教育公平：教育發展的時代命題

孫曙 蒙石榮

教育公平是教育發展的核心命題之一。黨的十九大報告提出“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”。而早在2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》即把促進公平作為國家基本教育政策，強調“教育公平是社會公平的重要基礎。教育公平的關鍵是機會公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權利，重點是促進義務教育均衡發展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農村地區、邊遠貧困地區和民族地區傾斜，加快縮小教育差距”。

人們關注教育公平，這不僅是出于對公平本身的追求，更是出于教育公平關涉人們對教育的獲得感以及對美好生活的追求。雖然國內教育發展取得了矚目的成就，但教育中“不平衡不充分”表現仍十分突出，教育公平問題在很長一段時間內一直是人們關注的焦點。

教育公平：一個似是而非的概念

公平意味著平等——在日常語境中，懷著樸素的公平觀，人們習慣把教育公平等同于教育平等。實際上，由于主體不一樣，對教育公平的理解也不一樣。在理論建構中，教育公平有明確的內涵并由多重維度構成；在政策實踐中，對教育公平的理解有明確的傾向；而在日常生活中，人們對教育公平的理解充滿主觀的感受與想象。

1.多維度建構的學術概念

在眾多研究者看來，教育公平不能等同于教育平等，教育公平是重要的社會公平。石中英教授認為教育公平的主要內涵包括人人享受平等的教育權利；人人平等地享有公共教育資源；公共教育資源配置向社會弱勢群體傾斜（“不平等”的矯正）；反對各種形式的教育特權。它包含教育資源配置的三種合理性原則：平等原則、差異原則和補償原則——教育資源配置的平等原則包括受教育權平等和教育機會平等兩個方面，強調教育起點平等和教育過程平等；教育資源配置的差異原則，是指根據受教育者個人存在的稟賦、興趣和能力差異，差異性地配置教育資源，以滿足其個性充分發展的需要；教育資源配置的補償原則關注受教育者的社會經濟地位的差距，并對社會經濟地位處境不利的受教育者在教育資源配置上予以補償（褚宏啟，2008）。

2.偏向資源配置的政策話語

追求教育公平是教育政策的重要目標，在眾多政策文本中都明確提出促進教育公平。例如《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》把促進公平作為國家基本教育政策，強調“教育公平是社會公平的重要基礎”。從最近十多年國家政策文本中有關教育公平的政策安排來看，石中英教授認為國家教育政策中“教育公平”主要指三個方面：（1）從內涵上說，教育公平主要被理解為“教育平等”，或“縮小教育差距”“促進教育均衡”；（2）從教育公平理念指導下的政策安排來說，主要涉及到公共教育資源的配置，包括機會、財力、師資、信息化等，關注各種教育資源配置的公平、平等或均衡；（3）從促進教育公平的主體來說，政府被認為要負主要責任，“要公平，找政府”?！罢逃呶谋井斨袑Α逃降睦斫庵饕菍⑵渥鳛橐环N‘社會公平來對待，要調節的是作為社會公共資源的教育資源配置?！笔杏⒅赋?。

3.充滿主觀感受的日常想象

除了學術研究中對教育公平的理性建構、政策實踐中對教育公平的傾向性理解，人們還在日常生活中，懷著樸素的公平觀，對教育公平充滿想象。并且，這種想象隨著時代的發展而產生變化，教育公平問題也時常引發爭論。例如，當前在很多經濟社會高度發達的西方民主國家里，教育也高度發達；隨著社會領域不公平現象的減少，公平本身似乎已經成為教育的常態，但教育公平的問題并未自然終結。因為隨著社會公平的提升，人們對于教育公平的期望也隨之在增強，對教育不公平或反教育現象也更加敏感（王建華，2016）。在國內，人們從“有學上”的教育需求轉變為“上好學”，也表明了人們對教育公平的期待不斷提升。

挑戰：促進教育公平的當下遭遇

實現教育公平是廣大人民的訴求，也是教育政策制定的核心目標之一。但教育公平的實現并非一蹴而就，在當下面臨眾多挑戰。

1.教育發展的不平衡不充分

十九大報告提出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。教育發展的不平衡不充分特征尤為突出。中國教育科學研究院研究員儲朝暉指出，教育不平衡集中表現為城鄉、區域、校際、群體四大差距比較大，教育基本公共服務全覆蓋尚不到位，進城務工人員隨遷子女、農村留守兒童、殘疾兒童等特殊群體平等受教育權利還需要進一步保障；教育發展的不充分主要體現為教育發展水平與社會對教育的需求存在較大差距。教育的公平發展意味著縮短城鄉、區域、校際、群體受教育機會、水平的差距，提供更優質更多元的教育。

為促進教育的均衡發展，2012年1月教育部印發了《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》；2017年4月，教育部印發《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》，提出義務教育從“基本均衡”走向“優質均衡”。截止到2018年2月，全國有2379個縣（市、區）實現了義務教育均衡發展督導評估，占總縣數的81%；有11個?。ㄊ校?，包括上海、北京、天津、江蘇、浙江、廣東、福建、吉林、安徽、山東、湖北等所有縣全部實現了義務教育發展基本均衡。

但由于我國地域廣袤、社會發展差異大以及人們對教育公平的期待日益增強，克服教育發展的不平衡不充分問題，在當下乃至未來很長一段時間仍是促進教育公平的核心議題之一。

2.由城鄉二元結構到三元結構

城鄉教育二元結構是推進教育公平發展的主要障礙，為此國務院在2016年7月印發了《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》，提出合理規劃城鄉義務教育學校布局建設，完善城鄉義務教育經費保障機制，統籌城鄉教育資源配置。隨著城市化進程的推進，教育的城鄉二元結構轉變為城鄉三元結構。

褚宏啟教授指出，一種是傳統的城鄉教育二元結構形態，它與城鄉二元經濟結構和社會結構相對應，主要表現是城鄉存在的巨大教育差距，城鄉居民法定的平等的受教育權不能得到保障。另一種是伴隨城市化進程而產生的城鄉教育二元結構的新形態，農民進城務工成為農民工，是對傳統城鄉二元結構的突破，但農民工是農民與市民間的第三個社會群體，是伴隨著城市化進程新生的社會第三元。當前社會的三元結構日漸清晰，教育的“三元結構”也隨之顯現，這種教育的“三元結構”本質上是在城市內部形成的新的城鄉教育二元結構，其外在表現是城市內部教育的雙軌制，是對于農民工及其隨遷子女身份的制度歧視，是以流動人口為代表的弱勢群體教育的邊緣化。

由傳統的城鄉教育二元結構到城鄉教育三元結構，是對教育公平提出的新挑戰。

3.隱秘的階層代際傳遞

通過教育平等地實現階層的升遷從而獲得更美好的生活是人們對教育公平的普遍想象與訴求。但學校教育并非都能滿足人們的公平訴求，在一些研究視野中，學校教育甚至被認為是社會不公的放大器，復制了現有不同階層、群體的不平等。實際上，學校教育的公平即體現在不因學生的家庭背景差異而影響人人都享有平等的教育機會以及人人都有“出彩”的可能。

雖然在政策話語中，教育公平主要表現為通過公共教育資源的均衡配置推進教育系統的公平，進而惠及更多群體，讓不同階層的群體都平等地享有更優質的教育。但資源的投入并非是萬能的，美國著名的“科爾曼報告”指出教育的增加不能消除群體或階級之間經濟、文化差異，針對弱勢群體的教育補償政策不會有太大效果（馬曉強，2006）。這背后涉及到一個更為隱秘的問題：階層的代際傳遞。也就是學生的所在的階層、家庭背景影響著學生的學業成就以及教育進階，家庭出身的不平等可能會給學生帶來學業進步的障礙，出身優越家庭學生更容易獲取更高的學業成就。以資源均衡配置為主要路徑的教育公平可以通過國家的宏觀政策穩步推進，但以幫助學生克服其出身不平等所帶來的學業進步障礙的教育公平之路“路漫漫其修遠兮”。

可能：新時代促進教育公平的可能

教育公平道阻且長。在新時代背景下，教育的公平發展除了要實現公共教育資源的合理性配置，還要關注教育系統本身隱蔽的正義問題以及重視教師在促進教育公平作用。

1.公共教育資源合理配置仍是基礎性前提

雖然根據“科爾曼報告”，教育公共資源的投入對教育公平的促進并不是萬能的，但缺少平等的資源配置也是“萬萬不能”的，尤其是在我國教育發展“不平衡不充分”十分突出的基本國情下，公共教育資源的合理配置仍是公平的基礎性前提。公共教育資源的配置應打破傳統城鄉二元結構乃至三元結構的壁壘，實現城鄉教育一體化，按照教育公平的平等原則、差異原則和補償原則進行安排。

褚宏啟教授指出，城鄉教育公平分為平等性公平、差異性公平和補償性公平。平等原則要求城鄉學校為學生提供平等的受教育的機會和條件，要求與之相應的入學招生制度、教育條件標準（物質條件和師資條件）必須以平等（均等、一樣）為目標，確保城鄉每一個受教育者在教育起點、教育條件方面的無差別對待；差異原則反映的是“不同情況不同對待”的要求，在城鄉教育一體化過程中，要承認城鄉不同區域、不同學校的特點差異，尊重差異，彰顯差異，鼓勵城鄉學校根據各自的實際情況創造性地探索有自己特色的發展道路，最終實現特色發展、優勢互補、整體提升；補償原則要求關注受教育者的社會經濟地位的差距，關注城鄉間和學校間教育資源條件的差距，對落后地區、對薄弱學校、對處境不利的受教育者在教育資源配置上予以額外補償。

2.關注教育系統更為隱蔽的正義問題

在促進教育公平的過程中，除了要關注公共教育資源的配置過程中的正義性問題，還要關注教育系統本身更為隱蔽的正義問題。石中英教授認為“完全意義上的教育公平或公平的教育，不單單是指教育公共資源配置方面的平等、均衡或差距縮小，更應該旨在解決教育系統內部普遍存在的不平等、不民主，以及等級化、邊緣化、排斥、欺侮等現象”。在他看來，在教育領域中，教育公平作為一種政策理念以及有關政策安排和政策工具，應該指向“好的教育”或“真正的教育”，并由此而指向每個人美好的生活。

為此我們要區分為了教育的教育公平和為了公平的教育公平兩種公平概念。王建華教授指出，為了教育的教育公平意味著將教育公平作為教育本身的問題，而為了公平的教育公平則意味著將教育公平視為社會問題。他主張“教育公平應從教育本身出發，通過教育變革實現一種實質性的教育公平，即為了教育的教育公平”。

作為社會問題的教育公平更多地是關注資源配置以及階層平等等社會公平問題，而作為教育問題的教育公平則關注教育系統本身的正義問題。例如學校教育過程中存在的只關注部分學生的成長而忽視甚至排斥另一部分學生發展的現象，需要超越資源配置的視野，從人的發展本身，反思在這過程中隱蔽的正義問題。

3.賦能教師，重視教師隊伍建設

百年大計，教育為本；教育大計，教師為本。教師，尤其是優秀教師被作為一種需要合理配置的教育資源，對促進或守護一方教育公平發揮了重要作用。在促進城鄉教育一體化過程中，教師流動執教作為一項促進教育公平的重要舉措，形成了優質學校教師到薄弱學校、鄉村學校支教或結對幫扶的現象。另外，長期堅守在鄉村學?；虮∪鯇W校的教師，也正是因為他們的默默付出，讓眾多家庭出生不平等的學生擁有了更多發展的可能。

2018年1月，中共中央、國務院出臺了《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，提出到2035年，教師綜合素質、專業化水平和創新能力大幅提升，培養造就數以百萬計的骨干教師、數以十萬計的卓越教師、數以萬計的教育家型教師；教師主動適應信息化、人工智能等新技術變革，積極有效開展教育教學。在新時代教育發展下，教師仍是促進教育公平發展的重要力量?！皩W校的物質條件并不是決定學生學業成就的核心因素，學校的作用在于幫助學生克服其出身不平等所帶來的學業進步障礙”，在這過程中教師的作用尤其重要。賦能教師，提升教師的綜合素質以及專業能力，才能讓教師幫助學生克服出身不足帶來的學業障礙。