福建三明市清流縣人民檢察院訴清流縣環保局不作為案

羅志豐 劉文婷 廖正幣 呂洪濤 劉藝

編者按：“保護環境，人人有責”。但不知從什么時候起，我們身邊的環境日益惡化，食品不再安全，越來越多的國家利益和社會公共利益正在被侵犯，人們無從保護自己合法的公共權益。黨的十八屆四中全會提出，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。2015年7月，最高人民檢察院經全國人大常委會授權，決定在北京、內蒙古等13個省、自治區、市開展為期兩年的公益訴訟試點工作。試點期滿后，2017年6月27日，全國人大常委會通過民事訴訟法和行政訴訟法的修改決定，檢察機關提起公益訴訟制度正式確立。2018年3月最高人民檢察院發布了十大檢察公益訴訟典型案例，《中國檢察官》雜志（經典案例版）為此專門開辟新欄目——《公益案鑒》，對這十大典型案例進行深度解讀。每個案例將以范文形式出現，包括案情回顧、特色解讀、專業點評，以期能為檢察官辦理公益案件提供借鑒與效仿；為社會樹立“前車之鑒”；對社會意識進行啟發、引領。

案情回顧

（一）基本案情

2014年7月31日，福建省三明市清流縣環保局會同縣公安局現場制止劉文勝非法焚燒電子垃圾，當場查扣危險廢物電子垃圾28580千克并存放在附近的養豬場。2014年8月，清流縣環保局將扣押的電子垃圾轉移至不具有貯存危險廢物條件的東瑩公司倉庫存放。2014年9月2日，清流縣公安局對劉文勝涉嫌污染環境案刑事立案偵查，并于2015年5月5日作出扣押決定書，扣押劉文勝污染環境案中的危險廢物電子垃圾。清流縣環保局未將電子垃圾移交公安機關，于2015年5月12日將電子垃圾轉移到不具有貯存危險廢物條件的九利公司倉庫存放。

（二）訴前程序

清流縣公安局將劉文勝涉嫌污染環境罪一案移送清流縣人民檢察院審查起訴后，因事實不清，證據不足，清流縣檢察院于2015年7月7日作出不起訴決定，并于7月9日向縣環保局發出檢察建議，建議其對扣押的電子垃圾和焚燒后的電子垃圾殘留物進行無害化處置。2015年7月22日，該局回函稱，擬將電子垃圾等危險廢物交由有資質的單位處置。2015年12月16日，清流縣人民檢察院得知縣環保局逾期仍未對扣押的電子垃圾和焚燒電子垃圾殘留物進行無害化處置，也未對劉文勝作出行政處罰。

（三）訴訟情況

清流縣人民檢察院經調查核實，沒有公民、法人和其他社會組織因縣環保局非法貯存危險物品而提起相關訴訟。2015年12月21日，清流縣人民檢察院以公益訴訟人身份向清流縣人民法院提起行政公益訴訟，訴求法院確認清流縣環保局怠于履行職責行為違法并判決其依法履行職責。清流縣人民檢察院認為：第一，清流縣環保局作為涉案電子垃圾的實際監管人，在明知涉案電子垃圾屬于危險廢物，具有毒性，理應依法管理并及時處置的情形下，沒有尋找符合貯存條件的場所進行貯存，而是將危險廢物從扣押現場轉移至附近的養豬場、再轉至沒有危險廢物經營許可證資質的東瑩公司，后再租用同樣不具資質的九利公司倉庫進行貯存，且未設置危險廢物識別標志。清流縣環保局的行為屬于不依法履行職責的違法行政行為。第二，清流縣環保局作為地方環境保護主管部門，在檢察機關對劉文勝作出不起訴決定后，未對劉文勝非法收集、貯存、焚燒電子垃圾的行為作出行政處罰，屬于行政不作為。第三，經檢察機關發出檢察建議督促后，清流縣環保局仍怠于依法履行職責，使社會公共利益持續處于被侵害狀態，導致重大環境風險和隱患。

2015年12月29日，根據最高人民法院《關于行政案件管轄若干問題的規定》第5條，三明市中級人民法院作出行政裁定書，指定該案由明溪縣人民法院管轄。2016年1月5日，清流縣環保局向三明市環保局提出危險廢物跨市轉移，并于1月11日得到批準。1月23日，清流縣環保局對劉文勝作出責令停止生產并對焚燒現場殘留物進行無害化處理及罰款2萬元的行政處罰。同日，清流縣環保局將涉案的28580千克電子垃圾交由福建德晟環保技術有限公司處置。

鑒于清流縣環保局在訴訟期間已對劉文勝的違法行為進行行政處罰并依法處置危險廢物，清流縣人民檢察院將訴訟請求變更為確認被告清流縣環保局處置危險廢物的行為違法。

2016年3月1日，明溪縣人民法院依法作出一審判決，確認被告清流縣環保局處置危險廢物的行為違法。

一審宣判后，清流縣環保局未上訴，判決已發生法律效力。

特色解讀

（一）案件線索特點

檢察機關提起行政公益訴訟的案源不能被動地等待一般民眾、法人和社會組織檢舉、揭發。在上級檢察院的指導下，清流縣檢察院著重從影響群眾生產生活、社會關注熱點入手，堅持主動介入與被動受理為首要原則，強化線索摸排工作。一是利用“兩法銜接”信息共享平臺，對全縣行政執法工作狀況細致摸底，對行政處罰類案件實時巡視、備案審查，重點關注環境保護、食品藥品安全等領域案件。二是通過涉訪涉訴平臺整合來信來訪、電話、網絡等訴求表達渠道，做到有訪必接、有訴必理、有案必立。三是在日常執法辦案中，由民行、公訴、生態、反貪、反瀆、控申等部門及時交流案件信息，從中挖掘行政公益訴訟線索。

該案線索的發現正是清流縣檢察院在查辦劉文勝涉嫌污染環境罪案時挖掘出來的。清流縣檢察院在召開檢委會研究犯罪嫌疑人劉文勝涉嫌污染環境罪案時，發現清流縣環保局可能沒有依法處置涉案電子垃圾，存在因不作為或亂作為侵犯公共利益的行為，遂向清流縣環保局發出檢察建議。建議發出后，檢察院沒有輕信環保局的回函，而是及時組織干警深入案發現場，持續跟蹤調查，主動掌握案件線索。經民事行政檢察科對本案線索初步評估，清流縣環保局查扣的廢棄印刷電路板廢物代碼為900-045-49，廢電子電器產品廢物代碼為900-044-49，廢物類別均為《國家危險廢物名錄》中的HW49其他廢物，屬于生態環境和資源保護領域內的行政公益訴訟案件范圍，社會公共利益正在遭受侵害。發現該行政公益訴訟線索后，清流縣人民檢察院民事行政檢察科及時向三明市人民檢察院備案。

（二）本案調查的重點

1.本案調查的重點包括：（1）環境遭受污染的過程、事實和程度；電子垃圾的污染物類別、數量，電子垃圾存放時間，存放地點，造成污染和破壞的范圍和程度。（2）查明電子垃圾監管主體，該監管主體的主要職權范圍、監管內容、監管對象、監管程序。

2.本案針對調查重點如何開展調查。一是調閱劉文勝涉嫌污染環境罪卷宗，查閱、復印與本案有關物證、書證，鎖定焚燒電子垃圾現場為清流縣龍津鎮周架山，以行政相對人、案發現場附近居民作為證人，了解電子垃圾存放時間、地點。二是查閱《環境保護法》、《固體廢物污染環境防治法》等法律法規，確定縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門對本行政區域內固體廢物污染環境的防治工作實施統一監督管理。

3.本案審查的關鍵問題。清流縣環保局將電子垃圾存放在焚燒電子垃圾附近的養豬場的行為是否有造成環境污染，造成何種程度、多大范圍的環境污染，存放在該地點的時間有多久。

（三）預測辯論的焦點

公益訴訟屬于新生事物，牽涉面廣、法律關系復雜、專業性強，無經驗可借鑒。針對被告可能提出無法找到有危險廢物經營資質的企業處置電子垃圾、將電子垃圾貯存于倉庫正是履行保管職責等免責事由等問題，清流縣檢察院在省市級檢察院指導下提前準備答辯意見，模擬演練出庭，對訴訟辯論焦點準確預測，使得訴訟請求得到法院的采納，案件順利勝訴。

1.涉及刑事案件的危險廢物，在未結案之前被告是否存在“依法理應代為處置”的職責？2014年7月31日，被告清流縣環境保護局暫扣劉文勝的28580千克電子垃圾系危險廢物，同年8月7日和9日，被告清流縣環境保護局將其暫扣劉文勝的電子垃圾轉移至沒有貯存條件和資質的清流東瑩化工有限公司倉庫貯存，時間長達十個多月，屬行政違法。2015年5月5日，清流縣公安局出具扣押劉文勝電子垃圾的決定書和扣押清單；2015年5月18日，被告清流縣環境保護局在沒有經過清流縣公安局的情況下，又擅自將該電子垃圾轉移至沒有貯存條件和資質的生產食用油的清流九利油脂有限公司倉庫貯存。2015年7月13日清流縣人民檢察向被告發出了《檢察建議書》，建議被告對其扣押保存的電子垃圾依法作出處置，被告也于2015年7月22日回函稱：其對扣押的電子垃圾等危廢，將嚴格依法交有處置危險廢物資質的單位處置，同時加強與本院和公安機關溝通聯系。但實際上被告從未找清流縣公安局和清流縣人民檢察院溝通協調，至清流縣人民檢察院提起行政公益訴訟時，仍將其查扣的危險廢物存放在清流九利油脂有限公司倉庫，污染環境，危害食品安全。

2.將其扣押的危險廢物貯存在清流九利油脂有限公司倉庫中是否說明被告已經依法履行職責？根據國家環?？偩?、國家質量監督檢驗檢疫總局《危險廢物貯存污染控制標準》第7條“從事危險廢物貯存的單位，必須得到有資質單位出具的該危險廢物樣品物理和化學性分析報告，認定可以貯存后，方可接收”和《中華人民共和國固體廢物污染環境保護防治法》第57條第2款、第3款“禁止無經營許可證或者不按照經營許可證規定從事危險廢物收集、貯存、利用、處置的經營活動”、“禁止將危險廢物提供或者委托給無經營許可證的單位從事收集、貯存、利用、處置的經營活動”的規定，不具有貯存危險廢物條件和資質的清流九利油脂有限公司根本不宜貯存危險廢物，而被告清流縣環保局明知其查扣的是有毒有害的危險廢物，仍將其存放至生產食用油的企業倉庫中，污染環境，危害人民群眾的生命健康。

3.被告在7月31日現場已經責令劉文勝停止生產，并取締了該非法電子垃圾焚燒點，行政處理措施已經執行到位的說法是否成立？現場監察記錄表并不是合法的行政處罰決定書，不具備行政處罰的合法要件。根據《行政處罰法》第36條的規定，只有對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰的簡易程序，才可當場作出處罰決定，并且填寫預定格式、編有號碼的行政處罰決定書，當場交付當事人。

（四）重要證據的獲取與完整證據鏈的形成

1.取證中存在的困難。清流縣人民檢察院圍繞公共利益是否真實存在受損嚴重情況、行政公益訴訟被告是否明確為清流縣環保局、損害后果和行政機關執法行為是否存在因果關系深入調查核實，及時固定案件證據，第一時間調取劉文勝涉嫌污染環境罪一案卷宗，及時掌握最原始、最重要的證據。同時，清流縣人民檢察院深入案發現場，對焚燒現場、電子垃圾貯存地拍照、錄音錄像，防止關鍵證據丟失、滅失；積極走訪公安局、環保局、電視臺等部門單位，詢問劉文勝、貯存倉庫的公司法人代表等人，形成完整的證據鎖鏈。調查伊始，由于相關行政機關人員對行政公益訴訟不了解、不理解，不愿配合，使該案調查取證工作一時陷入僵局。

2.對策。面對困難局面，辦案組同志主動到相關部門進行溝通，闡明立場，說明情況，消除他們的后顧之憂，取得信任和支持。經過對案件事實的全面調查核實，把好案件事實關、證據關，為行政公益訴訟勝訴奠定堅實基礎。以下是證明被告清流縣環境保護局在查處劉文勝非法焚燒電子垃圾的執法過程中，存在未依法履行職責及行政行為違法的證據鏈。

第一組證據，證明被告清流縣環境保護局應對劉文勝非法焚燒電子垃圾熔煉出的15塊金屬錠采取登記保存措施而沒有采取，造成該證據缺失，未依法履行職責的事實，該行為違反《環境行政處罰辦法》第38條的規定。

第二組證據，證明2014年7月31日，被告清流縣環境保護局現場扣押、提取劉文勝的28580千克電子垃圾，沒有當場清點，開具清單，并由當事人和調查人員簽名或者蓋章的事實，該行為違反了《環境行政處罰辦法》第38條的規定。

第三組證據，證明被告清流縣環境保護局對劉文勝等人焚燒后的電子垃圾殘留物以及焚燒爐、焚燒現場未及時處置，導致現場被2015年5月19日發生的特大洪災沖毀，造成環境二次污染的事實，其行為違反了《中華人民共和國固體廢物污染環境保護防治法》第10條第2款、第55條的規定。

第四組證據，證明2014年8月7日和9日，被告清流縣環境保護局將其暫扣劉文勝的28580千克電子垃圾存放在沒有貯存條件和資質的清流東瑩化工有限公司倉庫，時間長達10個多月，屬行政違法。2015年5月5日，清流縣公安局出具扣押劉文勝電子垃圾的決定書和扣押清單；2015年5月18日，被告清流縣環境保護局在沒有經過清流公安的情況下，又擅自將該電子垃圾轉移至沒有貯存條件和資質的生產食用油的清流九利油脂有限公司倉庫貯存。2015年7月13日，被告清流縣環境保護局收到清流縣人民檢察院的《檢察建議書》至本院提起行政公益訴訟時，仍將其扣押的電子垃圾存放在清流九利油脂有限公司倉庫，繼續污染環境，被告的上述行為違反了《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》 第10條第2款、第55條、第57條第2、3款，《電子廢物污染環境防治管理辦法》第11條第3款，《危險廢物貯存污染控制標準》第6.1.3，《中華人民共和國行政訴訟法》第47條第1款的規定。

第五組證據，證明被告清流縣環境保護局至清流縣檢察院提起行政公益訴訟時，尚未對行政相對人劉文勝非法焚燒電子垃圾、污染環境的行為作出具體行政處罰的事實，其行為違反了《中華人民共和國行政處罰法》第3條，《中華人民共和國固體廢物污染環境保護防治法》第68條第2款和國家環?？偩?、公安部、最高人民檢察院環發（2007）78號《關于環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件的若干規定》第5條第3款的規定。

（五）借鑒意義

1.為開展行政公益訴訟作出有力探索，發揮了示范作用。該案系全國首批、全省首例行政公益訴訟案件，是公益訴訟試點從制度走向現實的一次成功司法實踐。在辦理該案中，清流縣檢察院對公益訴訟訴前程序、起訴程序、審理程序等司法過程進行了初探，為全國檢察機關辦理行政公益訴訟提供了辦案經驗參考，改變了行政公益訴訟沒有現成的經驗可以借鑒的局面。同時，從中發現公益訴訟人法律地位、訴前程序規定期限與行政訴訟法不相符合等值得商榷的問題，為進一步完善公益訴訟制度起到促進作用。

2.有力促進行政部門依法行政，推進當地法治環境建設。公益訴訟制度豐富了檢察機關監督手段，檢察機關作為公益訴訟起訴人，改變了過去公共利益受侵害后，地方政府或行政部門怠于履職卻無人監督的狀況。雖然相關法律法規對固體廢棄物處置要求和程序作了相應規定，但本案中的行政機關未能將扣押的電子垃圾貯存合適的場所以及對焚燒現場的有效處置，可能產生二次污染的嚴重問題，其中暴露了行政機關的執法意識和執法能力不足等方面問題。因此，通過本案的辦理，可以有效督促行政機關解決執法不嚴、執法不規范等問題。在訴訟期間，清流縣環保局主動認識到自身行政行為的違法性與嚴重性，在判決前及時進行整改，并表示今后將堅持有法必依、執法必嚴。檢察機關提起公益訴訟制度，既能夠維護公共利益，又能夠監督糾正行政機關越權、濫用職權和不作為行為，防止苗頭問題演變成公務人員職務犯罪，對于推進公益訴訟、促進依法行政、營造法治環境起到推動作用。

3.對于損害公益的行為起了有效遏制作用。由于一些地方目前也未能建立有效的電子垃圾產生與循環回收機制，一些不法分子為謀取利益通過采用直接焚燒電子垃圾來提煉金屬，未經任何凈化處理直接外排廢氣，直接丟棄焚燒殘留物。一些不法分子還將電子垃圾轉移至偏遠山區進行非法處理，不僅破壞了青山綠水，而且通過地下水的滲透污染了水源，對人民群眾的身體健康造成嚴重損害。因此我們通過辦理公益訴訟案件督促行政機關對違法行為的查處，有利于加大打擊力度，遏制這種違法行為漫延的勢頭。該案及其他非法處置電子廢物案件的辦理，展示了打擊破壞環境行為的決心和力度，有效遏制此類行為發生，三明地區未再發現此類案件。

4.完善建議。本案中，清流縣環保局雖然在檢察機關起訴后積極進行了整改，但仍未充分認識自身行為的違法性，庭審對抗性超出預期，導致庭審局面較為被動。雖然庭前，最高檢、省、市三級檢察院對該案作了多次指導，制定了周密的出庭預案，針對庭審可能出現的問題提出了應對策略和方案，但由于出庭檢察人員對庭審對抗性預判和庭審應變能力不足，未能在法庭上根據出庭預案對清流縣環保局的辯解進行有力回擊，這也是我們覺得遺憾的地方。

針對檢察機關辦案實踐遇到的問題，我們對完善公益訴訟制度提幾點建議：一是建立公益訴訟線索舉報獎勵制度，增強和鼓勵民眾參與公益事業的熱情。二是成立公益訴訟調查指揮中心，統一受理、匯總、分析全地區公益線索，對線索及時進行交辦、跟蹤、督辦。三是成立專門調查和出庭應訴隊伍，配備高素質人員和科技裝備，實現公益訴訟隊伍專業化和精英化。嘗試異地管轄、指定管轄等訴訟方式，破解地方保護主義和地域限制難題。四是通過立法方式，確認檢察機關在公益訴訟中的調查核實權，并賦予檢察機關相應措施保障該項職權行使。

專業點評

呂洪濤（最高人民檢察院民事行政檢察廳副廳長）

本案系全國首批行政公益訴訟案件之一。檢察機關迎難而上，突破了行政公益訴訟面臨的取證難點，對于可以證明案件事實的證據及時取證，固定證據，為后來的庭審打下了堅實基礎。本案的審理促使被訴行政機關主動糾正違法行為，及時對違法行為人作出行政處罰并依法處置危險廢物，防止對環境的持續不利影響，有效發揮了行政公益訴訟督促行政機關依法履職的積極作用。本案訴訟期間，被訴行政機關履行了法定職責，人民法院依據人民檢察院的訴訟請求，判決確認原行政行為違法，有利于督促行政機關進一步提高依法行政意識，發揮公益訴訟裁判的引導示范作用，最大限度維護國家利益和社會公共利益。依法適時變更訴訟請求，也為訴訟過程中行政機關履職后，檢察機關是否可將訴訟請求變更為確認違法進行了有益探索。本案的判決也強調了對于“電子垃圾”這種具有毒性、污染環境的危險廢物應當依法妥善處置，促使公眾、企業、政府重視“電子垃圾”的危害，共同參與到有效防范和依法處置危險廢物、保護生態環境的行動中，對危險廢物案件的處理具有一定的示范意義。

劉藝 （西南政法大學行政法學院教授，憲法與行政法學專業博士生導師）

福建省清流縣檢察院訴清流縣環保局不依法履行職責案是檢察公益訴訟試點初期頗具影響力的案例。一方面，公益訴訟人提出明晰的訴訟請求：另一方面，人民法院在激烈對抗的庭審調查中，查明了環保局怠于履行職責行為的認定標準、兩法銜接中如何繼續承擔行政監管職責等問題。該案判決生效之后，福建省環保廳主動開展規范危廢處置的專項整治活動，讓檢察行政公益訴訟個案監督發揮了類案監督、集中規范的功效。

（一）公益訴訟人提出明晰的訴訟請求

行政公益訴訟首先應當明確訴訟請求。檢察機關明晰的訴訟請求有助于法官迅速抓住案件的審理方向。本案中，清流縣檢察院訴求法院確認清流縣環保局怠于履行職責行為違法并判決其依法履行職責。這兩項訴訟請求的提出并未嚴格遵循行政訴訟法規定的“一事一訴”原則。因此，法院首先應當確認清流縣環保局是否具有對扣押的危廢物品進行無害化處理的法定職責或義務，特別是在公安機關采取了刑事手段之后。其次，應研判如果環保局未對案涉危廢物品進行無害化處理是否構成行政不作為？再次，清流縣環保局將案涉危廢物品交付給無危險廢物經營資質公司貯存行為是否違法？從次，清流縣環保局如果未對不符合刑事起訴條件的劉文勝進行行政處罰是否構成行政不作為？最后，檢察院是否有權要求行政機關對已經移送的案件進行行政處罰？

另外，本案確定了當檢察機關的訴訟請求已經實現時，可以撤回或者變更訴訟請求的一般性規定。

（二）法院判決確定了本案中“怠于履行職責”的判斷標準

首先，根據《固體廢物防治法》第55條規定[1]，處置危廢物品的第一責任人應當為產生危險廢物的單位。本案中第一責任人為劉文勝。但根據法律規定，在劉文勝逾期不處置或處置不符合國家有關規定的前提下，環保部門具有代為處置的法定職責。法院審理也認為，清流縣檢察院認為依據《環境保護法》第10條和《固體廢物污染環境防治法》第10條、第55條的規定，清流縣環保局作為當地環境保護主管部門，對該行政區域環境保護工作有監督管理的法定職責。案涉危廢物品涉及公共利益和安全，清流縣環保局應當及時對危廢物品進行無害化處理；環保局未對危廢物品進行無害化處理符合行政不作為的構成要件。

但本案存在特殊情節，即在公安機關對劉文勝污染環境行為采取了刑事偵查手段之后，環保局是否還有繼續協助其對危廢物品進行處置的義務？因為危廢物品可能是刑事案件的重要物證，在刑事案件結案之前清流縣環保局對其不進行處置是否可以成為其沒有履行法定職責的免責事由呢？庭審中清流縣環保局辯稱，根據《刑事訴訟法》第234條、《公安機關涉案財物管理若干規定》第11條、《人民檢察院刑事訴訟涉案財物管理規定》第12條的規定以及環境保護部、公安部《關于加強環境保護與公安部門執法銜接配合工作的意見》，扣押涉案電子垃圾的是公安機關而非清流縣環保局，作為保管人的清流縣環保局無權對涉及刑事案件證據的扣押危廢物品進行處理。法院沒有支持環保局的抗辯。

另據法院查明，2014年8月15日，清流縣環保局認為劉文勝涉嫌污染環境罪，將其涉案的相關資料全部移送至公安機關，此時清流縣環保局認為劉文勝案移送刑事案件之后，自身的監管職責就已經終結。但2015年7月7日，清流縣檢察院對劉文勝作出不予起訴決定書。事后兩天，清流縣檢察院旋即向清流縣環保局發出訴前檢察建議。而該建議書中沒有明確告知清流縣環保局，檢察院對劉文勝作出了不予起訴決定。直到2016年1月18日，公安局才明確告知清流縣環保局，清流縣檢察院對嫌疑人劉文勝不起訴。因此，清流縣人民檢察院于2015年12月29日對清流環保局提起行政公益訴訟時，環保局并不清楚劉文勝未被起訴。對于清流縣環保局的辯解理由，檢察機關也未能舉證說明，訴前程序階段與環保部門進行了充分溝通。

但筆者認為，根據《新行政訴訟法逐條注釋》中對法定職責的解釋，一般認為，法定職責的含義不能局限于“法律規定的職責”，還應當包括“法律認可的職責”，即既包括法律、法規、規章和其他規范性文件規定的職責，也包括法律認可的行政機關基于行政合同、先行行為、信賴利益等名義的履行職責。其中，先行行為的義務指的是行政機關因自己的行為導致產生一定危險的結果而負有采取積極措施防止危害結果發生的行政義務。與一般性的被訴行政行為的審查標準不一樣，對先行行為的審查不在于此行為是否違法，而在于先行行為產生的結果是否超出了合理的范圍并且增加了行為之外的危險。法院經庭審查明，2014年7月31日，清流縣環保局執法人員會同公安局民警到現場調查，查扣現場堆放的電子垃圾并存放于附近的養豬場，收到檢察建議之后，又轉移至其他沒有危險廢物經營許可資質的企業?？梢钥闯?，案涉危廢物品一直處于清流縣環保局執法范圍內，且清流縣環保局進一步的轉移貯存行為將案涉危廢物品置于沒有危險廢物經營許可資質的豬場、東瑩公司和九利公司，不僅沒有消除危廢物品的危害性，也增加了其二次污染環境的可能性。案件雖然已移交公安機關，且環保部門并不知曉該案已做出不予起訴決定，但作出先行扣押行為的清流縣環保局仍然負有采取積極措施消除危害結果發生的行政義務，即無害化處理或者暫存案涉危廢物品的法定職責。筆者認為，公安機關沒有處置危費的職責和能力，因此即使案件已經達到刑事制裁標準，環保執法機關也應當及時跟進案件進展，積極主動履行法定的危廢處置職責。綜上，清流縣環保局沒有及時履行處理案涉危廢物品的法定職責，其未對扣押的危廢物品進行無害化處理構成行政不作為。人民法院的判決也支持以上判斷。

其次，法院認定清流縣環保局未對劉文勝進行行政處罰構成行政不作為。該問題既涉及刑行職能銜接問題，也涉及檢察機關能否因為公安局怠于履行職責致使清流縣環保局無法及時了解該案的進展情況未作出處罰決定而起訴環保局的問題。根據國家環境保護總局、公安部、最高人民檢察院《關于環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件的若干規定》第5條第3款規定：“對涉嫌環境犯罪的案件，依法應當給予暫扣或吊銷許可證、責令停產停業等行政處罰的，環境保護行政主管部門應當依法給予行政處罰或者提請人民政府給予行政處罰。但是，不得以行政處罰代替案件移送?！?第9條規定：“環境保護行政主管部門對公安機關決定不予立案的案件，應當依法作出處理。其中，依照有關法律、法規或者規章的規定應當給予行政處罰的，應當依法實施行政處罰；被退回的移送案件的有關責任人員屬于國家行政機關任命的人員的，應當將案件移送有管轄權的監察部門處理?！鄙鲜鲆幎◤娬{了對于已經移送的案件，符合規定的也應當予以行政處罰，可見行政處罰并非只是不采取刑事制裁的補充手段。實踐中將刑事制裁與行政處罰的關系視為二選一是對兩法銜接制度錯誤理解。刑事制裁和行政處罰兩種手段所保護權益各有側重點和擬達到的懲治目的也各有不同。實踐中，這兩種制裁手段是能夠共同作用于同一個違法行為人，而不違反一事再罰原則。特別是本案刑事制裁手段未能行使，就更加可能存在行使行政處罰的可能性。根據《刑事訴訟法》第173條第3款規定：“人民檢察院決定不起訴的案件，應當同時對偵查中查封、扣押、凍結的財物解除查封、扣押、凍結。對被不起訴人需要給予行政處罰、行政處分或者需要沒收其違法所得的，人民檢察院應當提出檢察意見，移送有關主管機關處理。有關主管機關應當將處理結果及時通知人民檢察院?！币虼嗽摪钢星辶骺h環保局不能以劉文勝涉嫌污染環境罪被刑事立案偵查為由，而放棄追究其行政責任。

但本案庭審中發現公安機關不及時將不予起訴案件移送給行政機關的問題，反映出“兩法銜接”溝通不暢的問題，建議人民檢察院或者人民法院明確建議相關部門應明確規定行政機關和公安機關雙向移送的期限，規范移送的程序、證據標準、法律文書等，以提高工作效率，促進“兩法銜接”制度能高效運行，增強銜接機制的可操作性。

（三）作為法律監督機關，檢察機關有權責令清流縣環保局對劉文勝作出行政處罰

本案中，清流縣檢察院要求人民法院判決清流縣環保局履行對劉文勝作出行政處罰的法定職責的訴訟請求十分明晰，也符合檢察公益訴訟督促履職的功能定位。根據《檢察機關提起公益訴訟試點方案》的規定，檢察機關應對“履行職責”中發現的行政違法行為或者不作為進行監督?！皟煞ㄣ暯悠脚_”是由檢察機關和行政執法機關共同搭建的執法信息交流和監管機制，檢察機關發現行政機關不履行監管職責或者對犯罪行為不移交司法機關都有權監督。根據《全國人大常委會授權檢察機關開展公益訴訟的授權決定》，人民檢察院有發出責令行政機關履行職責的檢察意見和提起相關的行政公益訴訟的權力。同理，人民法院作為審判機關，其職能也是對行政機關的行政行為進行有效地司法監督，對于行政機關不履行職責的行為行責令其履行。但是，需要強調的是，人民法院在審理行政機關不作為案件時，判決行政機關履行一定的法定義務或職責或者責令其作出特定行為時，并不包含其有權代替行政機關對違法事實進行判斷。因此，筆者認為檢察機關起訴和審判機關判決行政機關應作出行政處罰，但并不能在判決書中明確指明行政處罰的具體內容。

注釋：

[1]“產生危險廢物的單位，必須按照國家有關規定處置危險廢物，不得擅自傾倒、堆放；不處置的，由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門責令限期改正；逾期不處置或者處置不符合國家有關規定的，由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門指定單位按照國家有關規定代為處置，處置費用由產生危險廢物的單位承擔?！?/p>