實現城市轉型面臨嚴峻的挑戰

摘 要：我國城市化正處在由速度型向速度質量型轉變。只有因勢利導地提高城市化質量，才能促進城市化健康發展。城鄉二元體制是提高城市化質量的體制性障礙。要提高城市化質量，就必須全面深化改革，破除城鄉二元體制，實現城鄉一體化?！俺侵写濉?、“小產權房”、“農民工”是城鄉二元體制在城市的縮影，背離城市化方向。如何改造“城中村” 、化解“小產權房”以及實現農民工市民化，是我國城市轉型面臨的嚴峻挑戰。它不僅取決于改革的力度，還取決于各方面可能承受的程度。

關鍵詞：城鄉二元體制 城鄉一體化 城市轉型

發達國家的城市化是市場主導型的城市化，或內生型的城市化，是經濟社會發展的自然歷史過程，且已經歷了幾百年的歷史。新中國成立后，我國的城市化體現在政府主導型的城市化，或外生型的城市化。僅僅用了幾十年時間，就達到發達國家近兩百年的速度。與政府主導型城市化相關聯的是，通過設置城鄉二元體制，走不協調、不平衡的“重城輕鄉”發展道路。依靠政府的行政手段，強制性地把農村一切可以集中的資源，都盡可能地動員起來，用于工業化城市化建設。與城鄉二元制度和由城鄉二元制度派生出來的城鄉二元土地、戶籍制度相聯系，在我國城市化過程中，孕育了三個很特殊的“逆城市化”范疇，即城中村、農民工和小產權房。在我國，無論哪一種類型的大中城市，幾乎找不到一個城市不存在著城中村、農民工和小產權房。這就提出如何實現城市轉型的問題。

城市化滯后于工業化以及 “逆城市化”現象的出現，是城市化質量不高的表現，歸根到底是源于政府對城市化的過度干預，即與政府主導型城市化相聯系的“城市偏愛”。也就是說，正是“城市偏愛”導致城市化滯后于工業化以及出現“逆城市化”現象?！俺鞘衅珢邸奔性谌藶樘Ц叱鞘谢T檻。具體表現在，在計劃經濟時代，實行城鄉分割的戶籍制度，嚴禁農村人口轉變為城市人口；對重要農產品實行統購統銷，向農民低價收購，低價供應城市居民。在計劃經濟體制向市場經濟體制轉變過程中，農民集體所有的土地，不能進入市場流通，要轉變為城市建設用地，必須由國家低價征用，只有國有土地才能進入市場交易，城市范圍內的土地實行國有化。在城市化過程中，雖然農民是土地的所有者，但卻不是土地的供應者。因為農民集體所有的土地是不能進城的，必須經過國家征用這個環節，轉變為國有土地，才能用于城市建設。這和改革開放之前農民不能進城一個樣。無論是農產品統購統銷，或者是農用地轉變為城市建設用地的征用，其手段都是關閉城市與鄉村之間的市場大門。國家把住流通的關口，抑制市場的調節作用。通行于農產品統購統銷的準則，是指令性計劃，計劃收購、計劃銷售；通行于土地征用的準則，是一半計劃、一半市場。即計劃征地，市場銷售。后者給國家帶來巨額的“土地價格剪刀差”，以強大的“土地財政”支撐快速工業化、城市化的資金來源。此前幾乎所有的制度設計和政策體系，都是以維護城市利益為出發點。

城中村是城鄉二元體制在城市的縮影。城中村的生成不是政府規劃和預先設計的結果，而是在政府規劃限制下原農村居民與政府博弈的結果。在城市化啟動階段，由于政府無力把城市周圍的居民轉變為城市居民，只能征用周圍農村的一部分土地，并解決部分勞動力就業，導致“一村兩制?！睆亩纬沙侵写宓碾r形。城中村就是城市范圍內的鄉村。在這里，城市與鄉村的劃分，是戶籍制度以及由此派生的土地制度、就業制度、教育制度、醫療衛生制度、住房制度以及其他社會福利制度。但是，與其他鄉村不同，城中村地處城市范圍內，低效益的農業很快地被二、三產業所代替，其土地也隨之迅速增值，財產性收入比重很高，就業門路較多，其富裕程度超過一般的市民。當土地用于發展農業，固然也可以帶來收益，但是由于農產品需求受恩格爾定律的制約，以及追加投入受收益遞減的制約，其可能帶來的收入增加總是有限度的；當土地用于農村蓋房，由于農村人口城鎮化是必然趨勢，農村人口比重的下降是客觀規律，其增值空間是很有限的；而土地用于城市蓋房，由于人口集聚效應，需求空間大，增值的幅度也大。特別是一二線城市，增值的幅度更大。由于城中村能夠分享城市集聚效應所帶來的利益，對于城中村居民來說，土地是最重要的資產（能夠持續帶來收入的資源稱資產），能夠給居民帶來巨額的財產性收入。當然，也應當指出，作為城中村居民發財致富的重要載體——房地產，很大部分既沒有土地證，也沒有房產證，不被國家法律所認可，被列為“小產權房”。如何從根本上解決這個問題，全國還沒有一個城市取得可復制的成功經驗。由于城中村戶籍含金量超過市民戶籍含金量。要把城中村居民轉變為市民，難度相當大。因為實現這個轉變，城中村居民的損失往往會超過改制后所帶來的收益。特別需要指出，同屬“逆城市化”的城中村與農民工結下天然的緣分。即伴隨著城市規模的迅速膨脹，農民工大量涌入城市，對住房需求急劇增長，從而帶動了廉租房市場的大發展。在這種形勢下，城中村的村民就不斷突破政府規定的用地標準，大蓋出租房和集體物業，使之成為農民工的聚集地以及村民的主要收入來源。與其相聯系，在城中村形成了不被國家法律承認的小產權房。這些住房既沒有房產證，也沒有土地證，實際上屬于無產權房。與城中村相依存的小產權房，最大的好處除了增加村民的財產性收入，還可以為大量進城的農民工，提供廉價的住房條件和生活條件。城中村便因此成為進城農民工聚集的主要空間。例如，廈門市湖里區就集聚70多萬外來農民工，相當于戶籍人口的兩倍。改革開放以來，國外、境外的勞動密集型產業之所以大規模向我國東南沿海轉移，就是因為這些地方有了與城中村、小產權房和農民工為載體的低成本優勢。以深圳市為例，小產權房占該市住房面積的50%左右，其房租只有商品房的1/4。完全可以預見，如果沒有城中村及與城中村相聯系的小產權房，我國農民工就不可能大規模進城，我國勞動密集型產業就不可能發展到今天如此龐大的規模，即被稱為“世界工廠”。

城中村、小產權房、農民工，這三者是城鄉二元體制在城市的縮影。如果說有區別的話，在這三者中，城中村和農民工是合法的，而小產權房則是違法的。農民工是城鄉二元戶籍制度的產物。農民工不是一個職業概念，而是一個身份概念，就是在城市打工農民身份還沒有改變的勞動者。如今的80后、90后，即使在農村沒有種過田，沒有分到地，也被稱之為農民工，或被稱為新生代農民工。城中村和小產權房則是城鄉二元戶籍、土地制度的產物。按照現行國家法律規定，城中村的土地是村民集體所有，要變成城市建設用地必須通過政府征用這個環節，因此農民私自在城中村的土地上建造的住房，沒有房產證和土地證，俗稱小產權房，不能自由買賣。如何改造城中村、小產權房和農民工，是確保城市轉型和城鎮化健康發展繞不開的一道“坎?！比藗兺ǔ６及呀鉀Q城鄉二元戶籍制度作為城鎮化的首要任務。但是，城中村村民對戶籍制度并不關心。因為城中村的戶籍比市民的戶籍更值錢，含金量更高。由于城中村地處城區黃金地帶，他們充分發揮區位優勢，大量經營專業市場、酒店、旅店、物業管理和其他服務業，城中村村民就業機會多，收入來源渠道也多，其生活富裕程度甚至明顯超過一般的市民。城中村的村籍制度反而成為城市化的攔路虎。在城中村普遍存在三種不同類型的群體，即城中村村民、擁有城市戶籍的市民和數量顯著超過前兩者的農民工。如果我們借用“三個世界”來劃分，城中村村民屬于“第一世界”；市民屬于“第二世界?！?；農民工屬于“第三世界?！迸c市民不同，城中村村民的主要收入來源于財產性收入，使其收入明顯超過一般市民的收入。城中村的小產權房，由于沒有經過政府的征地和出讓手續，無法辦理土地使用證和房產證，實際上是沒有產權的房子。深圳的小產權房占深圳住房面積的50%左右，其他城市的小產權房占城市住房面積一般都在20%以上。

改造城中村是一項相當復雜的系統工程。要遵循工業化、城市化規律，穩步推進“農業向二三產業轉、農民向市民轉、村莊向社區轉”。在新社區建設中，要打破傳統的村莊安置觀念，把分散居住的村民集中搬遷到符合城市規劃要求的新社區。通過“一次規劃、一次建設、一次安置”，把城中村改造與城市規劃和建設結合起來，高起點規劃、高標準建設、高要求配套、高效能管理，使新社區成為城區的重要組成部分。要防止可能出現的逆城市化傾向。城中村改造，能否順利推進，在很大程度上取決于能否給村民足夠的利益補償，即不會減少他們的既得利益。但是，要做到這一點，是很不容易的。況且，城中村改造還涉及艱難而復雜的產權置換和重新界定的過程，以及社會關系網絡的重組。許多地方政府因此感到束手無策。

如何改造城中村和小產權房，至今還沒有一個城市探索出具有普遍意義的、可供復制的經驗。中央文件明確規定，小產權房是非法的，是不受國家法律保護，更不能進入市場交易。但是，由于小產權房所占比重較高，涉及范圍較廣，又不能用簡單粗暴的辦法解決。再退一步說，假設我國所有的城市都把城中村改造了，把小產權房送往歷史博物館，地方政府如何為大量進城農民工提供廉價住房，又凸現在公眾的面前，值得深思。問題的癥結在于，要改造小產權房，就必須破除城鄉二元土地制度，把村民集體所有制變成國家所有制。由此派生出兩方面的問題：從一方面看，當城中村的村民集體所有土地，轉變為國家所有土地，在國有土地上建設的住房和其他建筑物，都可以享受普通商品住宅和商品建筑物的權利，尤其是可以享受公開上市交易的權利。但村民卻會因此喪失土地集體所有權及其潛在增值的長期經濟收益；從另一方面看，如果城中村的土地權屬仍然保留集體所有制，在其土地上建設的住房和其他建筑物，就不能享受普通商品住房和商品建筑物的權利，不能公共合法上市交易，就會呈現房產價值抑價現象。但村民卻保留土地集體所有權及其潛在增值的長期經濟效益。由于后者給城中村村民帶來的利益，往往會超過前者，從而障礙著城中村和小產權房的改造。一個值得人們深思的問題，即深圳市先后經過兩次農村城市化改造，農業戶口全部轉變為城市戶口，按理就不存在小產權房。因為一般意義上的小產權房，是指農村集體土地上建設的并向農村集體組織以外的人銷售的商品住房。既然深圳已經實現農村城市化改造，不存在著農業戶口，不存在著農村，為何還保留小產權房呢？這說明了在城中村，土地制度改革要比戶籍制度改革復雜得多、艱難得多。

如何解決農民工市民化問題，也是異常艱難的抉擇。改革開放涌入城鎮的第一代農民工，現在面臨著養老問題的嚴峻考驗。目前農民工參加養老保險的比例還不到兩成。他們中絕大多數人心里向往的還是能回到家鄉安度晚年，但卻不得不面對經濟上缺少收入、生活上缺乏照料的困惑。因為他們的子女，沒有搞過農業，也沒有分到田地，一心向往城鎮生活，不愿意回到農村。如何把新生代農民工轉變為市民，還有很長的路要走?，F實情況是，我國城鎮規模越大，級別越高，就業機會就越多，公共資源配置越優質，農民工集聚的數量特多，但二元結構的鴻溝最深。要把長期累積下來的鴻溝填平，談何容易？全國至今還沒有一個特大城市和大城市明確而又制定農民工市民化的發展規劃。雖然中央文件明確規定，2018年，在全國范圍內要取消進城農民工的暫住證制度，用居住證代替暫住證。農民工只要持有居住證，就可以與當地居民享有同等的基本公共服務。這從理論上說，城鄉戶籍的差別在農民工身上似乎不存在了。但是，要真正把城市的基本公共服務覆蓋億萬進城農民工，是需要投入相當規模的人力、物力、財力，是許多城市所難以承受的。

在我國的大城市和特大城市，外來農民工所占比重很高（深代圳市外來農民工就占全市人口的三分之二以上），他們把收入的很大部分寄回老家，使得這些農民工較為集中的地區，消費市場規模相對GDP產出規模明顯偏小，極大地制約著城市服務業的發展。對于這類城市來說，應當盡可能引導農民工及其家庭整體遷入城市，實現農民工到市民的飛躍，促進消費規模擴大和消費結構升級，以帶動城市服務業的發展?，F階段全面提升農民工的生活水平和生活質量，關鍵的不是溫飽問題，也不是耐用消費品的使用問題，而是如何改善基本公共服務的問題。這就要求政府必須加大面向農民工的基本公共服務的投入與產出。即在每年新增加的國民收入中以更大的比重用于改善民生，生產和供給包括農民工在內的基本公共服務，這是我國經濟社會發展到一定階段需求結構必然要發生的重大變化。與此同時，我國工業化正處在由中后期向后期轉變進程中，第三產業將越來越成為主導產業，而第三產業所提供的服務，既包含對生產部門的服務，也包含對居民生活的服務，從而為保障和改善包括農民工在內廣大居民的基本公共服務創造有利條件。需要指出的是，農民工市民化不僅涉及還原城鎮化本質屬性與公平正義的根本性問題，而且對穩定城鎮就業人數，增加勞動供給，提高勞動參與率和勞動者素質，以及增加低收入群體的收入，提高消費水平和拉動經濟增長，都有重要的作用。要實現城市轉型、產業轉型、社會轉型，農民工市民化是不可或缺的重要條件。從這個意義上說，不把農民工從二元體制的束縛下解放出來，不把農民工轉化為市民，市民最終也不可能得到徹底解放。

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（作者系廈門大學經濟學院教授）

責任編輯：張莉莉