論“村改居”社區管理的契約化

姜磊 劉亞叢

摘 要：全國各地進行的“村改居”工作過程中，出現并發展了社區管理方式的契約化。其出現與發展符合現代民主法治理念，符合農民的誠信傳統和政治訴求，有其現實的經濟和社會發展基礎，形成了相對較完善的運行機制。

關鍵詞：“村改居”社區 契約化管理 法治原理 現實基礎 運行機制

中國的城中村和城郊村落正在發生著日新月異的變化，村落在不斷地減少，其中一個典型的模式就是政府主下導的“村改居”?！按甯木印闭辛Φ馗淖冎青l二元結構，促進著中國市民社會的形成。與此同時，鄉土中國的治理方式也在發生著比較明顯的變化，人們稱之為農村社區化管理，提升了農村社會化管理水平。在農村社區化管理過程中，人們還基于實踐，創造了一種新的管理模式，即“村改居”社區契約化管理?！按甯木印鄙鐓^管理契約化順應了市場經濟發展的內在要求，是近年來農村基層的一種比較全面系統的民主管理模式。這一模式符合現代民主、法治理念，也符合社會主義民主政治發展方向，是完善居民自治，推進社會主義新農村、新社區建設的有效載體?！按甯木印鄙鐓^管理契約化作為國家法治“大傳統”與民間治理“小傳統”的一種契合，具有重大實踐價值和廣闊發展前景，正在深入推進中國的基層法治建設。文章所稱的“村改居”社區契約化管理主要是指原農村進行“村改居”后而對社區進行的契約化管理，在這種管理中普通意義上的社區服務與原村務主要體現在集體資產管理上往往是統一并行、互相交叉的。

一、“村改居”社區管理契約化的法治原理

近年來，“村改居”在以一種強勁的勢頭迅猛發展。隨之帶來了諸多新問題需要予以應對。其中“村改居”社區管理方式已經在實踐中有所發展，在理論上亦受到了相當的關注。所謂的管理契約化就是把法學和經濟學中的契約關系引入“村改居”社區事務管理中，按照約定或法定的程序，通過合同文本，明確社區與全體居民之間、社區與原村民變換身份后的居民之間、政府派出的社區干部與原村干部轉換身份的社區干部之間、原村民轉換身份后變為的居民與其他小區并入管理的居民之間以及涉及“村改居”社區事務的所有相關主體之間的權利、義務，使“村改居”社區事務管理公開透明、責權明確、運作規范，形成于法有據的長效治理機制?！按甯木印鄙鐓^契約化管理模式不僅有實現基礎，亦符合法治原理。

契約是一種文化現象，同時也是一種法律現象，它構成了法治模式的重要形式理念，進而促生了契約社會的實踐，由此形成了各具特色的法治模式。根據法治形成所依賴的社會基礎、動力來源和實現途徑、方式的不同，將法治模式分為法治的生成模式、驅動模式和實現模式三種模式。將這三種模式的本土化恰好構成了“村改居”社區的契約化管理的法治原理，對于我國當前“村改居”社區契約化管理的法治具有很重要的指導意義。

二、“村改居”社區契約化管理的現實基礎

中國法制現代化的進程走過了近百年的滄桑歷程，經歷了重建國家“大傳統”與民間“小傳統”的契合。當代中國在發展市場經濟的同時又不斷地進行普法教育以及不斷地送法下鄉。這些構成了“村改居”社區契約化管理的現實基礎。社區“村改居”前即為農村，農村村務契約化管理方式同樣適用于“村改居”后社區管理。

蔡常青研究員認為，實施村務契約化管理順應了市場經濟發展的內在要求，建立契約誠信機制成為解決市場交換競爭矛盾的必然選擇。實施村務契約化管理具備現代治理的先進理念。筆者認為，“村改居”社區更具城市市民社會的樣態，恰好構成了其契約化管理的物質基礎。中國“村改居”是城鎮化發展的結果，從社區的角度看，是在不斷構筑一個個新的相對的陌生人社會。這樣一個新的社會中，各種利害關系以一種透明的法治方式來調處是一種制度文明的實現。另外，實施村務契約化管理符合“村改居”社區中原村民的誠實傳統和政治訴求。契約方式是易被農民接受的方式，農村的“草根民主”已經在社會主義市場經濟的現實中得到較大弘揚，實行村務契約化管理符合當代農民的傳統美德和要求參政議政的政治訴求，具備廣泛的思想文化基礎。這樣一種傳統與訴求勢必在“村改居”社區管理中得到發揚光大。

三、“村改居”社區契約化管理的運行機制

（一）內蒙古呼和浩特市賽罕區雙樹村運用契約化管理進行集體資產量化確權所遵循的原則

“村改居”未徹底完成前，社區管理不單單是普通社區的生活服務，更主要的是原集體資產的管理及“村改居”社區中原村民事務。例如，內蒙古呼和浩特市賽罕區巧報鎮雙樹村（雙樹社區）進行“村改居”社區集體資產量化確權便使用了契約化管理模式。這樣一種管理方式的契約化實際上是一種法治的實現方式。既然是法治的實現方式，就要堅持法治原則。

一是黨的領導原則。雙樹村的集體資產量化確權改革，是在上級黨委的科學指導和本級黨總支的堅強領導下進行，整個改革過程中，體現黨的領導與民主自治、依法治村的有機統一。改革領導小組成員不但涵蓋所有黨總支成員，還有黨員代表參與其中，改革中，領導小組中的黨員同志和其他黨員同志們均充分發揮了黨員模范帶頭作用，使改革成為實現黨帶領群眾不斷實現美好生活的重大舉措。

二是合法性原則。雙樹村在“村改居”社區集體資產量化確權的過程中，為了做到有法可依，聘請專項法律顧問慧聰律師事務所在章程中對股權的轉讓、贈與等權能進行了保護性限制，防止了內部少數人控制和外部資本侵占，也從制度層面保障了新公司對“村改居”社區失地居民生活質量不下降，使“村改居”社區集體資產量化確權的方案及所需要使用的文書符合黨的方針政策和國家法律法規。

三是民主性原則。雙樹村“村改居”社區集體資產量化確權工作中，發揮村民主體作用，支持村民創新創造，充分進行民主討論，把選擇權交給村民，確保村民知情權、參與權、表達權、監督權，將公開、公正、公平貫穿于整個改革始終，真正讓村民成為改革的參與者和受益者。此次改革的前期醞釀階段，群眾提出了不同意見，于是黨總支將改革方式由村民集資償債改為分割部分商鋪抵債的方式。在全體村民大會通過方案后，又進行了一輪書面征詢意見，村民百分之百擁護集體資產量化確權改革。在股權代持方面，也是采取自由組合，兩委會不參與不干預的原則進行。另外，在整個改革過程中，重大環節、事項均經過村民代表會或黨員代表會討論。

四是公開性原則?！按甯木印鄙鐓^集體資產量化確權方案、過程及所有文書，均采取大會宣讀、張貼公告公示的形式向群眾公開，接受監督。

五是書面規范性原則?！按甯木印鄙鐓^集體資產量化確權過程中的重大事項契約事項都要落實在紙上，且契約形式力求規范。討論、確定適合雙樹村實際的“村改居”社區集體資產量化確權方案和股權代持等契約文本，均由慧聰律師事務所和內蒙古北宸智庫研究中心審閱把關定稿，力求合情合理、于法有據。

雙樹村運用契約化管理的方式對集體資產進行量化確權改革，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，明確農村集體經濟組織市場主體地位，完善村民對集體資產股份權能，把實現好、維護好、發展好廣大村民的根本利益作為改革的出發點和落腳點，經過改革，集體經濟實現了保值增值，促進集體經濟發展和村民持續增收。

（二）“村改居”社區契約化管理的內容、具體運行和監督機制

就“村改居”社區契約化管理的內容而言，契約化管理內容涵蓋了村級甚至鄉鎮級事務的方方面面，蔡常青研究員在《村務契約化管理是我國農村治理的有效模式》一文中指出：內蒙古赤峰市阿旗把它歸類為集體資產管理、經濟項目建設、公益事業管理、社會事務管理、基層組織建設五個大類，每類中劃分若干小項，在此基礎上，根據涉及對象的適用性質分別用合同、協議、紀要等方式實行契約化管理。一是對于集體資產承包、項目建設、公共基礎設施建設和土地流轉等涉及到與錢、物有關的經濟資產類的事情，都以要件齊備的法律合同進行管理。二是對于黨員設崗定責、嘎查村委會主任競選、村民代表、民主理財小組履職盡責、社會治安、村容整治、老人贍養等基層組織建設和社會管理類事務，都以簽訂協議的形式進行管理。三是對于不便直接采用合同、協議方式的事項、決議，按照契約規范，以紀要簽約的方式進行管理。上述這些管理內容在“村改居”后的社區中依然存在，充實在社區服務的內容之中，提升社區服務的法治水平的同時也強化了管理的效能。

就具體管理運行而言，內蒙古赤峰市阿旗采取了五項措施推進村務契約化管理實施：一抓組織領導。旗委和各蘇木鄉鎮、辦事處分別成立以主要領導為組長的契約化管理工作領導小組和配套工作機構，形成上下貫通、左右銜接的工作網絡，實行專項推進。二抓宣傳教育。通過編發嘎查村務契約化管理知識問答和宣傳單，舉辦專題講座、培訓班和現場會等多種形式，統一干部群眾的思想，提高認識，掌握相關技能。三抓示范規范。在選擇兩鎮示范探索的基礎上，總結編寫了《案例匯編》《合同示范文本》，供各嘎查村參考選用。四抓訴訟調解。旗委組織部、旗人民法院、旗司法局聯合制定了嘎查村務契約化管理矛盾糾紛調處意見和違約調解辦法及實施方案，明確了人民調解與司法調解相銜接的程序、實體、救助機制，確保矛盾糾紛有效調解。五抓監督落實。各蘇木鄉鎮、嘎查村都成立了契約化管理工作監督小組，對契約內容是否全面真實、合理合法，執行是否到位全程跟蹤，形成有效監督機制?！按甯木印鄙鐓^契約化管理也可直接借鑒村務契約化管理實施的一項措施，提高“村改居”社區管理的實效。

就規范監督機制而言，為保證簽訂的契約能夠落實，除完善契約監督、契約糾紛調解、村民公約、村務公開外，還應通過廣播、公開欄、民主聽證會等有效形式，及時對村務決策活動、契約文本等進行公開、公示，接受群眾監督。社區設立村務監督委員會或聘請法律顧問，認真審查契約內容是否全面合法，決策程序是否科學，管理是否規范，執行是否到位。契約化管理監督委員會或法律顧問接受群眾監督，彌補決策、監督、管理上的結構性缺陷，對“村改居”社區基層群眾依法行使知情權、決策權、參與權和監督權，提供了有效保證。

總之，“村改居”社區推行契約化管理有其法治理論基礎和現實經濟社會發展的基礎。隨著人居環境的不斷改善，村居環境社區化、社區管理契約化、使各類事務管理變得公開透明，群眾的知情權、參與權、決策權和監督權得到充分體現和發揮。這樣既改變了因管理而產生的矛盾解決方式，也促使“村改居”社區各種社會關系和諧發展，從而推進中國基層法治建設。

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（作者單位：1.呼和浩特民族學院；2.蒙古國經濟法研究中心）

責任編輯：康偉