土地承包期延長對征地補償的影響

仝照民

摘要 以長春市汽車開發區為研究對象，構建農地保障功能測度指標，利用收益還原法和功能價值法建立農地征收補償標準理論框架，并對承包期延長前后農地保障效益的變化進行比較。結果表明，農地對農民的社會保障效益顯著，承包期延長提高了農地的社會保障效益，未來若繼續采用產值倍數法進行征地補償，將對農民長期利益造成損害。因此，補償應朝多元化方向轉變，提高補償方式的可持續性，采用多種措施結合的方法對農民進行安置。

關鍵詞 土地承包期；收益還原法；農地保障；征地補償

中圖分類號 F301.0 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）16-0288-03

Effect of Prolonged Land Contract Period on Land Acquisition Compensation

TONG Zhao-min

（College of Earth Sciences，Jilin University，Changchun Jilin 130061）

Abstract Taking Changchun automobile development area as the research object，the measurement index of farmland security function was set up，the theoretical framework of farmland acquisition compensation standard was established by using the income capitalization approach and the functional value method，and the changes of the rural land security benefits before and after the extension of the contract period were compared.The results show that，the agricultural land had a remarkable benefit to the social security of the peasants，and the extension of contract period significantly improved farmland social security benefits.In the future，if the land acquisition compensation is continued by using multiple output method，the long-term interests of farmers will be damaged.So the compensation should shift towards to the direction of diversification，improve its sustainability，and the resettlement of farmers should combine with a variety of measures.

Key words land contract period；income capitalization approach；farmland security function；land acquisition compensation

黨的十九大報告提出“保持土地承包關系穩定并長期不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”[1]，延長承包期對穩定土地承包關系、促進農業發展有著長遠意義。農地對農民的基本生活、就業、養老等具有一定的保障功能，在現階段農村社會保障制度嚴重滯后并且一時難以建立的情況下[2]，土地的保障功能對于農民意義重大。土地承包期延長將會調動農民生產投入積極性，促進土地可持續發展，擴大土地保障效益。中國工業化、城市化的快速發展必將導致農地非農化[3]，當前中國經濟仍然具有典型的二元經濟特征，城市土地面積快速擴張，導致土地需求量的激增[4]。我國征地制度改革滯后，存在征地補償標準低、因公共利益需要的建設用地范疇不明、征地程序缺失等問題[5]，在土地承包期延長后如果不能及時改進補償制度，將會激化土地征收過程中的矛盾沖突，引發并行的社會問題。因此，對研究區土地保障效益進行量化，比較承包期延長前后保障效益的變化趨勢，將為改進農地征收補償體制提供參考。

1 研究區農地保障功能分析

1.1 研究區概述及數據來源

長春市汽車產業開發區位于長春市區西南部，是建設長春西部新城區和長春國際汽車城的重要平臺[6]，對于土地有較大需求。2017年4月，通過實地走訪和問卷的形式對汽車區繁榮村、前程村等逾40戶失地農戶進行調查，得到有效問卷387份，結合征地中心提供的備案資料和《長春市統計年鑒》，對汽車開發區農地保障功能進行分析。

1.2 農地經濟保障功能

農地的經濟保障功能主要體現在農地的經濟收益上，當農民擁有土地時，可以耕種土地而獲得經濟收益，這是一種恒久的收益流。當農民失去土地時，應該對其轉移的收益流進行補償，在數量上等于若干年土地收益之和[7]。收益還原法可以將農地未來每年預期的客觀收益以一定的資本化率折算到估價期日現值[8]，與農用地有關的收益和費用等資料相對比較容易收集，其一般計算公式如下：

p=■[1-■]

式中，p為土地承包置換經濟價值，a為農用地年純收益，r為貼現率，n為農地承包年期。通過查閱長春市統計年鑒，得到長春市農用地產值（表1）。

結合社會平均利潤對農地純收益進行修正，得到平均年純收益為12 405元/hm2，貼現率根據銀行的標準確定為5%，農地承包年期為30年，計算得到農地經濟保障價值為190 695元/hm2。

1.3 農地社會保障功能

土地對農民的社會保障功能可以歸納為以下4個方面：一是為農民提供基本生活保障；二是為農民提供就業機會；三是為農民的后代提供土地；四是心理保障作用[9]。

由表2可以看出，大部分農民肯定了土地的基本生活保障作用，主要還是由于我國農村社會保障體系的落后和農民非農就業的巨大風險。同時也可以發現，承包地對農民的經濟效用正在弱化，目前農業的經濟收入已經不再是農民唯一的收入，兼職農民在汽車開發區較為普遍。

通過賦予不同保障程度相應的權重對數據進行比較處理，得到相對效用均值。對土地不同的保障效用打分，根據問卷結果得到5個方面保障效用分值X1、X2、X3、X4、X5，計算公式為：

Xi=■wjNj

式中，Xi為第i項效用分值，wj為不同保障程度對應的權重，Nj為不同保障程度對應的問卷份數。

計算第i項效用相對總效用的均值，計算公式為：

Zi=■

計算可得，基本生活保障、提供就業機會、為后代提供土地、心理保障、農業生產收益效用均值分別為0.293 3、0.186 4、0.188 4、0.191 6、0.176 1。4項社會保障效用均值之和為農業生產收益效用均值的4.88倍，而汽車開發區的農地經濟保障價值為190 693元/hm2，其置換社會保障價值為915 330元/hm2。而研究區征地補償費約為75萬元/hm2，故在進行征地補償時，政府可能忽略了農地的社會保障價值，不足額的補償費也是部分農民對征地不滿意的原因。

2 承包期延長后農地保障效益的變化

在十九大公布的報告中，習近平總書記提出實施鄉村振興戰略，并明確保持土地承包關系穩定并長期不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。改革開放以來，第一輪土地承包從1983年開始，承包期15年；第二輪從1997年開始，承包期30年。中國農村人口占總人口近50%，人們非常關注2027年承包期滿之后的形勢[10]，而如今中央的該項決策為未來指明了方向。

延長承包期可以增強農民對農地的保護意識，減少農藥、化肥的過度使用。過短的承包期往往會導致掠奪式經營等短期行為，但擁有更長更穩定土地產權的農民，會將合理休養土地納入考慮范疇，可以促進農地經濟可持續發展。此外，隨著承包期的延長，農民將更敢于對土地進行投資。在此之前，農民的資本不敢過多投入在流轉來的土地上，擔心流轉期內不能回收成本，而將承包期延長30年，農民在土地上的投資將更大膽，投入也將更多。同時，土地產權有了明確預期，將有助于形成農村土地市場，農民對土地價值認識越高，在流轉時獲得的回報也將越高。不僅如此，在農村社會保障制度滯后的情況下，延長承包期使農地在保障基本生活、提供就業機會等方面更加重要。

在僅考慮承包時間變化的情況下，計算可得新的農地經濟保障價值為234 810元/hm2，置換社會保障價值為1 145 865元/hm2，較之前提高了23%。如果考慮土地投入的加大、流轉市場的活躍、社會保障效用的增強等因素，農地對農民的保障價值將會更大。因此，在征收土地時，應當采取更合理的補償方式，盡可能地保護農民的利益。

3 農地承包經營權征收的合理補償

3.1 征地補償的現狀和問題

作為我國征地制度改革核心的征地補償標準一直是政策制定者和學者關注的重點。近年來，隨著農民維權意識的增強，以經濟矛盾為主的征地問題日益突出[11]。我國現行征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗的補償費[12]，數額是被征收前3年平均年產值的數倍。而農村土地征收后的農民補償以貨幣安置為主，即一次性發放安置補助費和其余相應的補償費，之后讓農民自謀職業。但隨著農民對土地投入的累積、土地資源稀缺度的增加、生活水平的提高，按照傳統的產值倍數法進行的補償，已經無法讓農民得到長期的穩定生活[13]。一次性的貨幣補償僅僅考慮了被征地農民眼前的生活安排，并沒有考慮到失地農民今后的養老、醫療保險等長期發展問題，也沒有與社會保障制度銜接；同時，征地補償費很容易在短時間內被農民揮霍空，部分沒有經濟來源的失地農民將對社會秩序的穩定造成極大的影響。在承包期延長30年的新政策出臺后，這種短期補償方式的弊端將會被放大。因此，征地補償方式更應當具備長遠性和多元性。

3.2 合理改進征地補償的建議

3.2.1 擴大征地補償范圍。對比汽車開發區實際補償金額與理論補償金額可以發現，政府在進行土地征收時，僅考慮了農民失去土地所損失的經濟收入，而忽略了土地所兼備的社會保障價值。雖然各國根據不同的價值取向堅持著不同的土地征收補償標準，但是從世界發展趨勢上看，對于土地征收的補償范圍呈現日益放寬的趨勢。結合我國實際情況，雖然不能完全涵蓋國外那些細致入微的征收補償范圍，但我國在征收補償范圍上確實有待擴大。征收補償應不僅僅局限于土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補助費，應囊括經濟損失的各種形式，農地的基本生活保障功能、提供就業機會功能、心理保障功能以及子女繼承功能等社會保障效用也應納入補償范圍。農民在沒有充足的財富積累、沒有足夠的非農就業機會、沒有健全的社會保障體系時，在較大程度上必須依靠土地收獲物供給其基本生活資料[14]，在承包期延長后，農地的社會保障功能更加凸顯出來。因此，政府可以幫助農民上繳社會保障費用，確保農民能夠享有等同于城市居民的社會保障服務。此外，在研究區還存在著一部分農地因為征收而被分割的情況。土地分割會造成不動產價值的損失，國外普遍存在著土地殘損補償[15]，如果殘損的土地極大的影響了農村集體經濟組織，政府應對集體土地進行全部征收并給予相應補償，被征地集體農民也應享有相應的請求權。

3.2.2 提高征地補償的可持續性。土地承擔著農民絕大部分生活支出，能夠為農民提供穩定的生活來源，農民失去土地不僅代表著當前生活無法得到保障，而且意味著失去養老保障。從某種意義上講，農地不僅承擔了一代人的生計，還負擔了下一代人的生活，如果征地補償只考慮眼前利益而忽略可持續性，將帶來嚴重的農村養老問題[16]。在承包期延長的形勢下，為了體現土地的增值收益，可以采用土地換股的補償方式，從而彌補當前補償方式難以長遠的缺陷。征地代表著房地產、工業園區、高速公路等項目的開展，不同用途的土地其收益大不相同，農用地轉變為建設用地所產生的增值主要是農業地租轉變為建設用地地租所增加的資本化地租，是一種長期的收益流[17]。隨著我國融資方式的不斷創新，征地農民入股的方式不僅可以讓農民分享項目收益、提高補償標準，還可以緩解征地矛盾、促進項目的順利實施。同時，一次性補償變成長期補償避免了失地農民揮霍補償款給社會穩定帶來的風險，同時減輕了企業投資初期的融資問題[18]。

3.2.3 拓寬征地補償的形式。土地對農民的作用體現在各個方面，以貨幣形式進行的征地補償，難以全方面考慮失地農民未來的生活，也未能體現土地的等價交換。隨著可支配土地時限的延長，土地對農民的影響將更加深入，因而應當探索除了貨幣以外的補償形式，以彌補貨幣補償標準低的不足，成為貨幣補償的有益補充，確保被征地農民的生活不因征地受到影響。目前，各地方政府在實踐中總結出了多種安置失地農民的途徑，包括留地安置、集體土地使用權入股、組織就業培訓、社會保障安置等[19]。留地安置是指在征地時，預留一定比例的建設用地，交回給被征地村集體經濟組織使用，以建設用地替代農用地作為對村經濟集體組織和農民的補償。留地安置是一種典型的以地易地的實物補償，用建設用地來更換農民種植生產資料的農用地，體現了土地補償的對等性，既間接提高了補償標準，又妥善解決了農民的長遠生計問題；既為農村集體經濟組織的發展提供了必要的場所和基礎，又為農民提供了良好的就業機會[20]。社會保障安置是政府征收農村集體土地后，通過購買社保使被征地農民享受基本養老保險或者醫療保險待遇，從而補償土地被征收后農民失去長遠生計保障的損失。這種以地換社保的方式在一定程度上消除了不同地區農民在安置補償標準上的互相攀比，有效解決了征地糾紛的發生。同時，該模式的實踐也擴大了社會保險的覆蓋面，增強了社?；鸬恼{節能力[21]。雖然補償方式還存在諸多的爭議，但采用多種安置形式組合的方法，可以發揮各項措施之長，彌補“單兵作戰”的缺陷，形成優勢互補的格局，從根本上確保不因征地而降低農民生活水平，不因征地而使農民喪失可持續生計，不因征地而犧牲穩定的社會環境[22]。

4 結語

在新形勢下，深化土地改革，處理好農民與土地的關系，著眼點仍是土地征收的補償問題。當前土地征收制度雖然仍存在諸多問題，但是各地政府正在積極解決，不斷提高補償標準，拓寬補償途徑，體現農民個體的意愿。在土地承包期延長的契機下，政府更應該加快土地征收補償制度的完善，擴大征地補償范圍，提高補償方式的可持續性，采用多種補償方式相結合的方法，盡可能地照顧到農民的合法權益，實現社會公平正義。

在征地補償過程中，因為《物權法》明確規定征地補償的對象是農村集體，所以土地補償款依法只能補償到村集體而不是農民個人[23]，而土地承包期延長雖然不意味著土地私有化，但是農民作為用益物權人對土地享有的占用、使用、收益權能卻更加明顯，失去土地時農民個體損失也更為突出。因此，補償款的分配問題有待進一步的研究。

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