山區可持續發展的基本理論、歐洲經驗及啟示

李林林 王景新

摘 要：隨著氣候變化和生態環境退化等問題凸顯，作為生態屏障和水源保護地的山區可持續發展日益受到關注，山區可持續發展理論也逐步成型。從國別或地區實踐看，“歐盟2020戰略”以及歐洲山區協會制定的“山地計劃2020”所展現的歐洲山區可持續發展經驗較為先進，其運用關系模型和可持續發展概況矩陣獲取制定歐洲山區可持續發展戰略所需政策依據的方法可資借鑒。在山區面積占國土面積近70%的中國，鄉村振興乃至國家的可持續發展，其重點和難點都在山區。借鑒歐盟經驗，我國應在貫徹落實中共十九大報告提出的鄉村振興和城鄉融合的新的農村政策指導下，及時研究制定山區和農村地區可持續發展戰略。

關鍵詞：山區發展；歐洲經驗；可持續發展；鄉村振興

中圖分類號：F301.24 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2018）04-0034-09

當今中國，山區可持續發展問題顯得比以往任何時候都更為重要和緊迫。如果把農耕時代的中國描述為“鄉土中國”[1]，把工業化、城鎮化高歌猛進，而農業現代化滯后、農村相對衰落階段的中國解讀為“城鄉中國”[2]，那么，一個永續發展和長治久安的中國，必將是“山區中國”?！吧絽^中國”概念表達了中國多山的基本國情，傳達出中國革命和建設依托山區，美麗中國、健康中國和平安中國依賴山區、扎根山區的深刻文化內涵。貫徹落實十九大報告“實施鄉村振興戰略”“實施區域協調發展戰略”的精神，其重心、難點和出路，無不指向山區：多山是我國基本國情，美麗中國、健康中國、永續發展和平安中國建設的潛力和空間在山區；徹底解決我國貧困問題，如期建成全面小康社會，通過鄉村振興“建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”，困難、重點都在山區；記住鄉愁，保護中國傳統村落、農耕文明、鄉土文化和紅色文化的根脈，主陣地在山區；遵循習近平總書記國家總體安全觀構建中國特色國家安全體系，資源保障、戰略屏障、疏散空間和戰略后方都在山區。山區可持續發展如此重要，但相關研究相對薄弱。中國需要學習和借鑒域外經驗，進一步加強山區發展的基本理論、現狀、未來可持續發展的戰略和政策研究。

一、山區可持續發展基本理論的演變、內容和框架

（一）山區可持續發展基本理論的演變

山區可持續發展的基本理論與人類社會和環境可持續發展理論的發展演變密切相關。從20世紀60年代開始，發達國家首先認識到（自然）資源的有限性以及以資源消耗為代價的發展模式的局限性。隨后，1972年6月在瑞典首都斯德哥爾摩舉行的聯合國人類環境會議上，“可持續發展”的概念被首次提出。1987年，世界環境與發展委員會發表的報告《我們共同的未來》不僅正式使用了可持續發展概念，而且對其定義做出了比較系統的闡述。其中，可持續發展被定義為：“能滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展?！盵3]雖然該定義在世界范圍內被廣泛接受并產生了重大影響，但至今可持續發展仍然是一個非常有爭議性的概念[4]。不同的學科領域和行業在應用可持續發展概念時也有不同的側重點。

通讀并綜合1992年聯合國環境與發展大會上通過的《21世紀議程：可持續發展行動計劃》，2000年第55屆聯合國大會決議《聯合國千年宣言》，2002年可持續發展問題世界首腦會議通過的《約翰內斯堡可持續發展宣言》，2012年聯合國可持續發展大會通過的《我們期望的未來》，2015年9月25日第70屆聯合國大會會議決議通過的《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》等文件，我們可以發現：聯合國及其相關各機構是推動世界范圍內可持續發展的主力軍，其在推動可持續發展方面表現出以下特征：

1.將可持續發展的抽象概念具體化為一系列可持續發展的具體目標?！?1世紀議程》首先形成了可持續發展的總體行動目標，涵蓋可持續發展戰略、社會可持續發展、經濟可持續發展、資源的合理利用與環境保護4個方面，為之后可持續發展目標體系的形成奠定了基礎。特別是2000年為響應《聯合國千年宣言》，聯合國提出的千年發展目標（MDGs），以及2015年《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》中提出了17個可持續發展目標（SDGs）。而通過目標設定來實現可持續發展已成為全球治理的新手段[5]。

2.可持續發展的內容從側重經濟和社會的可持續發展，向促進經濟、社會可持續發展與環境可持續發展融合的方向轉變。聯合國2000年提出的“千年發展目標”從本質上來看仍然主要是側重經濟和社會方面的可持續發展，而2015年“可持續發展目標”涵蓋的17個方面的（共169個）具體目標已經努力將經濟、社會與環境的可持續發展相融合。

3.可持續發展具體目標的設定由定性更加關注定量[6]，但總體上仍以定性目標的設定為主。同時，雖然聯合國文件在多個可持續發展方面提出了具體的數量目標，但對各成員國并不具有法律約束力，各成員國家在制訂本國可持續發展目標時仍具有一定的自由裁量空間[5]。

4.從一開始側重關注發展中國家的可持續發展問題到關注全球范圍、包括發達國家在內的可持續發展進程。在《21 世紀議程》、聯合國千年發展目標、《可持續發展問題世界首腦會議執行計劃》等文件中，主要關注的是發展中國家以及（最）不發達國家的可持續發展問題，尤其是在消除貧困、應對氣候變化產生的不良影響、公共健康等方面，而在2015年《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》導言中，已經明確指出議程提出的17個方面的可持續發展目標顧及各國不同的國情、能力和發展程度，因而可以適用于所有國家。

（二）山區可持續發展的基本內容和框架

以上特征也反映在有關山區可持續發展議題上。綜合上述國際文件，山區可持續發展的基本內容及國際框架，依其提出時間大體包括：（1）最早在國際社會引起關注的是作為全球環境和氣候變化重要參與者和影響者的山區生態系統。比如在《21世紀議程》第13章“管理脆弱的生態系統：可持續的山區發展”中，主要關注的就是山區生態系統的可持續發展與（山區）流域的綜合開發2個領域。（2）2002年《約翰內斯堡執行計劃》第42段闡述了處理山區可持續發展問題所需的行動，同《21 世紀議程》第13章一起成為山區可持續發展的總體政策框架[7]。除了山區（山脈）生態系統問題外，該文件還提及了山區性別平等、山地經濟發展、山地社區參與以及山地社區的貧困等方面所需的行動。這些可以看作是促進山區可持續發展的一系列具體目標，而且都是定性目標。（3）2012年《我們期望的未來》中（第五部分“行動框架和后續行動”A項“主題領域和跨部門問題”）專門對山區問題，包括山區生態系統，山區貧窮、糧食保障和營養，山區社會排斥和環境退化問題作了規定。更重要的是，該文件倡導各國政府將山區政策納入國家可持續發展戰略。這也成為部分國家及地區，包括下文重點討論的歐盟地區促進山區可持續發展的基本方略。（4）2015年《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》采取了整合經濟、社會與環境3個層面的可持續發展框架，包括對山地在內的地球自然資源的可持續管理被視作經濟和社會發展的必備條件（第33段）。盡管該文件主要關注的是山地的生態價值（目標6.6是對與水資源有關的山地等生態系統的保護和恢復、目標15.4是對包括生物多樣性在內的山地生態系統的保護），但毫無疑問，這份文件涉及山區經濟、社會與環境3個方面的可持續發展政策。此后，各國（包括發展中國家和發達國家）或者地區的整體可持續發展戰略都應將山區經濟、社會與環境融合的可持續發展作為題中應有之義。

綜上，中國山區可持續發展基本理論構架，應該吸納人類社會關于可持續發展理論認識和實踐經驗總結的已有文明成果，在“既能滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展”核心理念的指導下，調查、研究和討論：山區可持續發展的資源基礎及其對民族和國家可持續發展的價值、地位和作用；山區可持續發展的基本原則、總目標和重點任務，戰略和基本政策；山區生態修復、環境保護與資源可持續利用相融合的路徑、方式和典型經驗；山區縣域經濟、社會發展與山區居民減貧和生計改善相融合的路徑、方式和典型經驗；國別范圍內山區與平原和城市群融合發展的路徑、方式和典型經驗；等等。

二、山區可持續發展的歐洲經驗

（一）歐洲山區可持續發展政策

在山區可持續發展的國際框架之下，需要的是經濟、社會與環境3個方面融合的可持續發展。這早在2002年歐洲委員會的部長委員會通過的《歐洲大陸可持續空間開發的指導原則》中就得以體現。在其第五部分關于不同類型歐洲地區的空間開發措施下第四點關于山區部分，特別提到要平衡山區的經濟、社會發展與山區環境保護之間的關系[8]。歐洲對山區發展問題的重視與該地區山區面積廣袤密不可分。如果只算28個歐盟國家的山區面積，該面積占全部歐盟國土面積的30%，同時山區人口占歐盟國家總人口的17%。如果從整個歐洲地區看（包括歐盟28國、挪威、瑞士、巴爾干半島和土耳其），山區面積占歐洲地區總面積的41%，人口占比接近26%[9-10]。同時，由于山區多位于鄉村地區，所以這也離不開歐盟長期以來堅持的城鄉統一發展的空間開發戰略。歐盟將山區可持續發展置于城鄉統一、鄉村優先發展戰略之下的政策框架，無疑可資我國下一步“堅持農業農村優先發展”的前提下“建立健全城鄉融合發展體制機制” [11]借鑒。

從20世紀90年代開始，隨著歐盟規模不斷擴大，能夠促進歐洲整體經濟平衡發展和區域空間協調統一開發的歐洲一體化空間規劃體系的建立逐步提上日程。在前期一系列政策措施，如歐洲結構發展基金和凝聚力基金的基礎上，歐洲委員會首先編制了《歐洲空間開發展望——實現歐盟領土的平衡和可持續發展》（European Spatial Development Perspective： Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the EU，簡稱ESDP），作為歐盟各成員國空間發展規劃的指導框架[12]。為了充分利用歐盟各區域的經濟發展潛力，避免形成主要（經濟）活動集中于少數核心或者大城市地區的局面，ESDP首先提出要建立發展均衡的多中心城鎮體系，以及新型的城鄉關系。在新形勢下，城市和鄉村地區發展的相互依存性增強，城鄉統一、合作發展的需求日益明顯。如果農村地區的社會經濟功能能夠得到長期的穩定和保障，將會極大地推動形成多中心的城鄉均衡發展結構[13]。2007年負責空間規劃和開發的歐盟成員國部長非正式會議通過的《歐盟的地區議程：邁向一個更具有競爭力和可持續發展能力的多樣化的歐洲地區》再次強調要建立發展均衡的多中心城鎮體系，以及新型的城鄉合作伙伴關系。作為相互依賴的合作伙伴，城市和農村地區各自的主管部門應該確定它們共同的資產，制定聯合的區域發展戰略，以此共同為使區域具有吸引力并促進私人和公共部門的投資奠定基礎，此即所謂的城鄉伙伴關系[14]。在2011年歐盟最新頒布的《歐盟2020地區議程：邁向一個包容、智慧、可持續的多樣化的歐洲地區》中，提出要推動城市、農村和特定地區（如邊緣地區和人口稀少地區）的綜合發展；要通過基于廣泛伙伴關系的綜合治理和規劃來確認城鄉之間的相互依存關系[15]?？梢哉f，歐盟的城鄉統一發展戰略為作為鄉村地區重要組成部分的山區可持續發展政策的制定奠定了良好的基礎。

綜上，歐盟以及大多數歐洲國家重視其山區發展有其客觀原因和現實需要。在歐洲理事會2010年通過的（最新的）歐盟整體發展戰略“歐盟2020戰略”中，提出了智能增長、可持續增長和包容增長3個優先發展目標和11個優先發展事項，奠定了歐洲地區接下來10年的經濟和社會發展方向。而作為歐洲地區最大的山區國際組織，歐洲山區協會順勢提出了一項“山地計劃2020”，力圖將山區發展與“歐盟2020戰略”相融合。進一步而言，該“山地計劃”對歐洲山區將如何促進歐盟的智能增長、可持續增長和包容增長目標，以及各項經濟、社會和環境指標的實現做了細致的分析[16]?？梢哉f，該計劃的制定不但推動了歐洲山區可持續發展內容的完善，也提升了整個歐盟地區及其成員國的山區可持續發展問題在整體的地區或者國家可持續發展戰略中的重要性，提高了山區相關利益主體的福祉。

由于在有關山區的政策制定中缺乏適當的證據支持，在歐盟層面尚不存在統一的山區發展戰略[17]。但這不影響我國借鑒歐盟已有的成功經驗。

（二）歐洲山區可持續發展政策制定方法

1.循證決策方法。循證決策的概念起源于20世紀60年代美國在涉及國防、城市再開發和預算等領域的大型計劃的制訂過程。在近代，則主要應用于醫學行業，表現在20世紀90年代初開始的循證醫療的衍生和發展[18-19]。在歐洲，循證決策的理念可以追溯到20世紀末英國的布萊爾政府[20]。為了加強決策的科學性和可執行性，英國政府開始逐步強調科學研究，即相關證據在政府決策中的重要作用。除了先后頒布《現代化政府白皮書》和《21世紀專業的政策制定》（1999年3月和9月）等政策法規外，還建立了相關機構，如管理與政策研究中心（來強化循證決策實踐[21]。

至于循證決策的具體含義，根據李樂和周志忍對國外主要學者有關研究的總結，可以將其定義為，在決策過程中，通過系統嚴格的方法及理性分析，增強經過嚴格驗證的專業知識（即證據）的運用，以確保（政府）決策的有效性和合理性[21]。換句話說，它是一種以解決實際問題為目標，（政府）基于翔實的證據而不是暫時的壓力而制訂公共政策的前瞻性決策方法[22]。在循證決策方法的啟示下，有關山區可持續發展政策的制訂也應注重相關證據資料的收集和利用。

2.關系模型。為了在制定歐洲山區可持續發展政策中推動循證決策方式的運用，Gloersen等人[17]提出了可以產生制定此類政策所依賴證據的兩項工具，即關系模型和可持續發展概況矩陣。關系模型緣起于歐洲領土開發與凝聚力觀察網絡計劃（European Observation Network for Territorial Development and Cohesion，簡稱ESPON）贊助的歐洲地理特征與發展潛力項目（Geographic Specificities and Development Potentials in Europe，簡稱GEOSPECS）。該項目主要考查了不同地貌類型，比如山區、島嶼和其他人口分散居住區域等如何成為在歐洲層面政策制訂的對象?；谝幌盗械陌咐芯亢臀墨I綜述，該項目對山區的獨有特征作了界定，同時提供了歐洲山區的通用關系模型，見圖1。

該通用關系模型的構建不僅總結了歐洲層面山區的各項特征，而且為歐洲各國或者區域層面制定有關的山區發展政策和戰略提供了前提。以瑞士為例，根據2011年瑞士議會通過的馬森動議，瑞士聯邦委員會有義務為農村和山區制定一項連貫的聯邦戰略。隨后，在（瑞士）國家經濟事務秘書處委托來自伯爾尼大學的專家所做的對制定瑞士山區和農村地區連貫聯邦戰略相關理論依據的研究報告中，在歐盟之外，首先采納了關系模型來對本國山區和農村地區的共同特征以及如何推動當地經濟發展的理論模型進行了分析和總結。具體來說，該報告將瑞士的山區和農村地區（合稱“非核心”區域）分為4種類型：近郊農村地區、農村周邊地區、高山旅游中心，以及中小型城鎮和農村中心。同時，在應用關系模型的基礎上，對四類山區和農村地區各自的定義特征，及其面臨的不同機遇和挑戰作了歸納和總結[23]。其中，對高山旅游中心建立的關系模型如圖2所示?？梢哉f，瑞士政府已經嘗試運用關系模型來總結不同類型地區的定義特征及其面臨的機遇和挑戰，并以此作為制定全國層面統一的農村和山區發展戰略的實證依據（或者說是證據）。

3.可持續發展概況矩陣?？沙掷m發展概況矩陣是在關系模型基礎上對當地在可持續發展方面所具有的價值進行評價?；诶嫦嚓P者的參與，在可持續發展概況矩陣中形成了有關評價地區可持續發展程度，以及現行和未來目標發展狀況3個方面的一系列指標。具體來說，包括經濟因素、社會方面、環境方面、文化方面、地區影響、健康、合作和開發價值、透明度和可追責性、合作和交流，以及可持續發展導向共10類可以全面反映地方可持續發展程度的指標。除此之外，對每一類指標，可持續發展概況矩陣還設置了從0（劣）到2（優）范圍之間的評價標準（圖3）。其中，評價的第一個方面“認知概況”是對利益相關者對當地的發展經驗、價值觀、潛力、弱點和歷史等將如何（積極或者消極地）影響其在每個領域（如圖3例子中的10個）發展能力的觀點的整合。這在某些方面相當于關系模型中對具體地區的“定義特征”一欄的內容。對第二個方面“當前狀態”的評價是基于對當前和過去對當地發展產生影響的舉措的評估，目的是對當地的現狀進行評價。而“目標狀態”則展示了利益相關者的雄心和目標，評價的結果主要基于他們對當地可持續發展前景的整體分析根據圖3例子中展現的情況，利益相關者總體上認為在可持續發展導向、合作和交流、透明度和可追責性，以及合作和開發價值方面會受當地發展經驗、價值觀、潛力、弱點和歷史等的影響較大，其次是在健康、地區影響、經濟和文化方面；而在有關當地可持續發展的社會和環境方面所受影響較小。值得注意的是，在對“目標狀態”的評價中，與“當前狀態”相比，利益相關者可能會希望當地在某一領域/方面朝反方向發展，比如在圖2例子中所示的環境方面。這很可能是由于當地是一個被大量“未經開發的荒野”包圍的社區，而利益相關者認為對這些資源的合理開發有利于當地的可持續發展。。

值得注意的是，這些可以反映地方可持續發展程度的指標是當地利益相關者通過參與，準確來說是他們對當地發展的經驗、知識和看法進行交流的結果。在對指標進行評價和選擇的過程中，需要各類相關數據和諸如研究報告、圖片等涵蓋定性和定量性質的參考依據。同時，該可持續發展概況矩陣已經在奧地利（下奧地利州）的瓦爾德威爾特爾地區得到運用（2014-2015年）。當地的利益相關者通過指明可持續發展的相關區域指標，并按照現在和期望的未來發展狀態對這些指標進行評估，據此共同創建了當地的可持續發展概況。對這些指標的分析也反映出農業和手工業對促進當地經濟發展的重要性[17]。其他（國家和）地區在運用該矩陣模型創建自己的可持續發展概況時應根據當地具體的地理地貌特征選擇不同的評價指標。

4.兩種模型比較。上述兩項可以產生制定山區和鄉村可持續發展政策所依賴證據的工具/模型可以相互補充。在闡述可持續發展概況矩陣過程中，利益相關者交換了他們對當地當前可持續發展狀況的理解以及對當地未來發展的期許，這進一步充實了關系模型中的內容。而從關系模型中獲得的證據為可持續發展概況矩陣中的相關分析提供了前提和基礎，同時在將具體地區作為一個整體進行考慮的基礎上，考察了當地可持續發展的多個維度（自然、經濟和社會方面等）。兩者的互補有助于更好地理解地方的（可持續）發展過程及其遇到的挑戰和機遇。但兩者的側重點又有明顯不同。具體說來，兩者都可以促進不同地區和國家間在某一具體公共政策制定方面的比較，但關系模型側重于平行的過程，以及會對促使變化的方法的識別。而可持續發展概況矩陣側重于識別相關的指標和目標，并強調了每一具體指標對當地（發展）的獨特意義和影響[17]。

正是由于兩種模型之間的互補性和差異性，為歐洲統一連貫的山區和鄉村可持續發展政策的制定提供了參考依據，即所需要的“證據”。但不可否認的是，由于歐洲各山區（主要包括阿爾卑斯山、亞平寧山、比利牛斯山、喀爾巴阡山、高加索山等）在發展水平、面臨的具體挑戰和機遇方面差異很大，不能將其作為同一類別成為政策規制的對象。同時，由于各山區在農業現代化、工業化發展，以及向第三產業（服務業）主導的經濟轉型方面進程不一，決定了在特定時間段內對獲得的各山區數據單純進行比較不具有重大意義。而關系模型和可持續發展概況矩陣的共同適用可以排除各山區不同發展進度的影響。進一步來說，兩者協同作用產生的證據可以在這些時間進程差異之外揭示出不同山區在發展過程和所面臨問題中的相似之處。同時，在兩種模型基礎上總結出的不同山區的相似特征，為制定國家以及歐盟層面的山區可持續發展政策奠定了基礎。

三、結論與啟示

1.根據歐盟經驗，山區可持續發展需要的是經濟、社會與環境3個方面融合的可持續發展，并且應成為一個（山區）國家或者地區整體可持續發展戰略的重要組成部分。從現實情況看，我國山區下一步發展還存在一系列制約因素，表現在：在發展的自然基礎方面，存在生態環境脆弱，以及由于山區地形復雜導致的邊緣性和相對封閉性。農村貧困集中于山區的問題依然突出。列入《國家八七扶貧攻堅計劃》的國家級貧困縣592個，其中496個在山區，占83.8%[24]。當前我國扶貧開發工作重點縣832個，山區縣合計626縣，占總數的75.24%。由于多數山區經濟社會資源基礎薄弱，特別是人才資源匱乏，導致后天發展能力不足。長期以來，我國有關山區發展的目標主要通過農業政策和扶貧政策實現。雖然最新的山區政策已經開始從單一補貼的扶貧政策向包括經濟、農業、教育、基礎設施和社會保障等綜合開發和區域發展方向轉變，但各類政策的制訂和實施多是由單一部門進行，尚未實現跨部門聯合，在國家層面上也并未形成針對山區發展的戰略性引導政策[25]。除缺乏統一性、戰略性的山區綜合發展政策外，作為具有世界上最大山區面積的我國并沒有一部專門的山區法，也很少有相關立法討論。有關山區的內容散見于《礦產資源法》《森林法》《水土保持法》等法律規定中。在國內山區立法方面，我國較為滯后根據在北大法寶數據庫檢索框內輸入“山區”得到的中央法規司法解釋以及地方法規規章，有關山區發展的專門法律文件主要是地方政府規章和地方規范性文件，地方和中央層面綜合性的山區法律法規并不存在。[16]。

應當看到：我國城鄉協調發展走過了“城鄉統籌”“城鄉一體化”等幾個階段，目前已經進入“城鄉融合”發展新階段，在前兩個階段，城鄉統籌發展的重心在城市，新階段，城鄉融合發展的重心應當轉向農業農村，十九大報告已經做出了這樣的部署。下一步，我們需要綜合國際上對山區可持續發展的界定和理解，通過調查研究，確立我國“新型城鎮化”“城鄉一體化”和“實施鄉村振興戰略”大背景下的山區農業農村優先發展、山區縣域經濟社會可持續發展、山區居民生計改善和脫貧致富的實施戰略和支持政策。

2.借鑒歐盟山區可持續發展的政策制定方法和機制。借鑒歐盟循證決策方法，同時運用關系模型和可持續發展概況矩陣來獲取制訂我國山區可持續發展戰略的政策依據。由于我國山區面積廣袤，各地發展水平不一，且地方（多山省份）層面尚未制定有統一的山區（可持續）發展政策和法律，所以，以上兩種模型的推廣和適用可以考慮首先從地方政府開始。在獲取充分的有關各地山區在可持續發展方面面臨的機遇和挑戰的信息基礎上，制訂地方性山區可持續發展的綜合性政策和法律。當然，在中央政府層面，也應考慮在匯總各地有關山區可持續發展信息基礎上，及時制訂我國統一的山區可持續發展政策和立法，給地方有關政策和立法以指導。

山區可持續發展戰略和政策制定，在借鑒運用關系模型和可持續發展概況矩陣的過程中，首先，要注重山區縣域各利益群體及其相關者的參與，重點是當地社區居民/農民以及政策制訂者和決策者，研究政府、企業、農民集體及合作經濟組織、農戶和農民個體等各方，參與發展的組織形式（尤其是產業組織形式）、利益分配和激勵機制。其次，兩種模型相互補充。關系模型是在總結當地山區面臨的挑戰和機遇基礎上，如何改進和更新相關政策，是在短期內可以實現的目標；而利用可持續發展概況矩陣模型的最終目標是實現地區發展向可持續發展方向的轉型。實踐中，兩者可以結合適用。

3.探索中國山區可持續發展的道路。應當看到，1956年初《中國農村的社會主義高潮》啟動的“社會主義農村建設”，是新中國為迅速扭轉舊中國遺留的農村衰敗殘局、恢復以往興盛而選擇的復興之路。2015年，黨的十六屆五中全會通過《十一五規劃綱要建議》提出“扎實推進社會主義新農村建設”，是改革開放的中國為扭轉“三農”發展相對滯后局面，追求農業與工業、鄉村和城市協調發展而提出的振興任務。十八大之后的“美麗鄉村建設”是美麗中國建設中追求“城鄉一體化”發展格局下的鄉村建設。十九大報告將鄉村振興提升到國家戰略層面，是逐漸富裕的中國為解決產業和人口城市“過密”、農村“過疏”局面，“建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”而“補短板”。

當前我國仍在進行的美麗鄉村建設同時植入了“四化同步”“城鄉一體化”“基本公共服務均等化”“……記住鄉愁”以及“綠水青山就是金山銀山”等多重愿景，必將極大推進農村地域空間綜合價值追求及其結構再造。下一步應以縣域為單元，以山區鄉村振興為重心，以特色小鎮和美麗鄉村同步規劃建設為抓手，對農村地域空間綜合價值追求、永續發展作出長遠、系統規劃，順勢推進其發展。要綜合規劃農村人口、產業、村莊、集鎮、道路建設；要科學布局農村生產空間，重建農民生活空間，修復和拓展城鄉生態空間，劃定和管控“三區三線”空間邊界并理順其互動關系，追求農村地域空間的經濟價值、生態環境價值、生活（社會、文化）價值三者和諧；要理順農村政治組織、產業及合作組織、社會組織之間的關系，調整農民之間及其與各類產業及合作組織、村組集體和國家的關系。

在上述背景下，以縣域為單元，以特色小鎮和美麗鄉村同步規劃建設為抓手，推動山區農村地域空間重構，是新時代的山區鄉村振興和可持續發展的重要道路?；馍絽^人口“過疏”甚或“空心化”，引導過度轉移的農業人口回流；推動山區農業向二三產業延伸以及農村地域空間一二三產業融合發展；深化山區農村土地制度和村組集體產權制度改革等等。這些都是山區可持續發展亟需率先研究解決的重大問題。

參考文獻：

[1] 費孝通.鄉土中國[M].北京： 生活·讀書·新知三聯書店，1985：3.

[2] 周其仁.城鄉中國（上）[M].北京：中信出版社，2013：10.

[3] World Commission on Environment and Development.Our Common Future [R].Oxford：Oxford University Press，1987：16.

[4] Nagan W P，Hammer C，Akhmetkaliyeva M.Towards A Theory of Sustainable Development：Drawing on Insights From Developments in Modern Legal Theory[J].Cadmus Journal，2017，3（2）：45-57.

[5] Biermann F，Kanie N，Kim R E.Global Governance by Goal-setting：the Novel Approach of the UN Sustainable Development Goals [J].Current Opinion in Environmental Sustainability，2017，26-27：26-31.

[6] 王光輝，劉怡君，王紅兵.過去30年世界可持續發展目標的演替[J].中國科學院院刊， 2015，30（5）：586-592.

[7] 聯合國.山區可持續發展——秘書長的報告[BE/OL].[2017-08-25].http：//undocs.org/zh/A/60/309.

[8] The Committee of Ministers.Recommendation Rec （2002） of the Committee of Ministers to Member States？on the Guiding Principles for Sustainable Spatial Development of the European Continent [BE/OL].[2017-09-25].http：//www.bbsr.bund.de/BBSR/EN/Publications/IzR/2003/7Appendix5.pdf？blob=publicationFile&v;=3.

[9] Price M F.Mountains：A Very Short Introduction [M].Oxford：Oxford University Press，2015：376.

[10] Gutierrez J.Toward Mountains 2020：Capitalising Our Knowledge to Inspire Programming [BE/OL].[2017-07-20].http：//www.pyrenees-pireneus.com/Pastoralisme/Syndicats-Agricoles/Euromontana/2013-02-00-Montagne-2020-Capitaliser-travail-Euromontana-et-de-ses-membres-01-v1.pdf.

[11] 習近平. 決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次代表大會上的報告[R]，2017-10-18.

[12] 景娟，錢云，黃哲姣.歐洲一體化的空間規劃：發展歷程及其對我國的借鑒[J].城市發展研究，2011（6）：1-6.

[13] European Commission.European Spatial Development Perspective：Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the EU[BE/OL].[2017-05-10].http：//ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/pdf/sum_en.pdf.

[14] Bundesministerium für Umwelt，Naturschutz，Bau und Reaktorsicherheit （BMUB）.Territorial Agenda of the European Union： Towards A More Competitive and Sustainable Europe of Diverse Regions.[BE/OL].[2017-05-25].http：//ec.europa.eu/regional_policy/sources/policy/what/territorial-cohesion/territorial_agenda_leipzig2007.pdf.

[15] European Union.Territorial Agenda of the European Union 2020：Towards An Inclusive， Smart and Sustainable Europe of Diverse Regions [BE/OL].[2017-05-19].http：//ec.europa.eu/regional_policy/sources/policy/what/territorial-cohesion/territorial_agenda_2020.pdf.

[16] 李林林.國際山區研究進展及其發展趨勢[M]//吳次芳.全球土地2016：熱點與前沿.杭州：浙江大學出版社，2018：96-114.

[17] Gloersen E，Mader C，Ruoss E.What Policy Evidence for A European Strategy of Sustainable Development in Mountain Regions？[J].Revue De Géographie Alpine，2016，104（3）：1-20.

[18] Howlett，M.Policy Analytical Capacity and Evidence-based Policy-making：Lessons From Canada[J].Canadian Public Administration/Administration Publique Du Canada，2009，52（2）：153-175.

[19] Bartlett W.Obstacles to Evidence-based Policy-making in the EU Enlargement Countries：The Case of Skills Policies[J].Social Policy & Administration，2013，47（4）：451-467.

[20] 周志忍，李樂. 循證決策：國際實踐、理論淵源與學術定位[J].中國行政管理，2013（12）：23-27.

[21] 李樂，周志忍.英國社會政策循證決策的理論與實踐：對中國的啟示[J].中國公共政策評論，2016，11（2）：117-131.

[22] Majcen .Evidence Based Policy Making in the European Union：The Role of the Scientific Community[J].Environmental Science & Pollution Research International，2016，24（9）：1-3.

[23] Mayer Heike.Theoretical Basis for A Coherent Federal Strategy for Mountain and Rural Areas in Switzerland[R]. Berne： Secretariat dEtata lEconomie SECO，2014：1-47.

[24] 石山.大農業戰略的思考[M].北京：中國農業出版社，2008：121.

[25] 鄧偉，方一平， 唐偉.我國山區城鎮化的戰略影響及其發展導向[J].中國科學院院刊，2013，28（1）：66-73.