關于治理“小官”腐敗的實證探析
——基于重慶市基層干部的問卷調查

陳文權 余雅潔

近年來，在全面依法治國、從嚴治黨的背景下，中央加大了治理“小官”腐敗的力度。十八屆中央紀委五次、六次、七次全會對治理“小官”腐敗作出重要部署，強調嚴肅查處發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題。黨的十九大報告再次指出，要“加大整治群眾身邊腐敗問題力度”，堅定不移把治理“小官”腐敗引向深入。面對反腐敗斗爭形式依然嚴峻復雜的局面，治理“小官”腐敗是鞏固反腐敗斗爭壓倒性態勢、奪取壓倒性勝利的關鍵，同時也日益成為國內外關注的焦點。

一、現狀分析：基層干部的認知狀況調查

“小官”作為一種社會俗稱，主要指縣處級以下、副科級以上領導干部（包括縣級機關、鄉鎮和國有企事業單位的負責人），以及農村“兩委”領導干部（主要是指村主任與黨支部書記）。其職位雖不高，但因處于公權力末梢而與群眾互動最為頻繁、最為密切，且數量龐大，是國家治理的基礎。本文基于問卷調查法，將重慶市縣級部門、鄉鎮（街道）辦事處的基層干部作為調查對象，共發放問卷800份，回收問卷760份，回收率95%，其中有效問卷619份，有效回收率81.4%，利用SPSS 21.0對回收的有效問卷進行數據統計。

受訪者職位主要為：縣級部門正職17.8%、縣級部門副職11.2%、縣級部門科級正職10.7%、鄉鎮（街道）正職10.4%、其他（主要是科員）33.2%?？偟膩砜?，基層干部對發生在身邊的“小官”腐敗的危害感受最深，對“小官”腐敗的現狀、產生原因、治理措施和治理效果等方面的看法頗為真實和深刻。

（一）關于治理“小官”腐敗的工作評價

多數基層干部積極評價十八大以來的反腐敗工作，反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成。調查顯示，47.3%、11.0%的受訪者對懲治“小官”腐敗持“比較滿意”“非常滿意”態度，認為基層反腐敗工作成效顯著。但反腐敗斗爭形式依然嚴峻，仍有20.7%、3.4%的受訪者持“不太滿意”“很不滿意”態度。

（二）關于“小官”腐敗的現象認識

在“小官”腐敗成為社會熱點、腐敗分子已是人人喊打的現狀下，局內人（基層干部）又是怎么看的呢？調查顯示，基層干部普遍對“小官”腐敗持強烈否定態度，78.6%的受訪者對其“非常痛恨”，認為有必要繼續加大專項整治力度。但還有14.3%、4.5%和2.5%的受訪者持“見怪不怪”“事不關己”和“可以理解”的曖昧態度，這是廉政文化建設中亟待解決的問題。

受訪者作為黨政機關的基層干部，對于發生在身邊的“小官”腐敗最清楚。就腐敗主體而言，51.0%的受訪者認為有腐敗行為的“小官”主要是村（社）干部，僅26.4%、22.6%的受訪者選擇鄉鎮/街道干部和區縣機關干部。村（社）干部不屬于公務員體系，卻成為“小官”腐敗的第一主體，這與其較低的腐敗成本有關。一方面，隨著中央惠農政策力度地不斷加大，掌握鄉鎮（街道）、區縣機關公共資源分配大權的村（社）干部利用手中公權謀取私利的腐敗機會也越來越多。另一方面，村（社）干部又面臨“群眾不敢管、上級顧不上管、法律管不著”的尷尬局面。權力集中與監督乏力的不平衡，引致村（社）干部腐敗問題頻頻發生。

就腐敗領域而言，41.5%的受訪者認為政務系統最易于產生“小官”腐敗，29.3%、25.2%和3.9%的受訪者選擇學校醫院等事業單位、公共服務機構和黨務系統?；鶎诱障到y最易于產生腐敗的原因在于其官員盡管看似權限不大，卻直接掌握著土地征用、房屋拆遷、宅基地審批等大權，滋生權錢交易新土壤。另外，近年來基層學校醫院等事業單位、公共服務機構的腐敗趨勢漸盛，學校醫院等事業單位負責人因大權獨攬出現以權謀私現象，鄉鎮（街道）各種服務中心因監督不力也被發現有“雁過拔毛”式腐敗。

就腐敗形式而言，73.6%的受訪者認為“小官”腐敗的主要形式是“鄉鎮建設工程中大量索取‘回扣’或‘紅包’”，65.3%和62.0%的受訪者選擇“套取、侵吞惠農和扶貧等資金”“征地拆遷、農房改造中侵吞群眾利益”，49.3%、44.0%和42.0%的受訪者選擇“虛列開支、冒領國家下撥的款項”“大肆揮霍、侵占農村集體資產”和“私分公款、私吞國有資產”。與其他五種明顯的違法違紀形式相比，“回扣”或“紅包”是商業經營和社交活動中的普遍形式，具有一定的迷惑性。尤其是收受“紅包”行為長期以來介于違紀與違法、合情與不合法之間，對其處理較輕。因而收受或索取“回扣”“紅包”成為“小官”腐敗的主要形式。

（三）關于“小官”腐敗的原因

誘發“小官”腐敗的原因是多方面的，大致包括正式制度與非正式制度兩方面。2014年人民論壇問卷調查中心對群眾的調查顯示，誘發“小官”貪腐的主要原因是監督不力、權力集中和管理混亂三個正式制度。本文對基層干部的調查卻有著不同結果，多數受訪者認為非正式制度才是腐敗產生的主要原因，“法紀意識淡薄，不守職業規矩”（81.3%）、“信仰、理想缺失”（72.0%）和“具有較嚴重的當官發財意識”（69.3%）三個非正式制度因素為更多的受訪者選擇。這表明文化傳統等非正式制度深刻影響著“小官”的意識形態，使其行為違背為人民服務宗旨。

“小官”腐敗的極端現象——“小官”巨腐，我們也對其原因進行了問卷調查。結果顯示，“基層權力運行透明程度不高”（76.8%）、“‘小官’貪腐的違法成本相對較低”（64.4%）和“防治‘小官’貪腐的法規制度有漏洞”（60.4%）在受訪者的選擇中排列前三。首先，基層權力運行的不透明，使群眾無法掌握權力內在的運行機制和決策流程，從而給“小官”權力的放大提供了空間。其次，目前我國針對“小官”腐敗的懲罰力度疲軟，降低了“小官”腐敗的風險和代價，激發了“小官”進行腐敗行動的積極性。最后，由于相關法規制度針對國家干部，對處于國家行政機構邊緣的村（社）干部的制約性不強，導致村（社）干部難管難治。以上都為“小官”巨腐空間的存在創造了條件。

（四）關于治理“小官”腐敗的措施

在“不敢腐”“不能腐”和“不想腐”三者中，“不能腐”約束機制在受訪者的選擇中位居第一（93.2%），“不敢腐”震懾機制（89.7%）、“不想腐”健康心理（83.6%）分列第二、第四。同時，基層干部認為構建“不愿腐”保障機制（81.4%）和完善“選人用人制度”（85.0%）也是治理“小官”腐敗的重要舉措?？梢姟靶」佟备瘮∈且粋€復雜問題，需采取綜合措施全方位各個擊破。根據基層干部的工作經驗，最有效的措施是完善監督制度。因為脫離監督約束的權力必將變成謀取私利的工具，自然也會衍生出“小官”腐敗甚至是“小官”巨腐的怪象。

二、原因闡釋：基于數據的理論探析

以上調查數據展現了基層干部對“小官”腐敗的認知狀況。雖然黨的十八大以來基層反腐敗成效顯著，但是不能因為一時的、階段性的勝利就有所懈怠，基層反腐敗任重道遠?！靶」佟备瘮∮衅涮厥庑?，主要表現為：村（社）干部漸成“腐敗重災區”；政務系統最易于產生腐??；利用鄉鎮建設工程索取“回扣”或“紅包”是“小官”腐敗的主要形式；文化傳統等非正式制度是助推“小官”腐敗的重要推手；保持“小官”清廉的關鍵之舉是構建有效的監督機制。如何解釋這一現象呢？基于相關理論，進一步進行原因探析。

（一）雙重委托—代理鏈條的失靈

在我國的現行制度結構中，“小官”的代理身份表現為雙重——委托代理鏈條：一是橫向委托代理（群眾為委托人、基層政府與“小官”為代理人）；二是縱向委托代理（上級政府為委托人、基層政府與“小官”為代理人）。而在現實的政治實踐中，這種雙重——委托代理鏈條存在失靈的可能性，導致村（社）干部成為“腐敗重災區”。從橫向委托代理鏈條來看，群眾通過選舉產生基層人大、村民（居民）委員會來監督村（社）干部，不僅增加了監督成本，而且使監督能量因中間層次的阻隔而弱化。另外，權力監督也是一種公共產品，需要群眾付出時間成本與物質成本，但監督所獲的收益卻為整個社會所共享（汪波、鄭姍姍：“中國省部級反腐實證探析”，《國家行政學院學報》2016年第4期）。因而群眾會因監督成本遠大于自身收益而放棄監督，甘愿遭受“平均利益”的損失（田雄、王伯承：“單邊委托與模糊治理：基于鄉村社會的混合關系研究”，《南京農業大學學報（社會科學版）》2016年第2期）。從縱向委托代理鏈條來看，基層政府位于整個國家結構的末端，必須貫徹上級政府政策、傳遞上級信息。然而，作為執行主體的村（社）干部具有“半干部半農民（居民）”的模糊身份，因位于整個壓力型體制的最底端，在與國家干部的“共事與共謀”關系中會更多地尋求自身利益（周慶智：“論‘小官貪腐’問題的體制與機制根源——以鄉村治理制度為中心”，《社會科學文摘》2016年第1期），具體表現為“上有政策、下有對策”。同時，這種“共事與共謀”的關系又導致上級政府傾向于“庇護”村（社）干部而不是嚴格監管。由下至上的群眾監督缺失和自上而下的上級監管缺位，讓村（社）干部蛻變為利用公權力牟利的“經紀人”。

（二）權力與資本的灰色結合

黨的十四大正式提出建立社會主義市場經濟目標，之后市場經濟體制逐步建立，市場化改革取得重大成就。但市場經濟體制至今仍不健全，從而為權力尋租提供了土壤?；鶎诱障到y最易于產生腐敗的現象證明了這一理論命題。隨著近年來我國城鎮化建設的推進和對“三農”領域的優惠、扶持力度不斷加大，大量資金涌入基層。而基層政府因雙重代理鏈條的失靈，不受國家與社會的監督與約束，具有自利性傾向，采取類似公司化運作方法，通過各種行政活動全面干預基層的政治、經濟、社會和文化生活（費孝通：《鄉土中國》，人民出版2008年版，第28—34頁）。當基層政府權力頻繁而廣泛地契入經濟活動時，作為行使權力主體的“小官”的行政活動也有了較大的自由裁量權，借助公權力的影響力將個人權威高度滲透于資本活動與經濟活動，導致政務系統的腐敗問題愈來愈嚴重。

（三）傳統文化因素的負面影響

文化中消極因素對行為主體的道德弱化，不僅是產生“小官”腐敗的主要原因，而且也引致“小官”通常以索取“回扣”或“紅包”的形式腐敗。一方面，東方文化重視血緣親情和家族宗法，人與人之間的關系是以親屬關系為主軸的網絡關系，這種“親密社群的團結性依賴于各分子間都相互地拖欠著未了的人情”，因而持有公權力的“小官”就可能“為了自己的利益、家庭的利益或自認為應當效忠的其他社會集團的利益來利用權力”，從而出現“法紀意識淡薄”“信仰、理想缺失”和“具有較嚴重的當官發財意識”等錯誤觀念。另一方面，在具有官本位傳統的東方社會，公權力作為管理社會生活秩序的權杖，普遍被理解為對群眾具有決定和支配作用的優勢力量。在這種權力觀的作用下，社會對公權力對私權利的侵犯習以為常、把給官員送禮行賄視作理所當然。長久浸淫于這種文化中，一些“小官”錯誤地將收受或索取“回扣”“紅包”納入正常人際交往范疇內，長期處于灰色地帶撈取不正當利益。

（四）公權力的內在本質屬性

公權力的自我擴張性、強制性和壟斷性，使其不易被監督導致德行差的“小官”胡作非為。鑒于公權力的本質屬性，與西方政治體系中“教育、懲治、預防”三管齊下的反腐敗戰略不同，中國的反腐敗戰略體系除此之外還包含監督這個重要的支柱（過勇：“十八大之后的腐敗形勢：三個維度的評價”，《政治學研究》2017年第3期）。在政治生活中，權力的下放與權力的監督必須保持平衡。但這一原則在我國的實行情況卻并不理想，我國政治權力的配置經常陷入“一統就死，一放就亂”的政治怪圈（陳國權：“政治監督：形態、功能及理論闡釋”，《政治學研究》1998年第4期），這在基層尤為突出。原因在于權力的下放意味著權力行使主體的增多，相應地也增加了權力行使不當的可能性。因此，基層干部認為解決這一政治怪圈的關鍵是加強對公權力的監督，唯有有效的監督機制才能保證基層執行系統的高效廉潔。

三、治理之道：將反腐倡廉落實到基層

在公共政策層面，上述研究發現對于當前我國基層反腐敗實踐具有重要的啟示意義。

（一）強化“不敢腐”的震懾，將嚴管干部鏈條直達基層

加大懲治力度、提高腐敗成本，使基層干部對腐敗心生戒懼、收斂收手，是治理“小官”腐敗的前提。一方面，加大查辦基層腐敗案件力度。對扶貧、惠農補貼、低保醫保等領域發生的虛報冒領、截留私分、揮霍浪費行為，以及在集體“三資”管理、征收拆遷、專項補助等領域發生的貪污挪用、克扣侵占等行為，開展多輪次、滾動式重點督辦、嚴肅查處。同時，對縣、鎮、村（社）損害群眾利益、影響黨群干群關系的信訪舉報問題開展“大排查”“大清理”，公開曝光基層腐敗典型案例，持續形成高壓震懾態勢。另一方面，加大基層執紀審查工作力度?？h、鄉鎮（街道）紀委秉持“懲前毖后、治病救人”的方針，堅持紀嚴于法，運用“四種形態”，著力發現基層黨組織和黨員干部違反黨的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律等問題。尤其要重視村（社）黨員干部的“四風”問題，對苗頭性問題早提醒、零放過，問題線索早發現、零遺漏，對違紀問題早懲處、零容忍。

（二）扎牢“不能腐”的籠子，構建內外結合的立體監督網絡

構建監督網絡、形成監督合力，使基層干部沒有腐敗的機會，是治理“小官”腐敗的關鍵。其一，強化基層“兩個責任”落實。各地按照實際情況逐級列出《黨委主體責任清單》，明確界定縣、鄉鎮（街道）黨委的組織領導、選人用人、正風肅紀等責任范圍；對黨風廉政建設責任體系進行細化分解，將主體責任落實到各領導班子、每個基層干部身上，確保工作有人抓、問題有人管、責任有人擔?？h、鄉鎮（街道）紀委在協助同級黨委抓好黨風廉政建設的同時，制定《監督責任書》，明確各專職紀檢監察人員的監督責任和監督事項；重點推進基層作風巡查等專項工作，堅決落實中央八項規定精神到村（社）。其二，推進市縣黨委巡察工作開展。巡察堅持以黨的紀律為尺子，著力發現基層黨組織和基層干部違反黨的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律等問題，尤其要把基層黨組織領導班子及其成員特別是“一把手”作為巡察重點。巡察監督還應緊盯民生熱點難點問題，重點盯住扶貧民生、土地出讓、財政專項資金、惠民工程等與群眾利益息息相關的領域。其三，鼓勵群眾參與監督工作。加大黨風廉政建設和反腐工作成效宣傳力度，暢通多種方式的舉報渠道，及時處理群眾反映的問題線索，做好舉報線索初查的保密工作和舉報證人的保護工作，激發群眾監督正能量。另外，規范村（居）委會工作規則，明確規定村（居）委會的工作職責、工作方法、議事程序等，使村（居）委會及村（社）干部照章辦事，切實做到村（居）民自我管理、自我教育、自我服務和自我監督。

（三）增強“不想腐”的自覺，重視廉潔自律思想教育的同時解決好基層干部的實際困難

筑牢拒腐防變的思想道德防線，使基層干部從根本上消除腐敗動機，是治理“小官”腐敗的基礎。一是發揮基層黨?！傲⒏瘫尽钡闹麝嚨刈饔??？h、鄉鎮黨校抓好“集中教育”，把黨的宗旨、紀律和規矩貫穿于基層黨政干部培訓工作始終，重點學習黨章、《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨紀律處分條例》、《農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）》等內容。二是基層黨委（黨組）要加強廉政文化建設?；鶎痈鞑块T黨委（黨組）抓好“常規教育”，扎實推進“三嚴三實”專題教育和“兩學一做”學習教育，著力解決基層干部理想信念動搖、紀律意識淡薄、忽視群眾利益、漠視群眾疾苦等問題。三是繼承和弘揚優秀傳統文化。立足中華優秀傳統文化，弘揚真善美、抑制假惡丑，引導基層干部培育良好家風，發揮鄉規民約作用，營造向善向上的氛圍，推動社會風氣持續好轉。

與此同時，建議國家有關部門重視基層干部工作的艱苦性和實際困難，進一步完善基層公務員的合法權益保障機制，在經濟發展的基礎上適當提高基層公務員的工資福利待遇，從而保障他們更好地全心全意為群眾服務。