加強煙草專賣行政執法探析

隨著市場經濟體制的不斷完善，全民普法意識的不斷增強，人民群眾對行政執法的公正、高效辦案給予了越來越多的關注和期望。煙草行業是特殊的行業，煙草專賣執法也是行政執法中比較特別，而隨著煙草專賣管理力度的不斷加大，對于專賣執法的要求也在不斷提高。

一、煙草專賣執法中法的適用相關問題

具體來講，法的適用就是國家的司法機關和國家授權的行政機關及其工作人員，按照法定的職權和程序，將法律規范運用于公民或組織的專門活動，即司法和行政執法。煙草專賣行政主管部門作為國家授權的行政機關，對應的法的適用即行政執法。法的適用主體主要為司法和行政機關，法的遵守主體主要為社會大眾。國家實行煙草專賣制度，制定相關煙草專賣法律法規，必然需要煙草專賣行政主管部門加以執行以實現。而在煙草專賣執法過程中，法的適用又應遵循一定的要求和原則。

（一）基本要求

1. 正確。首先是事實認定要正確，這就要求我們在專賣執法過程中必須深入調查研究，全面客觀地掌握證據材料，做到事實清楚，證據充分確鑿，反映在煙草專賣執法辦案過程中，主要體現在立案偵查階段。其次是定性要準確，在查清事實的基礎上，根據相關煙草專賣法律法規和規章的規定劃清合法與違法、違反此法與彼法的界限，反映在煙草專賣執法案件中，主要體現為對案件的討論定性階段。再次是處理要正確，根據案件性質和有關的法律規定，對案件作出處理，務必要做到裁決公正、寬嚴適度、不枉不縱。

2.合法。合法包括程序合法和實體合法。程序方面，處理案件的每一個環節、步驟都要依據法律規定的權限進行操作，不準濫用職權，更不準超越職權；實體方面，對案件的認定和處理結果公平、公正，符合法律規定，體現法律精神，真正做到罰當其罪。在煙草專賣執法中，合法的行政執法必須是程序合法與實體合法的統一，兩者缺一不可。

3.及時。在現代社會，及時是效率的一個體現，效率是現代社會衡量工作質量的一項重要標準，煙草專賣執法亦不例外。這就要求在執法中不斷改進工作、提高效率、及時處理相關案件，不得隨意拖延、積壓案件。但是，并不能在講究及時和效率的前提下犧牲公正和質量。所謂及時與效率，是在遵守法定期限、保證辦案質量的前提下體現出來的。

（二）基本原則

1.以事實為依據，以法律為準繩。以事實為依據，以法律為準繩是法的適用首先必須遵循的原則。煙草專賣執法人員在執法的每一個階段、每一個環節都應時刻遵守，以保證執法的正確性和權威性。

2.公民在適用法律上一律平等。對于煙草專賣執法來說，一律平等意味著任何個人、組織在適用煙草專賣法律法規時一律平等，也要求專賣執法人員在執法中依法行政、文明執法，公平、公正地對待每一個案件，堅決防止“因人而異”處理案件、人情案、關系案的發生。

3.依法行政原則。煙草專賣行政主管部門的設立和煙草專賣執法權的設定，是由《國務院組織法》、《煙草專賣法》、《煙草專賣法實施條例》等相關法律法規加以明確授權的，執法內容必須是確定的、有法律依據的。

二、煙草專賣執法必須遵守的程序和期限

為了規范行政行為，保障和監督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或其它組織合法權益，我國行政法律、法規、規章對行政程序和期限都作了嚴格的規定，有以下程序和期限必須嚴格遵守：

（一）行政處罰中應當遵守的程序和期限。煙草專賣行政管理機關對已經立案的案件，應當指派兩名以上（含兩名）執法人員負責辦理，查處案件應出示省級以上（含省級）煙草專賣行政管理機關核發的檢查證件；在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，實施先行登記保存需先經行政機關負責人批準，先行登記保存物品應當在七日內作出處理決定；在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利，當事人有權進行陳述和申辯，執法人員必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和依據，應當進行復核。

（二）行政復議和行政訴訟中應當遵守的程序和期限。在行政復議中，復議機關應當在受理之日起七日內將復議申請書副本發送被申請人，復議機關應當在收到復議申請書之日起六十日內作出復議決定。在行政訴訟中，被告應當在收到起訴狀副本之日起十日內向人民法院提交作出具體行政行為的有關材料，并提出答辯狀；行政機關不服人民法院第一審判決的，上訴期限為判決書送達之日起十五日內，不服人民法院第一審裁定的，上訴期限為裁定書送達之日起十日內。

三、煙草專賣執法中的“剛柔并濟”

專賣管理人員的執法行為不是一般的行為動作，而是一種法律行為，必需是在法律的規范內，依照法律規定的職責、權力和程序執行職務。在實踐中，有部分專賣稽查隊員認為，專賣執法過程中首先要突出“剛性”和“強制”，對于制售假煙的違法分子必須堅決打擊，不然就體現不出執法的權威。這種觀點雖有一定道理，但并不全面。煙草專賣執法從其屬性上來看，確實具有一定的強制性，但“強制”并不等于“武斷”和“粗暴”，我們在嚴格執法的同時，也有必要講究方式方法，保證執法公開、公正、公平，只有當被處罰者口服并且心服之時，才能更好的體現行政處罰的效果。要達到以上要求，我們在實踐中應當注意以下三個方面：一是實行開放式的案件審理制度。開放、透明的審理制度是贏得被處罰者信任的首要條件，也是我們加強行政執法監督，防止執法腐敗的機制保障。二是用好法律規定的行政處罰自由裁量權。近十年來，我國經濟發展迅速，新生事物不斷涌現，與此相比，我們實行的煙草專賣法律法規相對滯后，有些具體規定比較模糊，這就產生了一個問題，一部分案件可能會在適用法律上有交叉或在處罰尺度有爭議，對此我們一般不要輕易定調下結論，而應當經過集體討論后再作出客觀公正的處罰決定，遇到確實疑難的問題，還應當及時向上級部門請示匯報。三是充分尊重違法當事人的權利。根據行政處罰法的相關規定，在行政處罰過程中，當事人依法享有陳述權、申辯權、行政復議、行政訴訟、重大案件聽證的權利，違反辦案程序剝奪當事人的上述權利將會導致行政處罰決定無效，對此我們應當引起足夠的警惕。

在煙草專賣執法過程中，我們查處違法行為不是執法的目的，而是教育違法者的一種手段，最終的目的是促使經營者不違法、少犯規。因此，在平常的執法實踐中，作為管理者的我們要注意把煙草專賣法律法規教育貫穿于執法的全過程，并將執法的重心由事后查處向事前引導規范轉變，只有這樣，煙草專賣執法才能起到事半功倍的效果。

四、煙草專賣執法的局限性和專賣執法人員素質存在的問題

煙草專賣法是1991年頒布的，到現在，外部環境發生了很大的變化，而煙草專賣法一直沒有隨著形勢的變化進行修改，難以完全適用現實經濟生活。對于一些違法經營處罰力度不夠，不足以起到對違法者和懲戒作用。專賣執法的局限性是導致非法卷煙屢打不止的重要原因。由于煙草的職權有限，威懾力小，存在“取證難，追查難，查處難”的三大難題。新時期的卷煙經營違法現象有以下幾種特點：一是打法律的“擦邊球”，利用煙草專賣執法的局限性，把非法卷煙放在別處，經營場所只“擺包為樣”，而我稽查人員無權對經營場所以外的地方實行搜查，因此無法大量查獲，無法取證。而且對于上不了刑法條款的違法經營，煙草部門只能做罰款處理后放行，打擊沒有力度。二是交易手段隱蔽，有的違法大戶只對幾個熟悉的經營戶進行違法銷售，形成違法交易秘密網，不易查處。三是利用現代手法違法販假售假，非法卷煙販運車除加強偽裝外，還有先進的通訊聯絡工具，經營形式趨于多樣化復雜化，手段越來越高明，有的用高級轎車或特殊車輛販運非法卷煙躲避檢查。四是抗拒檢查，暴力抗法的事件時有發生。

從近幾年煙草專賣執法人員在執法實踐中出現的問題，我們清醒地看到這樣一種現實：煙草專賣執法人員的法律意識遠遠沒有達到依法治國，依法行政的要求。究其原因，一是執法人員良莠不齊，觀念落后，法制意識淡薄，法律素質偏低；二是執法人員職業道德和修養不夠高，受利益驅動，以權謀私；三是執法監督和責任追究機制不夠健全；四是缺乏主人翁意識。在實際工作中哦們不難發現，在一些煙草專賣執法人員思想觀念中存在將行政管理與行政執法當作“管老百姓”、“把持權力”的錯誤觀念。因而一些煙草專賣執法人員在執行公務時缺乏公正執法的法律服務意識，甚至出現濫用職權、吃拿卡要，甚至越權，失職，貪贓枉法，侵害被服務對象的合法權益還不以為然。當然更談不到“嚴格執法，熱情服務”。

五、加強專賣執法隊伍素質的幾點建議

怎樣提高煙草專賣執法隊伍素質，為適應新形勢、尋求新發展、實現新跨越，勇攀新高峰，在實踐中逐漸摸索出一條以制度提升素質、以素質保障專賣執法隊伍的強企發展之路。

（一）加強對專賣執法隊伍責任追究。加大煙草專賣執法隊伍過錯責任追究力度，只要在專賣執法中出現執法過錯的，不管涉及到哪個部門，哪個人，都要嚴肅查辦。要抓住執法犯法、徇私枉法等嚴重侵害群眾利益，損害煙草形象的典型案件，毫不手軟地進行處理，從而起到“懲處一個人，教育一大片”的警示作用。

（二）加強對專賣執法隊伍教育培訓。做好教育培訓工作是提高專賣執法隊伍整體素質和戰斗力的根本保證，也是隊伍建設的治本措施。教育專賣執法人員時刻警醒自己，要以維護國家利益和消費者利益為榮，以損害國家利益和消費者利益為恥，愛崗敬業，牢記使命。要有計劃、有安排的把教育培訓工作作為一項長期任務來抓，并把教育培訓工作貫穿到實際工作當中，不斷加強和提升專賣人員的法制意識，真正做到警鐘常鳴，切實建立不想腐敗、不敢腐敗、不能腐敗和不能違紀、不敢違紀、不想違紀的長效教育機制，增強專賣管理人員的防腐能力。

（三）加強對專賣執法隊伍考核考評。要進一步細化和量化獎罰分明的專賣執法隊伍工作考核標準，實行差異化績效考核，加大考核力度，拉大收入差距，增強員工的危機意識。詳細記錄考核中的每件事情及結果，使其對自己及他人的工作業績心中有數，以此來激勵專賣執法人員的工作積極性。要認真監管專賣人員的行為規則，對工作人員在執法當中違紀行為要嚴厲處罰。

（四）加強專賣執法隊伍社會形象。樹立煙草專賣執法隊伍良好形象，就要不斷加強學習、更新思想觀念，忠于職守、公平、公正。要著裝整齊、舉止端莊、文明禮貌、熱情服務、勤政高效。必須加強規范意識，時刻牢記文明執法行為規范，這是對專賣人員的基本要求。要做到嚴格公正執法，把人性化執法與剛性化管理相結合，從而使市場秩序健康發展。

作者簡介：黃永光，漢族，廣西陸川縣，1982年10月出生，研究方向：法律，工作單位：廣西壯族自治區玉林市煙草專賣局，郵編：537000。