工具才能更好地達成目標。比如我國的學前教育政策工具在2000年左右發生了巨大的改變——幼兒園的轉制政策帶來市場化工具優先選擇的態勢，這種政策工具選擇策略不僅帶來公辦幼兒園數量的急劇減少，并且也催生了學前教育的過度市場化、私營化后果。隨著“二胎”政策的實施，“入園難、入園貴”問題更加嚴峻，學前教育領域的市場化工具弊端顯露，已經無法適應民眾對優質學前教育的需求。因此，更多公共資金投入、更多政府責任擔當的公辦園、普惠性幼兒園等政策工具成為主流的選擇。

作者系西南大學教育學部副教授