在職能優化基礎上加強協同

文／陳仰東

陳仰東曾任大連市社會保險經辦機構負責人、大連市社會保險學會會長，現任大連理工大學兼職教授、東北財經大學客座教授、人社部社會保障研究所客座研究員、清華大學公共管理學院特聘資深研究員。

優化協同高效是本輪機構改革的著力點。優化是指職能科學合理、權責一致，協同是指有統有分、有主有次，部門互相協調配合，高效是指履職到位、流程通暢。優化協同才能高效，高效是目的。

將人社、衛計、發改、民政四部委的相關醫保管理職能歸并入新組建的國家醫療保障局，無疑機構設置和職能配置大大優化，體現了一件事一個部門管，但能不能真正實現高效，還要看部門職能協同的程度。如果在新的部門關系形成之后，互相協調配合的改革合力沒有出現，那么，效果照樣不會如人所愿。因此，必須在職能優化基礎上重視協同，加強協同。

經驗表明，協同比優化更不易。職能優化取決于科學的政治決斷，一旦作出決策，機構設置和職能配置應該并不困難。而職能協同的難度不僅在于過程持續，還在于常常缺少機制激勵和制度約束，這是部門協同難以堅持的一個重要原因。就是說，優化可以通過機構設置和職能配置來保障，協同卻少有相應的制度保障措施。當然，從理論上講，職能協同首先是部門管理者的主觀認識，要有全局觀，認清本部門職能的履行與政府全局工作的關系，與其他部門工作的關系，從而增強協同的自覺性。但要讓協同可持續，僅憑部門領導人的認識還遠遠不夠，還必須有促使協同的制度規定，從而產生自覺協同的動力機制。在實踐中這種協同機制通常來自兩個側面，一是行政推動力，通過協調機構和協調會議推動跨部門協同；二是職能約束力，通過部門職能配置設計，把協同機制嵌入于職能配置之中。比如，在三定方案中規定，哪些規劃、政策須經政府同意，哪些須征得相關部門同意。如果缺乏制度化的職能配置，“帶病”的部門職能分工不僅不能促使協同，還會成為協同的障礙。因此，在職能配置時必須兼顧，既要有助于優化，又要有助于協同。此外，還要強化履職監督。

職能優化的醫保局同樣需要其他部門協同，有些部門還至關重要。當然，原有不利協同的障礙通過改革大多或部分不復存在，但新的需要協同部門、內容隨之產生。如與財政稅務、銀行保險、藥品監管，特別是與衛生健康、社會保障部門，在政策協調、制度銜接、管理配合等方面關系更為緊密。

政策需要協同，經辦也需要協同。處理好部門公共服務事權的協同，是對改革者智慧的考驗。醫療保障具有通過購買醫療服務來實現功能的特殊性，因此治理能力十分關鍵，也素有“三分政策七分管理”之說。謀求醫保治理機制創新是社會的熱切期待，籠統的強化管理說法容易陷入不分主次的“求全”“包辦”困境；“萬事不求人”，寧懇求市場也不走部門協同之路，是落后的傳統思維和門戶之見。其實，政府主導的社會保障事務，哪些由政府辦、哪些由社會和市場辦、哪些由部門協同辦，各地已有不少成功的探索。醫保經辦的核心是支付，要在購買、簽約、付費、管理、監督上下功夫，提升治理能力和專業水準，創新符合業務特點的經辦模式，不必追求經辦體系的“大”和“全”，非核心業務可以通過委托購買方式解決。如，大病保險交給商保處理，參保登記、申報核定、關系轉接等一般性經辦業務可與社保部門協同經辦。協同是雙向的，涉及諸多醫療服務管理的工傷保險可研究由醫保協同管理，等等。信息系統的協同使用應該借鑒銀行，共建共享以社?？闃酥镜慕y一的社保公共服務平臺，須知，“多平臺”和“多門”“多窗”一樣反而不便民?？傊?，加強部門協同對改革發展和人民群眾都有好處：對內，管理不停，充分利用現有資源，集中精力研究核心業務，直面新挑戰，解決新問題，做出新作為；對外，服務不變，改在“于無聲處”，可以避免機構分合對老百姓造成不便。