總規改革背景下大城市生態空間管控模式探索

單穎 李鑫

摘要：我國經濟發展迅速，長期以來過于強調經濟發展，導致對人和所依賴的生態環境的關注度不足，造成了一系列的生態環境問題，如：城市生態空間數量不足、生態廊道遭破壞以及生態系統生態效應發揮不足等。隨著生態文明納入“五位一體”發展體系，迎來了我國生態保護工作的高潮，對生態空間等非建設用地關注日益密切。本文結合新一輪總規改革試點工作的沈陽市實踐，探索大城市生態空間管控模式，從規劃編制、管理、實施層面總結沈陽市生態控制線劃定及管控的新思路，有效避免城市建設和發展的無序蔓延，促進城市建設實現可持續發展。

Abstract： China's rapid economic development has long placed emphasis on economic development， which has led to insufficient attention to human beings and ecological environment， and caused a series of ecological environment problems. With the integration of ecological civilization into the "five-in-one" development system， it has ushered in the climax of ecological protection in China， and has paid more attention to non-construction land. Combining with the practice of Shenyang in the new round of pilot reform of general rules， this paper explores the control mode of ecological space in big cities， summarizes the new ideas of delineation and control of ecological control line in Shenyang from the planning， management and implementation levels， effectively avoids the disorderly spread of urban construction and development， and promotes the sustainable development of urban construction.

關鍵詞：總規改革；生態控制線；多規合一

Key words： general rules reform；ecological control line；multi-gauge integration

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）27-0016-04

1 生態空間的管控歷程與思考

現代社會已步入生態文明時代，是人們由關注物質生產，意在征服自然向與自然和諧共生，關注生態環境保護的轉變。1973年8月中國第一個全國性環境保護文件《關于保護和改善環境的若干規定（試行）》發布，標志了我國生態環境管控工作的正式開始。

長期以來，針對如何對我國生態環境進行管控，不同部門均在各自的專業領域內開展了相關研究：環保部門主要針對環境的整治和保護，偏重于污染治理等方面；林業部門強調植樹造林、林業總量及發展等內容；能源系統更多從能源開發利用、應對氣候變化等角度研究；國務院發展研究部門關注體制、機制和政策的研究等。規劃部門注重從滿足城市發展的用地布局角度對生態空間進行控制保護，主要對其用地范圍進行管控。在經歷了多年的摸索后，中央出臺了一系列政策文件，對生態保護有了更細致的要求和更有效的管控手段，提出劃定生態保護紅線。

生態控制線是在生態保護紅線的基礎上，從規劃統籌角度，對生態資源的全面梳理，并結合城市發展趨勢充分考慮對城市增長動力與生態空間保護的關系和城市生態系統整體功能發揮所劃定的生態控制線，不僅是約束城市發展的增長邊界，更是可持續發展的根基。劃定生態控制線應作為轉變城市發展模式、提升城市發展質量的重要抓手。

2 總規改革背景下生態空間管控內涵

2.1 由僅關注中心城區向全域空間轉變

針對傳統對生態空間的管控在規劃編制和管理中過多集中關注中心城區，缺乏市縣全域層面空間統籌的短板，新一輪城市總體規劃改革強調城鄉統籌發展、生態資源保護以及人與自然的和諧相處。

2.2 由僅關注生態空間數量向量質并重轉變

城市的快速發展擴張占用了大量生態資源，使得生態用地總量逐漸減少。城市的開發建設不斷向生態空間蔓延，對大氣、土壤、水體等生態要素造成污染，生態空間的生態質量得不到保障?？傄幐母镆竽繕酥笜丝陕鋵?，因此，強調各類生態資源生態功能的有效發揮和生態網絡的完整性，提升自然生態系統的穩定性，實現“量質并重”。

2.3 由僅關注生態空間劃定向可落實監管轉變

生態空間的管理涉及眾多部門，導致生態管控工作難以有效監管?？傄幐母镆髮ι鷳B空間進行全生命周期的管控，首先需要明確各管理部門職責，確保生態空間的邊界落實，制定適宜的監督考核機制，保證建設項目不侵占生態空間，以保障生態資源的合理利用和有效管理。

3 沈陽市生態空間管控的實踐探索

3.1 背景

沈陽地理環境優越，市區以平原為主，地勢向西、南逐漸開闊平展，由山前沖洪積過渡為大片沖積平原，屬于溫帶半濕潤大陸性氣候，多年年均降雨量約為600mm。

山脈：以渾河為界，渾河以北由吉林哈達嶺東北向西南楔入城市，渾河以南由千山東南向西北楔入城市，形成“東山”格局。

水脈：以遼河為界，遼河以北秀水河、養息牧河、柳河、繞陽河自南向北匯入遼河；遼河、蒲河、渾河自東向西匯集于城市西部地區，形成“西水”格局。

沈陽市一直積極推進生態文明建設，強調綠色發展，先后獲得國家森林城市（2004年）、國家環保模范城市（2004年）、國家園林城市（2008年）、全國文明城市（2015年）、中國十佳冰雪旅游城市（2017年）等榮譽。結合2016年9月起沈陽市開展的“多規合一”改革工作，編制完成了《沈陽振興發展戰略規劃》，確定了多方認可的沈陽市的理想空間格局，完成了沈陽市規劃區范圍內的生態控制線劃工作，明確了規劃區內“建”與“非建”空間，劃定了“三環、三帶、四楔”以及“沿渾河1公里”的重點生態管控區，并配套完成了《沈陽市生態控制線管理規定》，對項目準入、生態控制線局部調整等重大事項的程序問題進行規定，以進一步在程序上保障對生態控制線的剛性管控。2017年9月，住建部確定將沈陽作為新一輪總規改革的試點城市之一，開啟了全域生態控制線劃定的規劃編制和實施管理工作。

3.2 管控實踐

3.2.1 總體思路

劃定生態控制線的管控模式是從規劃統籌角度，對生態資源的全面梳理，特大城市生態空間的管控不應單純地對生態要素本身進行控制，應從宏觀結構與生態網絡的大局出發，基于全域生態安全格局將生態保護紅線、基本農田、生態綠楔等劃入生態控制線進行管控，并從實際管理的操作層面解決生態線內的利益博弈、拆遷安置、生態補償、后續管理與發展等問題。沈陽市著眼于城市全域生態安全格局的保護目標，針對近幾年開展的規劃管控的實踐和問題，從規劃編制、管理和實施層面開展了一套完整的城市生態空間管控探索實踐。

3.2.2 規劃編制層面

在保證城市建設發展要求下確定城市的理想空間結構，將生態控制線分級，設置彈性生態空間，與核心生態要素一起共同構成城市整體生態格局，實保障城市生態安全底線。借助生態分析等手段，基于生態系統復合功能進行分析，對各類生態用地進行評價，解決生態用地存在破碎化和連通性不足等問題，進一步明確生態空間邊界，明確生態效應等級。結合承載力分析實現城市空間格局的優化，促進城市組團式復合發展。

3.2.2.1 以總體規劃為引領，形成空間發展共識

新一輪《沈陽市總體規劃》中構建了沈陽市理想的空間形態，明確山、水、城的關系，解決了城市增長邊界不明確和城市生態系統安全問題。以“南北兩區、東山西水、一河兩岸、一主三副”的理想格局為戰略引領，樹立整體性觀念，整合空間資源，明確各區域主體功能，科學劃定體現空間發展戰略共識的生態控制線，進一步明確建與非建空間有效指導區域發展，增強城市整體性、系統性、生長性，避免了城市“攤大餅”式無序發展。

3.2.2.2 以多規合一為手段，強化部門空間協調

借助“多規合一”平臺劃定沈陽市全域生態控制線，對涉及空間規劃體系的32個部門，66個專項規劃進行梳理協調，包括永久基本農田劃定、林地布局規劃、村莊布局規劃、水系規劃、十三五規劃等。最終形成協調各類規劃、線位清晰的生態控制線“一張圖”，劃定了10598平方公里生態控制區和2262平方公里的建設控制區，并將生態控制線細化為生態底線區和生態發展區。突出了底線思維，強化了剛性控制，建立了生態管控明確、建設管理清晰的控制線體系。

3.2.2.3 以承載力分析為基礎，保證規劃科學合理

通過統一基礎數據和用地分類，完成各類空間基礎數據坐標轉換，建立空間規劃基礎數據庫。以空間基礎網格數據為本底，系統梳理人口、用地、建筑、工商企業、生態環境、經濟發展、建設項目、交通市政和地下管線等要素數據，全面摸清并分析國土空間本底條件，實現屬性信息空間關聯，建立可定位、可測量、可分析的全域數字化現狀數據體系，在此基礎上開展資源承載力、環境承載力評價和生態敏感性分析，依據評價和分析結果，綜合確定生態區域，科學劃定生態空間邊界。

3.2.3 管理層面

3.2.3.1 明確部門管理事權，落實責任管理主體

按照專項內容、事權歸屬分類分項，構建層次分明、事權清晰的全域空間規劃圖層體系，細化并明確了各類空間和保護邊界的配套責任主體，進一步理順了各級各部門空間管理事權和監管職責，實現各部門按事權對邊界的協同管理，為邊界的共管共用奠定基礎，推動由部門管理向綜合管理，由政府部門化向政府整體化轉變。

3.2.3.2 建立信息平臺，實現管控考核監管

充分利用信息化技術，通過“多規合一綜合管理平臺”實現對全域生態控制線的規劃引導，控制線剛性控制的實施狀態的監測與分析，切實保障生態控制線落實。將生態控制線數據入庫到“多規合一”“一張藍圖“中，借助“多規合一”業務協同平臺，各個部門可通過平臺對邊界空間信息進行查詢、共享及業務協同辦理，強化在項目生成及審批環節對生態控制線的校核與監管，實現各部門按事權對管控空間的協同管理。

3.2.3.3 出臺管理辦法，明確管理細則

開展《沈陽市生態控制線管理規定》的編制工作，明確生態控制線的管理細則，包括劃定與調整程序、生態控制線內可開展項目和既有建設項目的要求、利用要求以及監督管理職責等規定。進一步在程序上保障對生態控制線的剛性管控，確保生態控制線切實落地，兼顧剛性管控與合理利用需求，約束城市發展的增長邊界，實現沈陽市可持續發展。

3.2.4 實施層面

3.2.4.1 定樁定點，以空間邊界落地促實施

以重點生態功能區內生態控制線為試點，開展定點、定位、定樁工作，在實際用地空間上明確落實邊界。通過定點定樁，將非建空間牢牢固定在實際用地空間上，實現控制邊界可視、可管。

3.2.4.2 開展實施性規劃，推進生態工程建設

開展實時性規劃是生態控制線規劃編制成果得以實施的關鍵環節。依托“全域生態控制線規劃”，統籌村莊建設、農田保護、生態修復等保護和建設訴求，開展《小流域治理規劃》、《郊野公園建設規劃》、《一河兩岸建設規劃》等各項生態實施性規劃，使生態空間體系得以落實。

3.2.4.3 制度保障，完善實施機制和政策研究

完善生態控制線內生態補償政策、新增建設項目準入控制機制、既有項目清理處置等的具體制度保障等，減少規劃實施的阻力，從而保證控制線邊界控制的有效實施。

4 結語

面對新一輪城市總體規劃改革契機，劃定生態控制線將成為保護城市有限的生態資源、優化城市空間結構、提升城市環境質量及引導城市健康發展的有效手段。沈陽市作為東北地區的特大城市，從劃定規劃區內生態控制線到全域空間生態控制線，積累了一定的實踐經驗，但也存在很多不足，如生態空間的管控層級和管控手段仍需細化，生態空間內功能應進一步加強引導和統籌等，還應繼續探索和完善生態控制線劃定和具體管控細則，為保護沈陽市生態資源環境做出更多努力。

參考文獻：

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