從社會發展看農民工治理：以蘇南地區為例

張書琬

自改革開放以來，中國在社會、政治、經濟、文化等各個方面都經歷了翻天覆地的變化。在中國的快速發展中，勞動力流動是不可忽視的一個重要驅動力。勞動力從農村向城市轉移，從內陸向沿海經濟發達地區轉移，為經濟的快速轉型和市場經濟的建立、完善提供原動力。如何看待和管理全世界最大規模的農村勞動力流動，是擺在國家和政府面前的重大考題。同時，政府對農民工群體的態度和治理政策一直不斷演變。國家移民管理的策略是為了滿足社會發展不同階段的需要，是社會政治經濟宏觀關系的具體表現。近年來，中國社會發展進入新階段，對農民工群體的理解亟待轉變，與農民工相關政策也需進行調整，以滿足經濟增長和民生幸福的新需求。

改革開放以來中國社會發展和農民工治理

自改革開放以來，中國人口的流動日益加快，擁有全世界最大規模的國內人口流動。據國家統計局數據顯示，2016年末，全國流動人口為2.45億人。2016年農民工數量達到2.81億人。流動人口的界定離不開戶籍制度，[1]戶籍與日常生活中的各項福利和權利緊密相關，城市居民和農村居民之間存在壁壘。尤其是在改革開放初期，農民工的流動被嚴格監管和控制，他們無法在工作所在地享受與當地居民同等的權利待遇，還需要辦理暫住證、就業證等臨時證件，并不斷面臨被收容和遣返的威脅。

與此同時，中國政府對農民工群體的管控在社會發展的不同階段呈現不同特征。在改革開放之初至1988年，家庭聯產承包責任制提高了農村生產率，也解放了大量農村剩余勞動力，農村勞動力開始從農業部門向非農業部門，從農村地區向城鎮流動，這時的管控主體為公安部門，采取相對放任的管理模式。1988年，因為社會經濟發展進入低潮，市場經濟尚未建立，大量的流動農村勞動力給城鎮財政造成負擔，因此在1988年至1991年期間，對流動人口實行嚴格限制和管控。不過1992年后，社會主義市場經濟開始建立，經濟發展對勞動力有大量需求，因此政策被調整為引導農村勞動力有序流動。至20世紀末，農民工仍舊是被嚴格管控的群體，國家和政府仍舊采用嚴格的政治手段，對農村流動人口進行強烈干預和調節。這時的調控主體以公安機關為主，計生、衛生、民政、稅務、共商、交通建設、人事勞動等部門予以介入和配合。這一時期，“以證管人”是主要的管理措施。

盡管農民工群體在政治和經濟層面，被片面化為經濟建設中的“勞動力生產要素”，以及行政管理中的“流動人口”，但實際上，農民工群體是具有主體性和行動性的群體，一系列防范、管制體制以及相應的法律法規，并未阻止其流動的腳步。中國沿海地區制造業騰飛和城市發展，也同樣需要農民工群體的貢獻，因此進入21世紀后，國家和政府開始正視作為財富創造者和消費者的農村流動勞動力。城鎮化的加速和城鄉一體化的發展目標使得對農民工的管理轉向服務和融合階段，并從“戶籍屬地管理”向“居住屬地管理”轉向?！皯艏畬俚毓芾怼钡牡湫凸芾硎侄问恰耙宰C管人”和“以房管人”，其主要牽頭部門為社會治安綜合治理委員會或當地的政法委，并將協管員隊伍充實到基層流動人員管理工作當中，重點關注治安管理，同時輔以服務。而“居住屬地管理”則讓流動人口在居住地享受與戶籍人口同等的市民待遇，淡化戶籍意識，強化居民意識，將流動人口納入居住地政府公共服務的范圍內。這是促進流動人口政治融合、經濟融合、社區融合、心理文化融合等全面融合的新型城市治理理念。

概言之，農民工群體的流動特征及對該群體的管理模式，受發展需求和發展階段的影響。不過，在分析和理解中國社會發展和移民治理的關系時，應當注意中國內部因為區域的歷史人文地理條件的不同，以及在改革開放過程中中央政府的政策資源側重不同，呈現出巨大的區域發展差異，這種差異表現為區域發展水平不平衡和區域發展模式不同。因此，中國各地區對農民工群體的管理，雖然在政策法規方面緊隨中央步伐，但在實踐中卻存在巨大的地方差異。接下來，筆者將以蘇南發展模式為例，分析蘇南地區不同發展策略和發展模式對農民工群體治理的影響。

蘇南模式和農民工就地轉移

蘇南地區最早時期的農村勞動力轉移主要表現為農業從業人員向第二、三產業的就地就業。1978年，江蘇省農業就業人員占全部就業人口的69.7%，至2000年，下降至42.8%，與此同時，第二、三產業工人的占比從1978年的30.3%上升至2000年的57.2%。1990年至1999年，江蘇省鄉村人口下降規模達到614.92萬人。[2]在此期間，因為農村剩余人口依托本地鄉鎮經濟的快速發展，迅速就地非農化。因此，蘇南模式并不僅限于經濟發展，實際上也是一種人口發展和城鎮化模式。

蘇南模式的工業化道路具有強烈集體主義色彩。蘇南地區大部分鄉鎮企業的創業資本源自社區范圍內的集體投入，當地政府積極參與鄉鎮企業的組建和經營。在這一時期，鄉鎮工業成為蘇南地區的農村經濟主體，鄉鎮工業的經濟效益已成為農村收益的主要來源，鄉鎮企業產權屬于鄉鎮政府或村集體所有，企業在進行生產經營的同時，承擔職工以及所在鄉鎮或村集體的福利支出。當地政府通過集體所有制鄉鎮企業積極對當地社會經濟生活運營進行超強干預，成為“家長”式政府，要求鄉鎮企業承擔大量社會政策職能和“公共企業家”職能。這對農民工權益起到了重要的保護作用。

因此，盡管這一時期中國的農村勞動力大量流動，但是與其他經濟快速發展的沿海地區（如珠三角地區）不同，蘇南地區的農民工并未成為政策設計和管理的主要目標。珠三角地區主要依托外資和對外出口貿易，吸引了大量省外人口涌入，給當地的公共資源帶來巨大壓力。蘇南地區農民工群體主要為家里仍舊有承包土地的當地農民。當地農民的生活方式秉承“雙軌制”，即一邊在工廠上工，一邊耕種家中的承包地，所謂“工廠三班倒，農田晚中早”。當地農民在職業雙軌制中實現了勞動方式的變換。因為農民工群體為當地居民，并未大量涌入城市，因而并不是被排斥和被損害的群體。該群體的住房、子女教育、醫療和其他公共服務都可由本地政府和鄉鎮企業就地解決，也并不需要面對被收容、遣送和處罰的風險。同時，在農村/鄉鎮居住和生活的經濟與心理成本，比在大城市低，也節省了往返交通費用。當地政府大力鼓勵和支持鄉鎮企業的發展，解決當地大量農村剩余勞動力的就業問題，提高本地農民工的收入和福利水平。對這些就地轉移農民工的管理也從原來單一的鄉鎮政府、村委會管理，向廠、村結合的雙軌管理方式轉型。

以常州市的一個工業鎮X為例，當地A工廠多數在1984年建廠，1997年改制前是村集體企業，工人全部為本地居民。廠長為村支書兼任，工廠利潤的一部分用作村中公共設施和服務建設，村中的活動室和籃球場等都是那時所建。改制后，原工廠的工人全部留用。2005年后，因本地工人年齡大了，退休的人增多，才漸漸有外地人入廠打工。

當時中央政府和江蘇省政府都頒布出臺一系列文件和規定，嚴格限制和管控農村勞動力進城。但是這些文件和規定并未過多影響蘇南發展模式下的農民工群體。相反，蘇南發展模式下的城鎮化正呼應了國家“有計劃地發展小城鎮建設”的基本方針，“以工補農，以工建農”，促進農村快速發展，實現了良性的農村就地城鎮化，拉近城鄉距離。

新蘇南模式與農民工社會融合

90年代中后期，隨著改革開放的不斷深入，集體所有制的鄉鎮企業的發展出現了停滯，它原本的優勢變成了劣勢。外部的社會經濟環境發生了很大的變化，國有企業經過改革后重新進入市場競爭，私有企業的高效和低負擔也擠壓著鄉鎮企業的生存空間。政府與鄉鎮企業的過密聯系導致其產權關系的混亂和責任的模糊不清。市場化的發展則使得商品從賣方市場轉變為買方市場，競爭激烈。另外，當地政府對鄉鎮企業支持的力度也在下降。因此在90年代初期，蘇南地區的鄉鎮企業進行了改制，大部分轉變為私有企業。到1999年底，蘇州、無錫、常州三市實現改制的鄉鎮企業已占總數的95%以上。伴隨著鄉鎮企業大規模改制，私營企業成為蘇南地區經濟的新主體。2015年末，江蘇私營企業和個體工商戶占全省GDP的比重達55%，吸納大量農民工就業。

1990年，上海浦東地區的開發標志著上海和江蘇互動的轉折點。江蘇省政府積極推進經濟結構改革和推進外向型經濟發展。因為靠近上海浦東，蘇南地區抓住機遇，積極與浦東對接，建立向外出口與向內引進技術和管理方法的通道。蘇南地區逐漸轉向“新蘇南模式”，即引進外資，進行外向型發展，推進經濟國際化；優化產業結構，推進高新技術產業發展；建立集中的工業區，形成園區經濟。

在新的發展模式下，蘇南地區農民工群體的特征也發生了變化。

農民工主要流向為蘇南地區。這一方面是因為戶籍制度的松動，也因為蘇南地區經濟快速增長轉型，需要大量勞動力，就地轉移的農村勞動力已經無法滿足勞動力需求，因此，蘇中和蘇北地區的大量農村剩余勞動力向蘇南地區轉移。2006年江蘇省農業普查數據顯示，全省農村人口流動總量達1061.83萬人，占全省農村常住人口的24.6%，占江蘇省總流出人口的68.01%。

省外農民工也在增加并主要流向蘇南地區，進入21世紀以來，近90%的江蘇省外農民工流向蘇南地區，2000?2010年間，蘇州流動人口增加了341.8萬人，省外流動人口增長率更是達到343.56%，其2010年流動人口占全省流動人口總量的近1/3。[3]

蘇南地區的經濟發展進入新模式后，本地農民的就地轉移已經不是工業化發展中的主要勞動力，取而代之的是非本地的外來農民工，即“離土又離鄉”的跨地轉移。這時，因為戶籍制度的限制，外來農民工在蘇南地區所面臨的問題也日益凸顯。與此同時，大量外來務工人員也給當地政府帶來了極大挑戰。以蘇州為例，進入新世紀以后，蘇州的外來人口已與戶籍人口人數相當，增加了蘇州市的人口密度，加劇了蘇州的資源壓力。蘇州本地土地空間資源緊缺，相應公共資源供應緊張，外來人口增加了水、電、煤、油、氣、住房等的供應壓力。同時也增加了公共服務的負擔，加大了社會管理成本。

但是，蘇南模式轉向新蘇南模式的時期，也是中國農民工管理基本方針轉向的時期。政策開始轉向城鄉統籌下的扶持農民工進城就業，逐步放寬農民工進城條件，降低和逐步撤銷農民工進城就業門檻，放松對農民工進城的管制，變管制為救助，減少不必要的收費和管理。同時逐步統一勞動力市場，消除城鄉差距，加強對農民工的就業服務，維護農民工的合法權益，廢止收容和遣返農民工等法規。在蘇州，外來務工群體已經與戶籍人口在人數上平分秋色，深深融入到蘇州社會經濟建設發展的各個方面，蘇州經濟的持續強力增長也需要大量外來勞動力保證。排斥、管理和控制已經不適應新的發展需求，蘇南地區對農民工的管理直接進入服務和融合的嘗試階段。

2001年，蘇州市政府修訂并頒布了新的《蘇州市外來流動人員管理規定》。該規定在制定過程中，進行了實地調研，通過對外來流動人員進行訪談，了解流動人員在蘇州的從業、生存、居住和治安等需求。在調研的基礎上，該規定充分考慮農民工群體的需求和生存現狀，2004年，蘇州市在各縣市區和鎮街道都成立了相應的管理班子，形成了獨特的三級管理網絡，并于同年取消外來人員證、卡管理制度，促進城鄉統籌就業。隨著農民工與蘇南地區經濟社會政治生活的融合，對流動人口實施“均等化”和“同城化”成為蘇南地區流動人口管理的新方向。

2003年，昆山正式提出“新昆山人”的概念，并將此概念呈現在政府文件中，涵蓋所有參與昆山現代化建設的＼有相對固定合法職業和據說的非昆山市戶籍的外來人員及其子女，強調平等對待外來人口，包括教育、醫療和社會保障等。同時，蘇州市政府將流動人口的公共服務納入財政計劃，逐步健全覆蓋流動人口的城市公共服務體系。在這一時期，蘇州市政府逐步實現了從傳統的控制型管理向更為先進的服務型管理轉變，構建流管工作四級網格框架，并開始啟動流動人口居住證制度，以作為外來務工人員享受均等化公共服務的依據。同時推出積分入戶管理政策，提高外來務工人員對蘇州的認同感和歸屬感。

這一時期，蘇南地區農民工相關政策的制定和執行與該地區的發展模式和發展需求密切相關。

首先，雖然蘇南地區的經濟發展模式已經從集體所有制鄉鎮企業為發展主體，轉向引進外資、建立工業園區、大力發展私營經濟的外向型發展模式，但是蘇南模式中形成的政府在社會政治經濟中的角色及其與企業的關系得到了繼承和發展。當地政府的基本行為模式為所謂“法團主義”、“公司化”的“經營者”形象。[4]相較于珠三角地區從一開始就依托外資、外來技術、外來勞動力拉動經濟發展，蘇南地區的經濟快速發展離不開政府的強效干預。這也賦予了當地政府對地方社會經濟政治的強大控制力和影響力。因此，在制定和執行關于外來務工人員的政策和法規時，政府的話語權很大，政策執行力度很強。

其次，網格化的管理方法需要財政和人員支持，蘇南地區的強政府模式使得政府在建立管理網格和信息網格的執行力強，人員召集和培訓力度大。

再次，新蘇南模式中的發展中心雖然從鄉鎮轉向工業園區，但實際上，工業園區并未集中在城市，而是大部分仍舊位于鄉村。這使得蘇南農村地區仍可大量吸納外來務工人員。農民工群體多數以家庭為單位在鄉鎮村中租房生活，就近到工廠上班，一定程度上消解了公共服務和社會治安的壓力。

蘇南地區的就地城鎮化水平較高，其農村的基礎設施、勞動條件和工資水平普遍優于珠三角地區。政府對社會和企業也有較強的影響和權力。企業與農民工有相對穩定、和諧的勞動關系，例如在常州市X鎮，很多工廠中的安徽籍和四川籍工人在同一家工廠已經連續工作10年以上，小孩已于當地就學，老人也接入當地贍養，是當地經濟生活的積極參與者，他們的日常生活也逐漸融合，與本地居民相處較為和諧。

余論

遷移與發展的關系密不可分，遷移行為可以改變移民自身以及遷入地和遷出地的社會境況。當我們將目光投向國際社會，可以發現中國的農民工治理的時代變遷，與國際上其他國家的移民管理政策的演變互相映照。據聯合國統計，2015年全球國際移民已達到2.44億。而根據國際勞工組織的統計，其中超過1.5億人為移民勞工。遷移問題不僅涉及經濟層面，也同時涉及社會、政治、文化等層面。移民的控制和管理，都是當代國家在協調自身發展和國際關系過程中予以高度重視的問題。[5]在分析社會發展與移民管理的關系時，我們發現，移民政策和移民管理時刻為發展需求服務，而非移民群體本身。[6]

以世界上最大的移民國家美國為例，它一直是移民和難民的主要接收國，其移民政策在不同歷史發展需求下，移民管理不斷變化。如在工業革命之后，制造業的飛速發展迫切需要大量技術工人和廉價勞動力，移民不僅是擴充人口的重要來源，同時可以為國家提供充沛的勞動力，避免與農業爭奪勞動力，因此移民治理保持寬松自由狀態。但隨著經濟快速發展，工業化完成，人口迅速增加，社會剩余勞動力增加，科學技術廣泛應用和生產技術革新提高了勞動生產率，失業威脅加重，美國的移民政策進入局部限制時期，社會上也出現排斥移民的現象。[7]在全球化階段，美國資本在全球流動，尋求廉價勞動力和管理更寬松的國家和地區，同時也通過將其他國家中的技術人才和廉價勞動力吸引到美國以支持其新發展需求。[8]美國的移民政策和管理在歷史上時松時緊，影響因素當然很多，例如國家安全、不同社會利益團體的博弈等，但其核心始終是與美國社會發展利益和需求緊密結合。[9]

因此，當前對社會發展與移民關系的討論，不能局限于經濟發展的范疇，對移民的引導與治理，實際與政府的發展戰略和治理策略緊密相連。對移民的治理策略是社會、政治、經濟宏觀環境和關系的具體表現。國家和政府根據不同發展階段的社會經濟狀況，對移民的管理和控制采取不同方法和策略，以滿足發展利益和需求。

觀察改革開放以來對農民工群體的管控，我們也可以發現類似的規律。收緊或者放松對農村勞動力流動的控制，都服務于當時經濟發展的需求戶籍制度作為最核心的身份制度，是農村勞動力自由流動的最大阻礙。農民工是推動國家現代化建設的重要力量，在中國經濟發展過程中作出了巨大貢獻。因此在發展的新時代，中央提出積極推進以人為核心的新型城鎮化，落實和完善居住證制度，使農民工平等享受權益。

盡管蘇南發展模式有其得天獨厚的歷史條件和區位優勢，但是蘇南地區在發展過程中對農民工群體的治理，為新時代的城鎮化和農民工的市民化提供了可行的想象。

首先是消除身份區分的壁壘。居住證和積分入戶的實行是一個好的開端，但是積分入戶仍舊無法逃脫為本地利益甄選入籍對象的窠臼。戶籍制度的改革并不僅僅存在于證件或戶口名稱的改變，重要的是與戶籍制度緊密相連的公共服務、社會權益和相關權力分配制度的改革。

其次是促進城鄉協調發展，培育小城鎮。一方面本地農村剩余勞動力可以就地轉移，另一方面也是接收大量外來務工人員的容納地。對農民工群體的公共服務和治理，也不應僅將視線集中在大城市，小城鎮也應成為政策設計和執行的輻射地。

最后是轉變對于農民工群體的認識。雖然農民工群體在現有體制下屬于權利弱勢群體，但是農民工是具有主觀能動性和行動力的“人”，他們并不單純是政策的制定目標和執行對象。因此在討論社會發展、制定發展策略、展望前景時，應當將農民工作為主體納入發展視角中，將農民工的意愿作為發展的目標，將農民工的主體性視為發展的重要動力。

（作者單位：中國社會科學院社會發展戰略研究院）

注釋：

[1] 在中國的語境中，遷移和流動被區分開來，遷移伴隨戶口變動，而流動不伴隨戶口變動。流動人口指的是人戶分離人口中扣除市轄區內人戶分離的人口，一般指為工作、求學、旅游、探親和從軍等原因外出，但未改變定居地的人口移動，即人戶分離。農民工群體與流動人口高度重疊（劉培繼：《流動人口統計初探》，載《統計與管理》2013年第4期）。有學者認為，中國的戶籍制度是一種實際上的內部“簽證制度”（M. E. Kahn， S. Zheng， Blue skies over Beijing： Economic growth and the environment in China， Economics Books， 2016）。

[2] 以蘇州為例，從1978年至1990年，蘇州地區農村勞動力中，從事農業生產的比重由75.5%迅速降至38.5%，平均每年下降3%。1990年，蘇州全市從業人員中的農村勞動力比重雖然仍有75.1%，但實際上從事農業生產的比重以從1978年的62.3%降至29.7% 。

[3] 2000年，江蘇省流動人口為909.98萬，省外流入人口為254萬，到2010年，流動人口人數上升至1822.68萬，省外流動人口734萬。2000年，80.38%江蘇省外流動人口流向蘇南，2010年，比例上升到89.8%。2016年，蘇南地區凈流入人口為847.3萬人，其中蘇州位列第一，384.37萬；無錫位列第二，166.7萬。

[4] 周飛舟：《錦標賽體制》，載《社會學研究》2009年第3期。

[5] 移民管理包括一系列有秩序的和人道主義的人口遷移管理，包括對于遷移關鍵問題的政策法律法規的規劃和制定。移民勞工是指跨國或在國家內部離開其出生地，為了尋求工作而遷移的人群，對遷入地社會發展有重大影響。所以世界上大部分國家都將勞工移民管理納入移民法律體系。

[6] 在國際移民管理中，邊境管控和簽證頒發成為甄選和管控移民的工具。將需要的人納入，將不需要的人排斥。將需要的勞動力生產過程納入，將不需要的勞動力再生產過程排斥。國家選擇授予或不授予境內移民合法身份，選擇授予這樣或那樣的權益和福利給不同的移民群體。

[7] 郭丹：《國家利益與美國移民政策——從自由、限制、規范到超越規范的演變研究》，暨南大學2016年博士論文。

[8] R. D. Wise， H. M. Covarrubias， “Capitalist Restructuring， Development and Labor Migration： The México-US case”， Third World Quarterly， Vol.29 （2008）.

[9] 通過對移民政策的調整，美國的邊境向可以推動其經濟發展的人群開放，拒絕、排斥和驅逐不利于社會發展的群體。對已進入其邊境的移民，美國政府通過對“移民合法身份”的技巧性應用，使大量移民接受不平等待遇，忍受不公平的社會福利分配，并從事本地居民不涉足的工作。