進一步促進內蒙古沿邊開發開放的思路與對策

洪冬梅 胡燕平 葛紅杰

摘 要：當前，內蒙古正處在深度融入國家“一帶一路”戰略、加快構建對外開放新格局的關鍵時期。在推進沿邊開發開放，更好地在新時代發揮內蒙古獨特的區位優勢和產業基礎這一緊迫任務上，內蒙古還面臨著基礎設施瓶頸制約、“口岸經濟”發展薄弱、平臺載體作用缺位、進出口加工能力偏弱等一系列矛盾和問題。因此，內蒙古需要在加快基礎設施互聯互通上“查漏補缺”，在各類平臺載體管理上加大整合力度；加快推進海關特殊監管區和各類保稅監管場所和“班列經濟”發展；建設俄羅斯進口消費品跨境電商平臺和一批特色出口加工基地，促進進口資源的落地加工轉化和價值提升；以境外園區為抓手帶動對外投資和國際產能合作。

關鍵詞： 沿邊開放 互聯互通 載體整合 進出口加工 班列經濟 境外園區

一、推動沿邊開發開放通道與載體建設

（一）加快基礎設施互聯互通的“查漏補缺”

經過多年的建設發展，目前內蒙古已經基本形成了較為完備的鐵路、公路、航空“三位一體”立體化口岸及基礎設施體系，但受基礎設施互聯互通建設滯后的影響，還有相當一部分地區存在“通而不暢”、甚至是“聯而不通”的問題，嚴重制約著口岸作用的發揮和所在地發展。僅以室韋口岸為例，界河大橋現有過貨能力僅為40萬噸/年，遠遠不能滿足別列佐夫鐵礦（距離口岸僅17公里，我方投資企業計劃每年回運礦石1200萬噸）等境外投資項目需求。再如，作為目前中線歐亞大陸橋“主干”的集二線及蒙古境內1000多公里鐵路均為單線，不僅增加運輸時間，還極大制約了貨運量的增長潛力。

因此，在未來3-5年應以鐵路干線擴能為重點，積極協調爭取國家有關部委和鐵路總公司的支持，加快實施集寧—二連鐵路復線建設和哈爾濱—滿洲里鐵路電氣化改造。爭取國家層面與俄蒙兩國達成一致，盡快以援建、合建等方式實施二連浩特—烏蘭巴托—烏蘭烏德鐵路升級改造和滿洲里—赤塔鐵路電氣化改造。爭取利用亞投行、絲路基金貸款等資金來源，重點推動與蒙俄兩國合作建設升級額布都格—巴彥呼舒以及室韋—奧洛契、黑山頭—舊粗魯海圖公路口岸大橋。針對目前內蒙古大多數公路口岸境外疏港公路需要升級改造的現實，利用部分自治區口岸建設專項資金，集中1-2年時間實“施疏港公路升級改造專項工程”，重點幫助6個二類口岸解決交通基礎設施互聯互通的瓶頸問題。

（二）加大對各類平臺載體管理整合力度

目前，內蒙古各類對外開放平臺和載體名目繁多，分別隸屬于各個盟市，且類型各異，其申報和運行基本處于“各自為戰”的情況，缺乏統一規劃和布局。有些盟市對開放平臺和載體建設缺乏調研論證，相互攀比、盲目爭搶；有的盟市在項目申請到位后，招商引資工作滯后，形成有園區無企業或企業很少的情況，對當地經濟的拉動作用有限；還有的盟市缺乏專業管理團隊，對國家相關政策研究不透，缺乏創新意識，難以打開局面。自治區相關部門也沒有形成工作合力，在有些方面甚至還相互掣肘。以上情況，造成區內開放平臺載體一定程度上出現了“帽子”不少、效果不好的局面。

要盡快成立自治區對外開放平臺和載體工作領導小組，由政府分管領導任組長，各相關部門形成工作聯動機制，統一負責全區對外開放平臺和載體的申建與指導工作。統籌重大項目建設，未經領導小組批準，各地區不得向國家有關部委提出新的申建要求。借鑒其它省區“一頂帽子大家戴”的經驗，對滿洲里市、二連浩特市國家重點開發開放試驗區區域的重新界定，建議擴大到整體呼倫貝爾市和錫林郭勒盟，集合各類資源要素統籌推進開發開放。借鑒浙江省推進特色小鎮建設的經驗做法，打破區域間平衡的資金投入模式，對工作有力的地區進行重點獎補和傾斜，對于對外開放平臺和載體新增財政收入自治區分成部分進行適當返還。建立對外開放平臺和載體考核評價體系，對管理不善、效益不好和作用未發揮等情況督促地方進行限期整改，必要時采取降低專項經費、用地等政策支持力度直至勒令退出。

（三）加快推進海關特殊監管區和各類保稅監管場所發展

當前，海關特殊監管區與保稅監管場所已經成為全國各省區擴大開放、創新開放型經濟體系建設的基礎性工具，是引領其他各類平臺建設發展的“牛鼻子”。黨的十八大之后中央試點設立的自由貿易試驗區、跨境電子商務綜合試驗區等新型開放平臺均是在海關特殊監管區基礎上拓展區域及功能組建的。最早的4個自貿試驗區中，上海包含4個，廣東、天津、福建各包含2個特殊監管區?？缇畴娮由虅站C合試驗區也主要是依托特殊監管區和保稅監管場所開展跨境電子商務綜合服務平臺建設、培育吸引相關企業，首批12個城市基本都擁有1至2家特殊監管區。而目前內蒙古3家海關特殊監管區（呼和浩特出口加工區、滿洲里綜合保稅區和鄂爾多斯綜合保稅區）還存在著布局分散、規模偏小、帶動效應不強等情況。未來一個時期，海關特殊監管區和保稅監管場所發展理應成為我區對外開放工作的重中之重。

應優先推動特殊監管區沿主要交通線布局。借鑒湖南省沿京廣線規劃建設長沙、衡陽、湘潭、岳陽4家綜保區和郴州出口加工區的成功經驗，推動特殊監管區沿主要交通線布局便于使其與區內外其他特殊監管區、口岸以及港口實現緊密便捷的聯系。還要推動在包頭等工業和外貿基礎的腹地城市布局。按照國務院相關部署，今后新設的特殊監管區統一為綜合保稅區，由于其整合了出口加工區、保稅區、保稅物流中心等特殊區域（場所）功能，不僅對所在地區的工業和外向型經濟發展成都要求較高，同時還具備“虛擬口岸”功能，過多在沿邊地區布局容易造成口岸資源的重疊和申報名額的擠占浪費，建議自治區今后原則上禁止沿邊旗市申建綜保區?？紤]由自治區領導高位推動、相關盟市和部門全力配合，爭取呼和浩特出口加工區升級為綜保區，烏蘭察布綜保區得到批復。推動赤峰（已封關運行）、包頭、巴彥淖爾、錫林郭勒（均在申建中）等地保稅物流中心實現提檔升級。針對內蒙古沿邊口岸以資源進口為主的特點，鼓勵沿邊旗市大力發展出口監管倉庫、進口保稅倉庫等特殊監管場所。推動7個外貿總額在8億美元以下的盟市，特別是出口額小于1億美元的4個盟市結合本地區內陸港建設按照需求規劃建設保稅物流中心。

二、發展泛口岸經濟

（一）創新發展“班列經濟”

近年來，在國家各項政策的支持推動下，在內蒙古過境、開行的班列數量明顯增加，已經占到全國的60%，而且保持著年均20%以上的高增長。2017年，經內蒙古口岸進出境的中歐班列線路已達55條、1877列，運輸各類貨物15.9萬標箱、總貨值達82億美元。作為東、中兩條線路的中歐班列的運輸要道，滿洲里、二連浩特兩個重點口岸輻射范圍也快速擴大，運輸貨物品類逐步拓展，服務能力穩步提升，主要集貨地拓展到蘇州、天津、武漢、長沙、廣州、營口、大連、沈陽等近70個城市，涵蓋西南、華南、華東、東北等多個地區，形成了全方位輻射全國的便捷高效洲際通道。中歐班列正在逐漸成為內蒙古對外開放領域一張新的優勢“名片”。

探索擴大班列輻射張力。以滿洲里、二連浩特兩個中等口岸所在地為中心，建設中歐班列貨物大型集散基地，吸引外省市、區內以及回程班列貨物集中到口岸進行集散，擴大內蒙古中歐班列貨物的輻射張力，帶動相關產業在周邊聚集和發展。配套口岸班列集散基地，建設多式聯運監管中心，以公路運輸補充部分鐵路運力、以航空運輸加快物流速度，將空、汽、鐵有機結合，讓一些量小價高的高附加值、高精尖技術產品通過班列走出國門。同時，面向全國增加中小企業參與中歐班列的可能性，拓寬內蒙古班列市場的深度廣度。以中歐班列為依托，在已有的烏蘭察布、烏蒙歐、蒙連歐班列3條線路基礎上，進一步探索中歐班列在內蒙古的發展運行模式，將更多的內蒙古品牌產品和特色資源通過中歐班列輸送出去。

（二）促進進口資源的落地加工轉化和價值提升

與內蒙古毗鄰的俄蒙兩國均為礦產資源大國，每年有大量的焦煤、銅精粉、木材、糧食等資源類產品和農產品通過內蒙古口岸入境。2017年，滿洲里口岸進口木材1184.1萬立方米，同比增長5.3%，創歷史最高紀錄；進口糧食7.34萬噸，同比增長達35.32%。甘其毛都口岸全年進口煤炭1662.98萬噸，進口銅精粉78.6萬噸。但另一方面，目前這些大宗進口商品中絕大部分入境后從內蒙古“穿腸而過”運往其他省區，并未真正實現落地加工。這種狀況的存在已經成為制約內蒙古沿邊經濟進一步提升發展一塊關鍵性的“短板”。

重點推進中蒙（甘其毛都）跨境礦產能源合作區試驗區建設。甘其毛都目前已經成為中蒙邊境過貨量最大的口岸，其毗鄰的蒙古國南戈壁省擁有世界級的焦煤、銅、金、銀等資源。支持巴彥淖爾市以甘其毛都口岸加工園區為核心，烏拉特前旗黑柳子工業園區、巴彥淖爾經濟技術開發區為配套，吸引蒙方以資源入股合作建設礦產資源深加工產業集聚區，建設金屬采選冶煉、煤化工、清潔能源等特色產業集群，不斷提升承載蒙古國進口煤、銅資源的深加工能力。培育面向入境蒙古國煤炭的區域性交易中心，不斷提高進口煤炭場內交易比例，完善現貨交易各項制度，探索進口煤炭的現貨連續交易、中遠期交易、期貨交易等新模式，促進蒙古國煤炭在我區完成價格發現和價格形成，助力內蒙古逐步掌握入境蒙古國煤炭定價權。以滿洲里木材加工園區、北方（烏蘭察布）家居產業園為重點，重點幫助支持相關企業發展木質地板、門窗、家具、木質房屋等精深加工產品。加快推進滿洲里國際木材交易中心健全保稅倉儲加工以及交割等服務功能，使其盡早成為輻射次區域的國際性木材及其制品綜合交易中心。

三、提升開放型經濟發展水平

（一）建設一批特色出口加工基地

長期以來，內蒙古對俄蒙兩國出口貨物主要的來自區外其它?。▍^、市），本地產品出口規模小、層次不高、結構不合理的問題不僅制約內蒙古與俄蒙兩國經貿聯系的進一步深化發展，也直接影響著“中蒙俄經濟走廊”的打造，亟需花大力氣加以解決。有必要在未來的3—5年，重點在補齊本地出口能力這塊“短板”上做文章，重點吸引東南沿海的生產商投資內蒙古大陸橋沿線城鎮，發展以機電、輕紡等產業為主導的“陸橋經濟”。同時，繼續做大做強建材和農畜產品出口基地，建設形成一批面向俄蒙市場的特色出口加工產業集群。

加快承接東中部地區產業轉移，以服裝鞋帽、玩具、皮革等勞動密集型輕紡產品制造業為重點，在沿黃沿線和呼倫貝爾、通遼、赤峰、烏蘭察布等盟市打造一批特色外向型產業基地，爭取建成若干國家級外貿轉型升級示范基地。引導化德縣等地區發揮既有優勢，壯大發展服裝鞋帽、皮毛加工、民族用品制造等面向蒙古國、俄羅斯市場的輕加工產業。針對近年來俄蒙市場特別是蒙古國建材產品需求旺盛的機遇，以呼和浩特、鄂爾多斯、烏蘭察布等地現有建材工業為基礎，打造一批有支撐帶動作用的建材加工出口基地。根據俄蒙兩國建設和室內裝飾市場特點，開發針對當地實際需求的建筑、日用及精細陶瓷，新型墻體環保材料產品。加強巴彥淖爾、呼倫貝爾、興安盟、烏蘭察布等優勢農畜產品生產加工基地建設，大力發展外向型農牧業及其加工業，實現外輸俄蒙農產品的部分本地產品替代。拓展出口綠色通道，在滿洲里、二連浩特支持2-3家農產品出口龍頭企業建立“腹地種植、口岸中轉、境外分撥”的農產品出口運作新模式。

（二）以境外園區為抓手帶動對外投資和國際產能合作

2003年以來，黑龍江省將境外園區建設作為對接國家開放戰略、提升對俄經貿合作層次的核心工作來抓，通過壯大境外合作園區，統領對俄投資和經貿合作，起到了明顯的拉動和輻射作用。目前該省已在俄建成境外園區16個，每年直接帶動實現進出口額10億美元以上，在境外農業規?；_發與產品回運、鋼鐵制品跨境生產銷售、服裝跨境加工展銷等方面形成一批可復制、可推廣的模式，成為該省乃至全國對俄經貿合作的一大亮點。在這方面，內蒙古的步伐相對緩慢，不僅與內蒙古在全國對外開放中的地位不相匹配，而且制約著內蒙古全方位對外開放新格局的構建和形成。建議借鑒黑龍江省的經驗做法，拿出實招，以境外園區建設為抓手統領帶動境外投資和國際產能合作。

針對目前內蒙古企業在境外的投資項目主要集中在乳制品加工、紡織、水泥構件、木材加工等幾個領域的實際情況，參照黑龍江省的做法，可在設備和原材料通關、外派勞務人員手續辦理、外匯進出境等方面責成或協調相關部門制定專門措施，在境外園區和海外投資方面給予企業最大程度的便利。此外，針對中俄之間跨境電商高速增長的現實需求，對跨境電商在境外建設分撥倉庫、配送基地等相關設施建設給予特殊支持。發揮內蒙古在輕紡、乳制品、化工、林木產品加工等領域優勢，按照“重點領域+龍頭企業+境外重點區域市場”的思路開展對接，爭取與俄蒙兩國毗鄰地區政府簽訂產能合作及園區建設協議，鼓勵呼倫貝爾、錫林郭勒等重點沿邊地區有基礎、有實力的企業赴俄蒙兩國開展園區建設和項目投資，集中打造一批參與“中蒙俄經濟走廊”建設的示范項目。借鑒黑龍江成立“對俄經貿合作咨詢服務中心”（為省商務廳下屬事業單位）的成功做法，由商務部門牽頭組建內蒙古的專業性對外投資服務機構，向國內外知名的投資咨詢公司、律師事務所以及相關智庫購買服務，為內蒙古 “走出去”企業和境外園區建設主體提供投資對象國政治經濟、法律、稅務等方面的咨詢服務。

（三）積極發展俄羅斯進口消費品跨境電商平臺

伴隨我國成長成為全球排名前列的消費市場，國內消費者對進口消費品的需求與日俱增。為適應這種形勢，去年年底國家大幅下調了187項進口消費品關稅平均稅率，今年我國還將舉辦首屆中國國際進口商品博覽會。自2016年以來我國已經成為俄羅斯食品最大的進口國，俄羅斯的巧克力、糖果、蜂蜜、魚子醬等特色食品也愈來愈受到中國消費者的喜愛。作為中俄間最大的口岸，滿洲里口岸2017年共進口俄羅斯巧克力、糖果等特色食品2123噸，貨值865萬美元，同比分別實現165%和320%的超高速增長。內蒙古在這方面的潛力優勢還沒有被完全挖掘出來，值得在未來3-5年花力氣培育扶持。

支持滿洲里引導鼓勵現有跨境電子商務企業從“以出口為主”向“進出口并舉”方向發展，積極與京東、天貓國際、網易考拉等國內一線進口消費品線上零售平臺合作，大力拓展市場，擴大市場份額。以進口消費品特別是食品為重點，爭取國家檢驗檢疫總局支持內蒙古在重點口岸和物流節點城市建設“國檢監管試驗區”，最大限度減少中間環節、縮短檢驗檢疫周期，擴大優質進口食品及消費品檢驗檢疫準入，實現便捷進口通關。搭建進口消費品跨境電商公共服務平臺和綜合服務平臺，與海關通關服務平臺進行對接并聯，加強與海關、檢驗檢疫、國稅及外匯管理等相關部門聯系，進一步提高口岸跨境電子商務服務能力和水平。

（作者單位：1.內蒙古自治區政府研究室；2.內蒙古商貿職業學院；3.內蒙古交通職業技術學院）