供給側改革視閾下農村環境治理法治成本檢視

陳兵 馬賢茹

摘 要：有效治理農村環境是解決“三農”問題的重要基礎和目標之一。較城市環境治理而言，我國農村環境污染現象更為復雜，呈現出強烈的時代特征與地區差異。注重法治思維與法治方法在我國農村環境治理中的基礎性和關鍵性作用，有助于推進農村環境治理工程實施的系統化、規范化以及長效化。通過對農村環境治理中的立法成本、執法成本以及守法成本的系統檢視，認為目前立法成本總體偏高，執法成本不僅投入不足而且使用過高，守法成本高而違法成本低。故此，建議對有限的法治資源的配置與運行進行科學化、合理化及公平化改進，以此增進農村環境治理法治化效用，推動農村環境治理體系與治理能力的現代化與法治化。

關鍵詞：農村環境；供給側改革；法治成本；資源配置

中圖分類號：F323.22 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2018）04-0026-08

一、問題的提出

我國是農業大國，“三農”問題是制約我國全面建成小康社會的主要問題，而其中最為核心的問題是農村環境的保護與治理。農村環境治理水平是一個國家農村環境保護工作水平和環境保護能力的集中體現，其最為穩定和可期待的治理路徑和實施方式乃是法治。法治是實現農村環境善治的基礎路徑[1]，這主要體現在環境法律體系對農村環境法律治理目標、方向及任務具有指引和解釋作用，對農村環境法律治理的具體方式方法和行為規則具有規范作用，對設定和保障農村環境系統下各個利益主體的權利和利益具有權威意義，對建立農村環境治理系統的多元參與機制具有推進作用，是科學全面系統地建成農村環境治理體系的最優路徑和最佳方式。然而，現實卻不盡如人意。依法治國、全面建設法治中國是當前最為基本和重要的治國理念和治國方式，無容置疑地融入到國家、政府及社會治理的方方面面，農村環境治理亦在其中，但在具體操作過程中，卻存在著法治資源配置不合理，運行成本與實際效用即投入產出比不高的囧況，農村環境法治尚待落實。

事實上，忽視法律供給的質量和運行的實效，不僅會導致繁雜擾民，有損民眾對法治的信賴感，而且會降低法治資源配置的效率，造成資源的嚴重浪費，損害法律在現實生活中的權威性。這種情況也普遍存在于農村環境治理的法治化建設之中，導致了農村環境治理的法治成本投入不足與使用過高并存的二律反?，F象的出現。如果說農村環境治理的法治化工程屬于國家和社會應予供給的公共服務和產品的話，這一現實亦正好反映了當前普遍存在的供給側結構問題，不僅體現在經濟發展領域，也出現在國家和社會治理領域。尤其是在后者層面，其改革的成效直接關乎前者的成敗。不解決制度設計與運行中存在的問題，其他改革都是不徹底的、不成功的。

習近平總書記在2016年1月主持召開的中央財經領導小組第十二次會議上發表重要講話，強調了供給側結構改革的重要性。供給側改革核心在于擴大有效供給，而擴大有效供給的關鍵在于優化供給結構，而優化供給結構的前提又在于完善生產要素供給[2]。從法治的維度看待供給側結構改革，其實質則在于充分認識到供給側結構調整涵攝了法治作為一種具有公共屬性的稀缺資源的基本認知，法治作為公共產品與服務的供給也應當是有效的，其法治各要素的供給必須是完善的，法治運行的實效應經得起評估。簡言之，法治資源配置需合理，法治效用實現需優化，注重法治需求從“有沒有”向供給的“好不好”轉變，最終實現良法善治。

具體到農村環境治理的法治化工程，就是如何在供給側結構改革的背景下，科學地為農村環境治理提供制度支撐和機制保障，加快實現農村環境治理體系的法治化和治理能力的現代化。為此，不妨大膽假設我國農村環境治理的法治化進路可以環境正義和代際公平為價值基礎，以多元主體環境權益及其保障為制度基礎，建立包含政府、市場主體、環境組織、當地居民在內的多方參與、成本共擔、利益共享的法治模式[3]。為此，本文擬從我國農村環境的現狀、特征及其治理難點入手，速描當前農村環境治理法治化的必要性與現實性，在此基礎上深入解析現實法治化治理的成本結構與績效，從中發現問題，尋找突破點，從農村環境立法、農村環境行政執法以及農村當地居民守法與違法現實等層面，提出農村環境治理法治成本的科學配給與優化運行的可行方案，以加快實現農村環境治理體系和治理能力的法治化與現代化改革目標。

二、當下農村環境的特征及治理難點

農村環境通常是指在農村地區范圍內影響人們生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括農村范圍內的大氣、水域、耕地、林地、草地、礦藏、野生生物、生活區設施和生產區設施等[4]。

（一）農村環境的主要特征

就目前我國農村環境污染現狀而言，情況非常復雜和嚴峻，具有點源污染與面源污染共存、生活污染和工業污染疊加、各種新舊污染與二次污染相互交織、工業及城市污染向農村轉移的時代特征。在環境污染方面，除因農業生產產生的面源污染外，還因農村工礦業的發展，使得具有城市特征的點源污染同樣存在。在生態破壞方面，相對于城市生態系統較為簡單而言，農村則是由山地、水林、濕地、野生動植物等組成的復雜生態系統，不僅供給當地居民生產生活所需，還承擔著保存生物多樣性的功能?？傮w而言，可將農村環境問題分為環境污染與生態破壞兩大類。環境污染主要表現為水污染、土地污染以及大氣污染，生態破壞則主要表現為耕地面積減少、水土流失嚴重等[5]。

需要特別指出的是，當前農村環境問題并不僅是由當地居民生產生活活動所造成，很大程度上也是因為當地經濟組織或者城市工業企業的環境污染和次生污染向農村轉移所致。就近年來重大環境污染事件統計結果顯示，其中農村經濟組織造成的重大農村環境污染事件占環境污染事件總數的17%，城市工業企業轉嫁污染造成的農村環境污染事件占環境污染事件總數的34.5%[6]。目前，全國農村經濟組織“三廢”排放量占到了工業企業“三廢”排放量的1/3，一些主要污染物排放量已經接近或超過工業企業的一半以上。譬如，廢水COD和固體廢物等主要污染物排放量已占工業污染物排放總量的50%以上[6]。從這一現象可以管窺近年來我國農村環境污染的嚴重性。造成這一現象的原因很大程度上仍然是基于當地經濟GDP發展指標的誘使，一些污染企業以產業承接的名義甚或是非法轉移的方式到農村地區從事高污染、高能耗、低產出、低收益的工業生產或加工[3]。故此，在我國農村廣大地區其環境問題的生成不僅具有經濟原因，也具有政治因素，是多種因素交織混雜的結果。尤其是長期以來在受到以經濟發展指標為核心的政績考核體系的影響下，加之環境生態反應的滯后性，當地官員的任期制或項目制評價都會導致對農村環境保護和治理的忽視甚或無視，最終導致農村發展經濟時不得不承受時下或未來環境治理方面的巨大壓力。

（二）農村環境治理的難點與突破

當前，我國農村環境面臨著巨大風險與挑戰。除了前述的特定發展時代給農村環境造成的影響外，還存在著長期以來我國農村生活生態一直呈現的“散與廣”的地理特征?！吧ⅰ敝饕寝r村居民生活聚集地分布“散”，聚居點的環境治理和規?；沫h境治理都存在投入產出比低的情況，缺乏經濟效益刺激，同時也缺乏農村居民要求集中治理的現實訴求。另外，與農村聚居地“散”布相關聯的則是農村聚居地的“廣”布。我國是一個農業大國，根據第六次全國人口普查數據顯示，我國仍有一半的人口居住在廣大的農村地區，分布廣泛也導致了農村環境的治理在各地區呈現不同地理特征，污染所涉及的自然環境十分復雜。這些都是引致當前農村環境治理難的自然因素。從這個意義上講，農村環境的治理必須因地制宜、因時制宜。

與農村環境治理的自然因素相比較，當地污染所涉及的社會環境因素更為復雜，這進一步加劇了各地區環境治理的難度。農村社會治理結構較松散，個人產權制度有待進一步明確。農村環境或者說農村環境要素與農村的土地、森林、草原等集體所有財產高度重合，交叉甚至混同在一起，即農村環境要素大部分屬于國家和集體所有，政府不僅代國家行使全民所有制下的自然資源所有權，而且通過行政管理權對集體所有的土地、森林和草原等行使著實際的控制權，導致土地、森林和草原等集體所有權的主體被嚴重虛化?，F實場景中的廣大農民并不是實施上述資源或財產所有權的實際主體。一旦發生環境污染，在確定污染主體、損害賠償等環節困難重重。在很多情況下，環境權益的侵害者本身就是環境權益的所有者或享有者，如何自我歸責、自我懲處本身就是一個世界難題。

此外，面對日益復雜變化的農村環境污染現象，其本身就具有很強的隱蔽性，監測難度大，甚至在有些領域內的環境污染，就目前科技手段而言都很難準確測定。以土壤污染為例，農業生產的廢水、廢液、廢氣及各種機械、電子廢棄物中含有的重金屬在土壤中不斷累積，在食物鏈中不斷富集，從而形成對人體的不可逆轉的巨大毒性。目前我國受污染的耕地約有8 103萬公頃，占總耕地面積的8.3%，點位超標率為19.4%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，主要污染物為錫、鎳、砷、汞、鉛、鉻等重金屬以及DDT、多芳烴等有機物。尤為棘手的是很難通過一次或者某一階段的檢測來確定土壤的污染程度和污染源[7]。

綜上，基于當前農村環境污染的特征及其治理難點，傳統的單純依靠行政力量的運動式治理已然不能有效解決日益復雜的污染問題，必須尋找多元參與的長效機制來回應農村環境治理需求。這就要求在有效推動現行農村環境治理工作的同時，必須積極探索在體制上和機制上有所創新的模式和方法，做好制度革新過程中的平穩過渡和有效銜接。為了保證農村環境治理系統沿著前述目標有序推進，加強農村環境治理的法治化建設就成為最優選擇，充分發揮法的安定性、平衡性及公正性在農村環境治理中的作用，真正為農村環境治理提供有效的法治供給。

三、農村環境治理的法治成本素描

實踐中，針對農村環境日益惡化的現狀和不斷增長的治理需求，中央和地方雖然高度重視，但具體行動仍較為遲緩，尚未建立起科學系統覆蓋全面的農村環境治理法治體系，且缺乏對現行法治構件的成本評估與實效分析。我們必須清醒地認識到，法治作為一種國家和社會治理的公共產品，其設計與運行成本是以社會公眾利益為代價的，其稀缺性和有用性要求參與法治體系的各個主體應考慮到其成本的合理分擔和科學使用，以系統有效解決現實問題為原則，嚴格控制農村環境治理過程中的法治成本投入和使用。切不可“舊賬”未清（主要是指缺乏針對性、有效性地解決農村環境治理問題），又添“新債”（主要是指在農村環境治理中非科學不合理地濫用法治資源）。在回應現實需要時必須充分認識到法治資源的有限性，通過科學合理地配置法治資源，更好地推進農村環境治理。

法治成本是指依法治理過程中所耗費的人力、物力和財力的總和。法律成本主要包括形成法律的成本、實施法律的成本和遵守法律的成本[8]?；诖?，結合農村環境治理的現實狀況，主要從農村環境治理立法、執法以及守法三個層面，初步評價當前農村環境治理的法治成本，以期為下一步優化成本投入與運行提供參考。

（一）農村環境治理的立法成本

立法成本是指立法過程中的全部支出。結合與我國農村環境治理法治化中立法環節密切相關的因素，主要討論農村環境立法的必要成本和實際成本。

1.農村環境治理法治化過程中的必要立法成本高。首先，制定一部專門針對農村環境治理的單行法規，從立法項目的提出到草案提交，再經審讀程序到表決通過至頒行，通常需要多個主體參與，經歷時間較長。在這個復雜漫長的過程中，有關部門通常需要根據農村環境治理的現實，依據立法的必要性和可操作性，對相關問題進行廣泛、深入的調研，不能憑空想象、脫離實際。這就需要負擔大量的人力、物力、財力成本。

2.農村環境治理立法的實際支出成本嚴重不足。從立法的必要成本與現實支出的關系而言，我國農村環境治理的立法成本投入遠遠低于現實需求。具體表現為我國環境立法基本上是以城市環境為中心，重視工業生產與都市生活對環境造成的影響，忽視了農村環境防治。截至2016年，已制定15部與環保相關的法律，卻沒有一部是專門針對農村環境治理的。對此，時任全國人大環境與資源保護委員會法案室主任孫佑海曾指出：面對嚴峻的農村環境問題，應加快農村環境法律、法規和標準體系建設，制定綜合性農村環境法規以及土壤、畜禽等專項農村環境管理法規，解決農村立法滯后問題[9]。當然，在現行相關環境法律法規中，也有一些涉及農村環境保護的內容，譬如，自2015年1月1日實施的修訂后的《中華人民共和國環境保護法》就增加了第49條和第50條，涉及了有關農村生產、生活造成環境污染以及給予農村環境保護的規定。再如，2016年1月1日實施的《中華人民共和國大氣污染防治法》第2條第2款，第73、74、75、76、77條等。然而，這類基本法律尚未出臺有關具體辦法和配套相關實施細則，在很大程度上導致了當前農村環境治理缺乏具體操作規范[10]。事實上，農村環境治理法治化進程的整體遲緩和效率低下，即立法不完善，缺乏系統性、明確性及可操作性客觀上會增加法律實施的成本，使違法和規避法律的現象增加，進而使整個法治工程運行的效率降低。

（二）農村環境治理的執法成本

執法成本是指國家公權力主體及其工作人員依照法定的職權和程序，以實現法律的目的為宗旨，將法律運用于具體的社會關系，并取得一定法律后果所付出的必要代價。

目前我國農村環境執法領域，既存在執法成本投入不足的問題，也存在執法效率低下、執法濫用的現象。執法成本投入不足，主要凸顯在：一方面執法人員匱乏。據《中國環境年鑒》記錄，2014年全國平均每個鄉鎮環境執法人員為0.14人。相對于廣大農村地區及其復雜的環境污染現象，當前的執法人員仍然是杯水車薪。另一方面，執法經費不足，農村環境監測技術裝備不齊并嚴重落后和老化。

執法成本使用效率低且伴有濫用執法權力的現象。當前涉及農村環境保護的規范性文件大多出于政策性的國務院文件或效力較低的部委規章及地方規范性文件。且這些規范性文件的制定往往具有很強的部門色彩和部門利益，看似可以解決某一具體問題，但實際上因各個機構間缺乏權力上的配合與銜接，導致執行成本使用效率低下，執行結果大多“無功而返”。此外，在執法過程中由于缺乏必要的監督，濫用執法權力的現象仍然存在。由于當前有關農村環境的立法中沒有明確規定公權力主體在環境治理中的追責機制，這使得在農村環境治理領域的權力運行往往異化為尋租和謀私的結果。

（三）農村環境治理中農民守法成本高而違法成本低

法律的生命在于實施，實施的目標即在于規訓行為主體自覺守法，而其中妥當處理守法成本與違法成本的關系在實質上成為了保障實施效果的戒尺。如果現行法律法規不能使守法主體受益或者避免損失，致使守法成本高于違法成本，那么法律則會因為行為人不按照其規范行事而被架空。具體到農村環境治理領域，農民是農村環境破壞的直接受損者和治理的直接受益人，理應成為農村環境治理的天然主體。農民參與環境治理的廣度和深度在很大程度上決定了農村環境治理的水平和效果。然而，現實情況是由于農民守法成本高，違法成本低導致農村居民缺乏參與環境治理的熱情，對當地環境治理規范置若罔聞，缺失積極性與主動性，甚至成為農村環境污染的直接實施者。

當前廣大農村經濟仍較為落后的現實使農村居民缺乏積極主動守法的物質基礎。法律的現實價值并不僅限于安定、公平、自由等基本訴求，有用與效益也構成了法律實施的基本判斷標準。為此，農村居民在選擇是否遵守法律時，都在本能地進行著“成本核算”。當用很少的成本，甚至不付出成本，就能遵守法律規定時，他們通常會選擇守法。但如果守法成本高，甚至嚴重影響其正當利益的獲取，更嚴重者致使其無力承擔，那么再樸素的居民通常也不會選擇守法，甚至不惜違法。以土壤污染為例，我國已針對農藥化肥使用標準制定了相應的規則，但在無法保證產量和正當收益的情況下，農民選擇守法還是放棄守法，答案顯見。事實上，當經濟發展權與生態環境權發生階段性沖突時，僅僅靠道德宣教和內心確信讓農民積極主動守法不大現實，此時必須做好制度配套和外部補償，激勵廣大農民遵法。

特別需要警惕的是防止制度設計的逆向刺激，即所謂的老實人吃虧，偷奸?；叩美默F象發生。譬如，農村生活垃圾和污水處理問題，農民并不會因為垃圾和污水的有效處理而獲得激勵，相反依法處理垃圾和污水需要支付各種成本，而隨意傾倒生活垃圾和污水的農民確不會因此而付出任何代價。事實上，在這類現象即為“公地的悲劇”一例。規訓農民守法的前提即確權。我國法律僅規定了包括農民在內的一切自然人、法人、企業等都有保護環境的義務，然而并沒有明確規定農民享有土地等自然資源的權利限度和享受清潔適宜的生態環境的基本權利。事實上，依照現行法律法規，農村環境所涉及的要素大部分屬于國家和集體所有，譬如土地、森林、草原、礦產、山川、河流等。國家不僅行使其自然資源的所有權，而且通過政策和法律的制定權以及行政管理權對集體所有的財產行使著實際上的控制權，致使農村土地等集體所有權的客體被俘獲，其集體所有權的主體在事實上被弱化甚或虛化。在現實的農村經濟社會生產生活中，廣大農民對上述資源或財產的實際控制權并不強，對發展過程中可能出現的環境風險和危害的認識和防治意識及其行動更是難以談及?！笆虏魂P己，高高掛起”，對農村環境治理的忽視、無視、冷漠甚或無奈成為當地農民普遍的心理和態度。

另外，違法成本過低，甚至是忽略不計，致使農民并不忌憚環境違法?；诨镜耐度氘a出比判斷，違法成本過低，行為人通常會選擇違法。這種現象在農村環境治理領域尤為明顯，譬如，《中華人民共和國大氣污染防治法》第77條規定了禁止露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質，并在第119條規定了相應的法律責任，即“在人口集中地區對樹木、花草噴灑劇毒、高毒農藥，或者露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染物質的，由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門責令改正，并可以處五百元以上二千元以下的罰款”。焚燒秸稈這類現象在北方農村較為普遍，執法力度和違法成本的規定從前述規范可知尚不足以使預期違法者放棄其違法動機。當然，并非說違法代價越高越好，而是針對現實，制定相適應的違法成本，讓行為人從不敢違法逐步過渡到不愿違法。

四、改善農村環境治理法治成本的投入與運行

綜上，針對當前農村環境治理法治化運行成本不理想的現狀，加之復雜且日益惡化的農村環境現況，必須認真思考通過何種途徑才能有效促進農村環境治理法治化進程的改善。真正實現經由農村環境法治達到農村環境善治的目標。故此，必須清晰地認識到農村環境法治作為一種農村環境治理的優化選擇和基本路徑，是以公共資源的有效配置為前提的，需要充分重視資源成本的投入產出率，即注重農村環境治理中的立法成本、執法成本以及守法違法成本的核算，防止成本浪費和資源空轉。

（一）科學配給農村環境治理的立法成本

在一定時空范圍內，公共資源的供給總是定量和稀缺的，立法資源也是如此。以科學合理、節能高效的成本投入，制定出符合農村環境治理需求的法律制度，是當前農村環境治理中首要回應的問題。

1.立法應與農村環境治理的現實需求相適應，有效引入第三方立法機構或平臺，建立農村環境立法及其評估第三方長效機制?！爸挥袑⒘⒎ㄅc社會需求緊密結合起來，才是有效益的立法，才能從根本上節約立法成本[11]?！边M一步言，農村環境立法的必要性和可行性源自于在一定時期內農村社會運行的客觀需求。農村環境日益惡化的現實，倒逼多元主體環境權利意識的覺醒，產生了通過立法來保障各自利益的需求，此即農村環境專門立法的必要性。與此同時，隨著農村經濟社會的發展，城鄉一體化的推進，農村地區逐漸具有立法成本的承受力，進而具備農村環境立法的可行性。

然而，面對日趨繁重的立法任務，包括立法存量的梳理和立法增量的制定，以及農村環境的時代與地域特征，單靠現有基礎和立法力量難免會感到力不從心，不能滿足現實需求。為此，根據黨的十八屆四中全會通過的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，關于“推進科學立法和民主立法，探索委托第三方起草法律法規的草案”的內容，有關立法機關可以委托第三方參與立法的方式，探索農村環境立法成本的優化配置。這不僅可以加快農村環境立法進程，提高法案起草的專業化與效率化，改變農村環境立法滯后的局面，也為農村環境立法成本的節約提供了新思路。

2.處理好數量與質量的關系。法律的生命在于實施。故此，必須認真對待立法的現實轉化率，做好立法后評估工作，定期清理僵死法律。在立法上正確處理數量與質量的關系是進行立法成本調控的重要途徑，對節約和優化立法成本具有重要意義。

1979年全國人民代表大會常務委員會頒布了我國首部環境保護法——《中華人民共和國環境保護法（試行）》，雖然該法于1989底失效，但是從形式上為國家的環境保護法治提供了基礎框架，為環境管理和執法工作提供了基本的制度和措施。經過近40年的發展，從當前頒行的環境保護方面的法規數量上看，我國的環境污染防治法律體系趨近完善。然而，在某些專門領域和具體方面仍然缺乏可操作性，農村環境防治領域尤為明顯。故此，面對復雜的農村環境污染防治問題，我國環境法治體系的建設應加快轉變。其一，環境立法的內容由“重行政輕民事”向“行政與民事并重”轉變，鼓勵多元主體參與農村環境治理。其二，改變環境行政性立法為主的環境保護法律體系，推進環境立法的社會法屬性轉向，從單一化走向綜合化，并且設計好與其他規范性文件的有效銜接，提高立法和（或）修法的質量。

從現況出發，首先在立法內容安排上，在以農村生活污染和農業生產污染為主要規范對象的同時，延伸構筑產業轉移承接法律機制，即農村承接在城市工業企業轉移項目時，應當以地方立法的形式建立拆分轉移規則，先要核定其污染物排放水平，保證企業排污水平不超過農村地區污染物控制水平，切實為農村當地環境評估工作提供權威性與可行性規范。其次，設立專門內容規范和解釋農村居民環境權益的范疇，就參與權、知情權、訴訟權等實體性與程序性權利作出規定和解釋[3]。再次，在農村環境保護立法中需要明確的一個基本原則，即農村環境立法必須與農業增產和農民增收相結合，在堅持政府主導的同時，不能增加農民不必要的成本支出。當然，農民作為農村環境的享用者和維護者理應承擔環境治理的必要成本。最后，法律法規的制定應盡可能明確和具有可操作性，注意與其他法律規范的銜接，既要針對農村環境治理的特殊性，也要遵循環境治理的普遍性，使其清晰、明確，易于操作，提高立法和（或）修法的質量。

（二）優化農村環境治理的執法成本使用

執法是法律實施的基本方式，尤其是在我國傳統治國理念和模式的影響下，執法在現階段社會轉型的重要階段，除進一步強調執法行為的合法性與合理性外，其執法績效成為考核的重點，即如何優化執法成本的投入產出比率。執法成本是法律實施過程中用來保證執法效果的必要資源付出。正所謂國家機構﹑官吏﹑軍隊﹑警察﹑法庭的數量﹑質量等是體現權力強弱的客觀指標，沒有相應的財富作保障，法律賦予國家多少權力都是沒有意義的[12]。當前，農村環境執法投入整體不足與某些方面執法成本過高現象并存，建議在加大成本投入保證供給的同時，依據農村環境法治需要適度調整，引入環境治理工作績效評估機制，構建環境保護組織與政府執法機構的互信互利機制，優化執法資源，建立多元執法體系。

1.切實保障執法隊伍及其環境監測設備的正常運轉。執法成本投入不足直接導致人員良莠不齊，執法設備不精良，這不僅會削弱執法效率，而且會影響執法權威，導致執法偏離既定的目標軌道。由于受城鄉二元體制的影響，環境治理的大部分資源都集中在城市，“倒金字塔”式的環境治理模式使農村環境治理的經費捉襟見肘，越是底層，資源越少。為此，應合理地向農村環境執法成本傾斜，使農村環境治理的基礎物質得到有效保障。

2.盡快引入農村環境治理工作績效評估機制。環境治理工作績效評估機制是指對環境政策實施后所取得的環境效果進行階段性地評估，以力求清晰地描述環境狀況的優劣，衡量各級政府環境治理水平的高低。2016年7月15日國家環境保護部印發了《“十三五”環境影響評價改革實施方案》，明確提出以“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”（簡稱“三線一單”）為手段，強化空間、總量、準入環境管理，劃框子、定規則、查落實、強基礎，不斷改進和完善依法、科學、公開、廉潔、高效的環評管理體系[13]。依此面對日益高漲的農村環境治理呼聲，各基層政府必須引入環保工作績效評估機制，進一步落實環境污染治理工作責任制，建立適用于農村環境特征的評估和考核制度，強化對實施情況的跟蹤考核，適時調整對執法資源的配置。

（三）促進農村環境治理自發秩序的形成

在農村環境治理法治化進程中，除要重視外部性資源配給外，更要重視“自發秩序”生成與成本考量。以日本經驗為例，其在農村環境治理過程中，除重視國家層面的制度構建外，還重視農村層面的環境治理自發秩序的生成，采取包括強制性協議和自愿性協議在內的合意措施，確認環境保護相關習慣的法律效力，從而保護和改善了農村地方環境。

如果我國農村地區能夠充分發揮農民“天然在場”的優勢，促進農村環境治理自發秩序的形成，無疑有利于節約農村環境治理的外部性成本，提高農村環境治理的現實效果。這是因為農村社會結構比較穩固，廣大農村地區仍是以傳統道德倫理為基礎的熟人社會，這有利于地域內合意達成和自發形成穩定的規則秩序，大大減少社會時間和資源成本投入。故此，建議從提高農民環境意識，落實主體環境責任，強化國家環境保障3個層面營造農村環境治理自發秩序的生成環境；從劃定特別保護區域，識別不同主體層面構建農村環境保護協議制度；從農村現有習慣文化以及村規民約中確認環境治理自發秩序的規范效力。

農民是農村環境治理的直接受益人。讓家園的環境變得更好，農民有意愿、有心勁、有智慧。要調動他們的積極性，讓其真正參與到環境保護中來，把環境治理當作“自家事”[14]。然而，農民不守法也是造成農村環境污染的重要原因。故此，在促進農村環境治理自發秩序的形成中，應充分重視從守法效益和違法成本兩個方面引導當地農民自愿達成環境協議，養成環境保護意識[15] 。此外，隨著我國環境公益訴訟制度的逐步完善，也需重視農村地區環境利益的司法救濟。從外部機制的設計與運行上，促使農民從內心中確信遵守法律利大于弊，從而主動守法。與此同時，也可以通過強化違法成本承擔的外部機制運行，激勵實際損害行為和潛在損害行為的主體減少因其行為帶來的外部不經濟性，進而客觀上刺激農村當地行為主體（這里的行為主體不僅包括天然在場者農民，亦涉及在當地從事生產經營活動企業）內心不愿違法、不敢違法。

五、結 語

基于我國農村環境污染的時代特征和地域差異，以及農村環境治理法治化的現狀，提出我國農村環境治理的立法思路和模式：重視農村環境專項立法，正確處理立法質量與數量的關系，在增加立法專項投入的同時，提高立法績效。與此同時，針對農村環境執法資源投入不足與執法成本使用過高并存的現象，提出在總體上繼續加大農村環境治理執法力量投入的大方向下，根據農村環境法治需要適度調整執法領域和具體方式，促進農村環境治理自發秩序的形成。且從法治的外部性層面入手，通過守法收益和違法成本兩個層面的制度設計與優化運行，營造當地尊法守法的外部環境，并使之內化為行為意識。切實從環境法治與環境德治相結合，推進農村地區環境治理事業走向良法善治的目標，盡快實現農村環境治理體系和治理能力的現代化與法治化。

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