我國行政權力制約機制的規范框架之審視

楊勇

【摘 要】權力制約監督是當前我國全面深化政治體制改革面臨的重點和難點問題之一，系統梳理我國現行行政權力制約機制的規范框架對于研究政府權力制約和監督具有重要意義。文章以權力制約監督主體為依據，將其劃分為內部制約機制和外部制約機制。內部制約機制主要包括上級政府對下級政府、平級政府之間、下級政府對上級政府權力的縱向制約和行政監察、審計監督的橫向制約；外部制約機制包括執政黨、權力機關、司法機關、輿論媒體、社會團體對政府行政權力的制約。通過系統歸納，以期為后續研究提供參考。

【關鍵詞】行政權力；制約與監督；規范框架

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2018）04-0033-02

我國從古代開始，就已經對權力制約問題進行研究和實踐，并提出了一些權力制約的主張。在西方，亞里士多德最早提出了對權力進行制衡的思想。孟德斯鳩在洛克所提的“三權分立制衡”基礎上將其進行了深入研究并加以改善，美國成功地借鑒了此理論來解決自己實際的政治問題。我國關于行政權力的監督與制約是以分散國家權力并進行監督的方式執行，理論依據即“議行合一”?，F階段，以權力制約監督主體為依據，我國行政權力制約機制主要劃分為內部制約機制和外部制約機制。外部制約機制是由不屬于地方政府的其他主體來對地方政府進行權利制約。內部制約機制則是指地方政府機關內部建立起來的、對自身權力進行制約的體制。

1 內部制約機制

行政權力內部制約機制在政府內根據各個部門的不同職能，賦予其不同的制約與監督能力，部門與部門之間相互作用，以達到一種健康、平衡的制約狀態。這樣一來，可以將權力分散，避免過于集中于某小部分人或者部門之中，各個分散的主體之間各自行使自己的權利，負擔自己應有的責任，保證政府工作的健康運行，保證政府權力不能異化。

1.1 縱向制約

縱向制約也稱為一般性制約，是根據政府層級架構和隸屬關系設置，包括以下3種模式。

1.1.1 上級政府對下級政府權力的制約

我國政府主要是上級制約下級，國務院直接制約地方各級政府，上級機構有權力對下級部門授予相應的權力，并有義務與責任對下級政府的權力進行監督與制約，當下級政府工作出現問題時，上級政府必須及時對其進行更正，上級政府可以通過聽取下級政府做出的工作報告了解他們的工作情況，并且時刻對他們的工作進行檢查，及時發現下級政府工作中存在的不足，并對其給予意見與回復。

1.1.2 各級政府互相之間的權力制約

這一內在約束關系主要內涵為地方人民政府所管轄的各機關分工不同，各司其職，但是各自在行使職權時一定程度上能夠實現對其他平級機構的監督。

1.1.3 下級政府對上級政府權力的制約

這種機制本質上來看是從下而上的，具體含義為處于下級的部門和職員能夠對處于上級地位的部門或職員進行監督。如果下級機關工作人員在執行上級政府決議的時候發現上級政府的決策有誤或者上級政府工作人員有不當行為時，可以使用其手中的權力對上級部門或者職員給予相應的提醒或者提出合理建議。無論是組織還是個人，都鼓勵向上級部門建言獻策。就實際情況而言，通常是下級機關部門和其職員通過給上級機關部門和其職員采取一定形式的民主評議與測評來實現制約目的。

1.2 橫向制約

橫向制約的具體形式，通常是設立專職機構實現制約。在我國，對各級政府及所屬部門實行的專職制約主要包括行政監察和審計監督2個方面。

（1）行政監察。這種制約手段是有針對性地在政府部門內設立相應的有專門職責的監察崗位，以達到監察、督促、威懾相應行政部門和其職員的目的。行政監察的目的是為了保證國家政令的順利執行和政府權力的正常運行，它是政府系統內部不可缺少的執行自我糾錯的專門機構。根據《中華人民共和國行政監察法》，監察部門主要有四大權力：？譹？訛檢查權。監察部門根據需要，有權對行政機構進行獨立的檢查、調查，任何組織和個人不能進行干擾和破壞。？譺？訛調查權。經監察部門核查后，可以對涉嫌違反行政法規的單位及其工作人員進行調查。？譻？訛建議權。在對監察對象實施相應并且必要的調查以及詢問之后，監察部門可以對調查過程中所發現的相關問題給予書面建議。？譼？訛處理權。對于調查結果中出現的比較嚴重的問題，尤其是違反國家或地方所頒布實施的法律法規的監察對象，可以進行處分處理。

（2）審計監督。這種監察手段是國家審計部門所具有的職權，以國家頒發的法律為基礎，對于一些公管機構或機關組織在財政方面，主要涉及財政收入和支出及各種賬目方面進行審查，從而能夠很大限度地實現對其財政的收支收益的合法合力監督。這種機制的制約對象主要是政府的財政，它是制約政府機關部門權利的重要因素，其根本目標是要保證行政機關資金合法、合理地使用。

2 外部制約機制

行政權力的外部制約機制是指利用政府以外的主體對地方政府行政權力進行限制和制約。這些主體一般為國家權力機關、國家審判機關、國家檢察機關、政黨、輿論及其公民和社會組織。外部制約的具體內涵為在政府以外還有許多權力主體，它們可以對政府的所作所為實施監察和督促，從而能夠實現對于政府機關部門權力擴張的制約，并且實現對部門中權力異化分子的懲戒，最終促使政府權力得到約束。外部制約主要是事后制約，或者是懲罰制約，這種行為使得政府權力不敢異化。

2.1 執政黨對政府行政權力的制約

執政黨的制約，在我國實際上就是指中國共產黨的制約，它在監察制約中處于絕對主體地位，從而能夠對政府職權從各個方面和各個維度實現約束，具體涉及政治方面的約束、思想方面的約束及組織方面的約束。中國共產黨對政府權力的制約是通過黨外監督和黨內監督來實現的。黨外監督是黨通過國家權力機關將黨的意志上升為國家法律和政策，要求各級政府貫徹落實，并且監督政府及其工作人員在工作中嚴格按照黨的路線、綱領、政策辦事，從而促進黨對政府的外部制約。黨內監督也就是黨的各級各類紀委實施其專門職權的監察。中國地方政府機構的工作人員中絕大部分都是中共黨員，因此紀委能夠在對黨組織及黨員的嚴格要求和監察督促中實現對政府機關部門的約束。

2.2 權力機關對政府行政權力的制約

國家權力機關是指各級人民代表大會，它們也在很大程度上實現對政府機關部門權力的制約，這一約束手段具體是指各級人民代表大會及其常委會作為廣大人民群眾最根本、最基礎意愿的代表群體，可以在參照相關法律規范的基礎上，實施檢查、督促及調查處分。從根本上來講，人民代表大會所行使的權力約束就是法律規范的約束。人民代表大會是國家的權力機關擁有對各級各類政府機關部門采取檢查制約的權力。這種權力是憲法賦予的，權力的授予決定權力的制約。人民代表大會通過行使決定權、法制權、人事權和質詢權4種權力對政府權力進行制約。

2.3 司法機關對政府行政權力的制約

司法制約實際上就是司法部門所施行的一種強制性制約，它采用一定的司法手段，經由一定的司法程序，從而實現對政府機關部門及其工作人員的約束。目前相對我國而言，主要分為2種司法部門的約束，一種是人民檢察院，另一種是人民法院。人民檢察院采用對于涉及政府機關工作人員的職務犯罪進行偵查、提起公訴的方式進行制約。人民法院對于政府機關部門的約束采用行使審判權，這一權力主要關系到國家各級別機關部門及其工作人員的3種訴訟形式，第一種為刑事訴訟形式，第二種是民事訴訟形式，第三種也是最有效的手段是行政訴訟手段，這3種手段可以實現對政府機關部門權力的有效制約。

2.4 輿論媒體對政府行政權力的制約

輿論媒體對政府權力的制約是人民群眾管理國家、管理整個社會的一種重要形式，是各大媒體通過采訪報道、跟蹤調查、針對各種情況進行評論等各種手段，通過電視、書刊、報紙及網絡等方式來對民眾的意愿和建議進行反映，從而實現對于黨和國家及各級各類領導人員和行政人員的檢查督促、評議是非功過，以及對政府工作人員不當行為的指控。輿論監督從本質上看是由下到上的監督，它的特點主要具有廣泛性、實時性、公開性與靈活性等。隨著社會的發展，輿論監督已逐漸發展為一種意義鮮明并且行之有效的監督手段，尤其是網絡輿論監督由于其開放的特性受到了廣大網民的青睞，南京周久耕所涉及的令人難以置信的天價煙事件、廣州許霆盜取ATM錢財事件、云南的躲貓貓事件，這些無一不顯示出現代網絡和社會輿論媒體在監察中所發揮的重要作用。

2.5 社會團體對政府行政權力的制約

我國公民行使對國家權力制約的最常見、最有效的形式是團體?，F實生活中，人民群眾會以不同的準則形成各種正式或非正式的小團體，并且以不同的形式和方法監督政府機構組織。目前，主要涉及的團體有人民政協、各種層次各種機構的工會、各種層次的共青團及各個單位或者機構的婦聯、各種協會及各種各樣的基層群眾組織等。這些對政府社會團體通過自身特定類型的渠道或者組織形式來對政府實施監督制約權力。這些團體大多數都是采取群眾集會的方式共同討論或者以各種信件或者訪問來充分表達團體的看法和意見，從而提出批評建議等。其中，必須特別提及的是人民政協，它是由各民主黨派、各種形式的團體及各界群眾代表共同組成，能夠在國家大事方面表達自己的意見、參與各類具有決策性重要事宜的政治協商。

參 考 文 獻

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[責任編輯：鄧進利]