進城務工人員隨遷子女受義務教育權的實現與保障

賀婕 吳露露 孫相宜

摘 要 工業化和城鎮化進程在帶動城市發展的同時帶來一系列衍生問題，進城務工人員隨遷子女的教育問題日漸突出，杭州市出臺了新型居住證制度和積分入戶政策，兩大戶籍是否真正能為進城務工人員隨遷子女受教育權的保障提供出路呢？從實施效果看，要實現隨遷子女與本地子女同等待遇的價值追求，還存在諸多困難，需要法律從根本上進行保障，為隨遷子女的受教育權提供切實可行的救濟途經。

關鍵詞 隨遷子女 義務教育 積分入戶 居住證制度 受教育權

作者簡介：賀婕、吳露露、孫相宜，南京農業大學人文學院法學本科生。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.094

一、研究背景

經濟轉型時期，城鎮化進程需要大量剩余勞動力，農村勞動力流入城市，城鎮化進程中產生了“進城務工人員”這一群體。進城后的農民工及其子女卻遇到了各種限制和困境。農民工子女受教育權的問題逐漸顯現，這一問題不僅關系民生，也是社會、教育、法律層面的課題。

現有研究大多數是在新政策出臺前進行的，基于政治學、教育學、管理學等視角，法律層面淺嘗輒止，在新政背景下參考價值不高。新型城鎮化改革試點中，浙江省作為首批試點城市，在城鄉基礎設施建設和推動教育服務一體化方面非常具有典型性和代表性。本課題以人口流入較大的二線城市為例進行研究，為二、三線城市，提供實現和保障隨遷子女受教育權的新思路。

二、新型居住證制度增加了義務教育階段就學機會

杭州市義務教育階段入學要求提供居住證、繳納社保證明和穩定住所證明①。相比于一線城市對居住證年限的嚴格要求②，杭州市義務教育入學只需父母持有居住證。新型居住證制度實施后，適齡的隨遷子女可申請辦理杭州市居住證，子女可持本人居住證申請入學，可以享受基本公共衛生服務等社會福利。其次，一線城市公共資源分配緊張，實施積分入學嚴格控制入學名額，上海市體現出高層次人才傾向，考量學歷職稱、表彰獎勵、投資納稅等。進城務工人員學歷較低，這種入學政策，實際更傾向于人才引進。

小升初全部直升，公辦初中對口直升小學，這為隨遷子女提供了較為暢通的升學渠道。

三、隨遷子女的受教育權的保障仍面臨困境

（一）隨遷子女的受教育權的平等性未得到保障

首先，入學申請門檻高，子女本人持有居住證的，另需提交在杭房產證或房屋租賃證明；否則需提交繁瑣的申請材料：有效暫住證和房產證或房屋租賃證明、勞動合同或工商營業執照、交納社會保險憑證。調查顯示很多農民工未簽訂勞動合同，也無法繳納社保，子女入學順利被接受的占34.76%。其次，專門學校成“孤島”教育，公辦小學劃分出專門農民工子弟小學。農民工子女教育包括文化知識，還有價值觀念以及進行社會化等多方面。農民工子弟學校與其他公辦民辦學校相比，師資力量及硬件設施較差，與本地學生相對隔絕，教學效果差。受訪的農民工有40.06%仍選擇讓子女留在原籍上學，擔心孩子難以融入的占67.2%。美國學者海沃德研究顯示，精英子弟與工人子弟所接受的教育存在本質性的差異，前者更強調自主、參與和獨立思考，后者更強調權威與順從。調查顯示58.29%的隨遷子女受到過老師和同學的不公平待遇，大部分隨遷子女在初三直升職高，這一選擇更多的是制度性自我選擇和自我放棄。

（二）制度設計上傾向于高學歷或技能型人才，農民工難以獲得積分

積分落戶使進城務工人員獲得市民資格成為可能，但根據現行的積分細則辦法，積分項目主要包括基礎分、附加分和扣減分，加分項目主要考察居住年限、學歷水平、技能水平、社會保險等因素，學歷積分由高到低依次為博士75、碩士65、本科40、大專30、高中10分。進城務工人員普遍文化水平較低，不具備科研產新能力。54.17%的人認為取得積分困難，44.23%的人認為積分要求過高，32.37%的人認為實施不到位。若某一所中學附近的目標小學的畢業生總數超過招生計劃總數時，需要根據小學畢業生的戶籍，按一表二表三表四表的順序分配，能否落戶直接決定隨遷子女四類學生中的排名。

四、教育不平等的癥結在于配套制度不具體導致的教育資源分配問題

《憲法》和《義務教育法》規定了受教育這一基本權利?！读x務教育法》確立了“基礎教育由地方負責、分級管理的原則。問題在于我國義務教育經費主要依賴于地方財政收入和非政府資金的調動，省級政府只給予義務教育少部分撥款， 中央政府只對特別困難的西部地區提供少量專項補助。在本地教育資源有限的情況下，隨遷子女的涌入必然影響本地教育資源的分配?！?001 年國務院正式確定義務教育“以流入地政府管理為主、以全日制公辦中小學為主”?！皟蔀橹鳌闭甙央S遷子女教育交給流入地政府，但沒有確立具體的監督制度。流入地政府考慮到資源分配，必然對隨遷子女設置入學門檻來控制適齡子女隨遷。

五、實現和保障隨遷子女受教育權平等的建議

（一）修改《義務教育法》，制定單行法，完善法律保障體系

首先，取消根據戶籍安排入學的規定，戶籍制度只是用來證明公民身份和滿足社會管理的。戶籍制度改革，取消城鄉戶籍劃分，《義務教育法》規定的“兩為主”原則，在實踐中隨遷子女被當做“借讀生”，產生各種“贊助費”。其次，增加禁止歧視的條款，禁止劃分專門的農民工子弟學校，實行統一入學，混合編班，在評價評優上享有本地子女同等待遇，資助補助享受擴充名額。

其次，改革義務教育經費制度，制定專門的《義務教育經費法》。據教育部、財政部、國家統計局每年發布的教育經費投入統計，全國有相當一部分省份的教育財政撥款的增長率低于同級財政經常性收入的增長率。解決教育問題根本上要解決教育經費。中央政府加大義務教育投入，為地方政府提供適當比例的財政支持，制定《義務教育教育經費法》以法律形式明確規定具體的財政支持比例。指導地方政府建立進城務工人員隨遷子女專項基金，為農民工子女的義務教育經費提供更加全面的籌措機制，地方政府應制定專項基金的籌措及支配制度，嚴格監管資金的用途?？砂凑辙r民工隨遷子女的流入數量，對農民工隨遷子女流入較多的城市追加專項經費，在使用經費的同時，由相關部門嚴格監管，以保證“?？顚Ｓ谩?，確保專項經費真正使用到農民工隨遷子女。流出地政府還應該積極配合流入地政府，做到及時更新農民工隨遷子女人數，并上報相關部門，做到教育經費與人數相匹配和對稱。

（二）建立全國統一的學籍庫，準確對應每個學生建立學籍賬戶

建立電子學籍卡，錄入家庭基本信息，原戶籍地學校對基本信息的真實性進行審查，對信息變更及時更新，隨遷子女流動時只需要在全國統一的學籍庫中即可獲得申請入學所需的證明材料。對應每個電子學籍卡建立賬戶，義務教育經費分化到每個學籍賬戶，賬戶內的教育經費只能用于學校直接劃撥，避免被家長或學生挪為他用，隨遷子女流動時，即可實現“錢隨人走”，流動子女賬戶下的教育經費進入流入地教育系統，緩解流入地的教育資源壓力。

（三）調整積分落戶指標體系，為農民工獲得落戶積分提供可行的出路

綜合考慮不同行業、不同人才的需求，以及社會各階層、各群體的落戶需求，提高基礎分的比重，增加農民工力所能及的評分指標，例如，獨生子女，技能培訓，志愿服務等，在附加分中，提高社區服務的比重，避免積分落戶導致入學不平等。

（四）建立執行監督體系，疏通行政救濟、司法救濟渠道

《行政復議法》規定的行政復議范圍包括教育行政行為，并規定行政機關有保護受教育權的法定職責進城務工人員隨遷子女可以通過行政復議獲得救濟。教育部門、公辦學校侵犯農民工隨遷子女平等受教育權時，從法理上說，當事人可以提起行政訴訟。對《行政訴訟法》受案范圍作出司法解釋，把受教育權納入行政訴訟受案范圍，為受教育權被侵害的農民工子女提供權利救濟。農民工缺乏法律知識，礙于訴訟成本，因此需要暢通公益訴訟救濟渠道，由流入地的工會擔任公益訴訟的原告。

（五）發揮社會組織作為第三方的作用，關注和指導農民工子女的成長

調查中88.23%的家長沒有充足的時間陪伴孩子，其中有26.2%的家長認為陪伴孩子是沒有必要的。家長的對子女教育的缺位，在學校承受的壓力甚至排擠，對隨遷子女的身心健康不利，流動子女受教育權被侵犯也無法及時得到父母的重視。為此，要充分發揮社工團體的作用。鼓勵各類社會組織、民間團體和個人為進城務工人員隨遷子女開展各類文體興趣活動，把農民工子女的關愛項目與社會志愿服務組織相結合。建立農民工子教育與發展中心，以社會公益組織的性質運行，政府給予政策支持及幫助建立專項基金，定期開展思想輔導，幫助他們緩解心理焦慮，促進其健康快樂成長。提供心理輔導，當發生受教育權被侵犯時，擔當起維權的發聲者和主張者，讓農民工子女有依靠，有歸屬。

六、結語

進城務工人員隨遷子女受教育問題是城鎮化進程中亟待解決的衍生問題，解決務工人員的后顧之憂，為推動社會發展增添動力。實現和保障流動子女平等受教育權是普及義務教育和實現教育平等的重要組成部分，也在法律上提出了新的課題，解決好這一問題需要社會各界共同努力，法律先行，政府主導，公眾參與，真正讓務工人員在建設城鎮化中享受到城鎮化的福利。

注釋：

《杭州市義務教育階段進城務工人員子女在杭就學管理暫行辦法》。

以上海為例，要求父母一方具有有效期內的居住證，臨時居住證滿三年。

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