我國生育保險制度改革方向的探討

文／孫 潔

改革的必要性

生育保險作為社會保險的重要組成部分，對于保障婦女的基本權益，維持社會均衡發展，合理利用社會資源以及保護特殊人群都具有重要的現實意義。

我國社會保險制度建立以來，隨著時間的推進，生育保險參保人數與醫療保險參保人數均呈逐年上升走勢（如圖所示）。但需要注意的是，生育保險的參保人數和參保率卻遠遠落后于基本醫療保險，生育保險的受益面也遠低于醫療保險的受益面。

生育保險目前的覆蓋范圍僅僅是傳統意義上被用人單位聘用的女職工，雖然2012年的《女職工勞動保護特別規定》提出，盡量考慮到不同形式的用人單位，將受益人群擴大為社會上各個用人單位女職工（原則上包括了農民工女性），但未就業女性、女性自主創業者不能享受生育保險待遇。而這些群體中的育齡女性恰恰是經濟收入很不穩定，最需要生育保障的群體。

生育保險權利義務不對應、企業負擔過重。從2015年《人力資源社會保障部 財政部關于適當降低生育保險費率的通知》可以看出，出于生育保險基金結余較高的原因，國家相關機構希望降低生育保險繳費以給企業減負。但這并不能從根本上讓企業免除此項開支，它只是一項緩解企業壓力的措施。而繳納生育保險費、女性產假期間的人力成本等，都在一定程度上促使企業歧視女性。女性生育、養育子女，從宏觀層面上是利于國家勞動力、人才供給；從微觀層面上是有利于家庭、父母。企業并不能從女性生育中獲得任何利益，卻要承擔女性生育的成本；國家是女性生育的受益者，卻并不承擔女性生育的費用。這從權利義務上是不公平的，同時也是職場女性就業歧視的真正根源。

企業負擔過重，不僅是單位需繳納生育保險費，此外女職工懷孕、生產、哺乳期間，對企業勞動效率的降低也是極大的，但用人單位卻不能得到任何補償。并且《女職工勞動保護特別規定》要求職工所在單位對女職工的優待事項非常多。從懷孕、生產到哺乳期，單位都有一定的勞動力損失和必須負擔的成本。

圖 2006—2016年我國參加醫療保險和生育保險的人數變化趨勢

生育保險待遇差距較大、加重社會不公。生育保險統籌層次低，以縣市級統籌為主，且各統籌地區的繳費水平和待遇計發政策各不相同。目前，各地生育津貼計發標準分為兩類，一類是以職工本人上年度月平均工資為繳費基數計算；另一類是以職工所在用人單位上一年度職工月平均工資為繳費基數計算。這導致了不同用人單位生育津貼的數額差距較大。有的地區機關事業單位育齡女職工重復享受生育保險待遇，育齡女性一方面享受生育保險基金支付的生育津貼，另一方面還從單位領取產假工資。各統籌地區在生育保險待遇方面擁有較大的自主權，由此導致發達地區產假更長、生育津貼更多，而經濟相對落后的地區保障則相對較差。這一情況加重了社會不公平，同時嚴重削弱了欠發達地區、民營企業女職工的生育保障程度。

生育保險與計劃生育規定捆綁。目前，不少地區將是否符合計劃生育規定作為參保人員享受生育保險待遇的前置條件，如果參保職工在懷孕之后不提前辦理備案手續、不提交衛計部門出具的生育服務證和再生育服務證，一般就無法實現生育醫療費用的直接結算，甚至沒有辦法享受生育保險待遇。然而，目前無論《社會保險法》或者計劃生育方面的法律中，沒有一個顯示“違反了計劃生育政策不能享受生育保險待遇”，只有地方行政法規中有這個規定。在國家實施“全面二孩”政策的背景下，繼續將計劃生育政策與生育保險待遇進行捆綁，由生育保險基金合并支付法定產假和計劃生育獎勵假，顯然不符合現實，更不符合《社會保險法》的規定。

制度改革現狀

目前，生育保險制度正在經歷深刻的改革。2015年，人社部和財政部聯合發布了《關于適當降低生育保險費率的通知》，提出基于生育保險基金地區發展不平衡、部分地區基金結余較高的問題，同時也為了減輕企業負擔，要求統籌地區生育保險基金累計結余超過9個月的，把基金費率從單位職工總工資額的1%調整到0.5%以內。2016年國家實施“全面二孩”政策后，不僅生育人數短時間內迅速增加，而且各地政府修訂地方計劃生育條例，為鼓勵年輕人生育，制訂了30天—60天不等的計劃生育獎勵假，與《女職工勞動保護規定》原有的98天法定產假合并，均由生育保險基金支付。

為了貫徹落實黨的十八屆五中全會精神、“十三五規劃”以及中央深化改革任務提出的“將生育保險和基本醫療保險合并實施”的要求，國務院辦公廳印發了《生育保險和職工基本醫療保險合并實施試點方案》（以下簡稱“兩險合并”），經全國人大常委會授權，自2017年1月開始，在河北省邯鄲市等12個城市陸續開展工作，試點期限為一年?！皟呻U合并”實施試點方案提出將生育保險基金并入職工基本醫療保險征繳和管理，遵循“保留險種、保障待遇、統一管理、降低成本”的總體思路，將生育保險與醫療保險合并實施。合并實施后，生育保險基金賬戶和職工醫?；鹳~戶合二為一，參保職工的生育保險待遇不變。兩險合并實施試點是經全國人大常委會批準進行的社會保險制度整合的有益嘗試，將廣大流動就業人口納入生育保險覆蓋群體，有效提高了社會公平性，實現了職工醫療保險與生育保險的協同推進、融合發展。

改革中存在的問題

目前，生育保險與醫療保險合并實施試點中存在如下問題。

生育保險費率偏低造成基金收入減少，基金支出壓力較大。自2016年以來，“全面二孩”政策效應逐漸顯現，各地產假天數增加60天，享受待遇人次增多，生育保險覆蓋面逐步擴大。兩險合并實施所帶來的生育醫療統籌基金承擔起生育保險的支付風險，與生育保險費率從1%左右下調為0.5%左右的政策疊加后，各地生育保險基金支出壓力逐年增加。2017年不少試點城市當期首次出現收不抵支的情況，快速消化以往的滾存結余，導致部分地區原有生育保險基金政策性出險。因此，兩險合并下統籌基金規模增大，基金運行風險也會上升，基金安全問題應該受到高度重視，否則將影響基金的給付能力和可持續發展能力。

生育待遇的支出結構失衡?！叭娑ⅰ闭叱雠_以后，各地修改地方計劃生育條例，為鼓勵生育，實行30天—60天不等的計劃生育獎勵假，與法定產假合并均由生育保險基金支付。不少地區反映用來支付產假工資的生育津貼在生育保險基金支出中占60%—80%，法定產假與計劃生育獎勵假合并由生育保險基金支付，由此導致生育津貼不僅支付期限延長，而且生育津貼在生育保險待遇支付中占比快速提高，基金支出增長速度已遠高于基金征收增長速度，給生育待遇的支出又提出更大的挑戰。隨著繳費基數的不斷提高，生育醫療費的有效控制，生育津貼和營養費在生育待遇中的支出比重越來越大，不少試點城市反映生育津貼和營養費在生育保險基金支出中占比60%左右，有的地區甚至高達80%，生育待遇的支出結構有所失衡。

生育保險統籌層次較低。隨著兩險合并試點工作的推進，生育保險的覆蓋面大大增加，基金抗風險能力進一步增強，但是依然存在生育保險統籌層次較低，發展不平衡的問題。目前試點城市生育保險為建立在調劑金制度上的市級統籌，尚未實現基金的統收統支，生育保險統籌層次較低，基金協調能力較差，不利于分擔基金風險。

需要指出的是，“全面二孩”政策實行以來，育齡家庭是否有生育意愿、是否能把生育意愿化為實際的生育行為，其中很重要的影響因素是一個家庭的經濟承受能力。因而，更好的生育保險待遇和專門的育兒補貼對于“全面二孩”的積極推進有著非常重要的作用。

政策建議

首先，建議加強頂層設計，完善配套法律措施，確定適當繳費比例，提倡嘗試多方繳費機制。短期內應上調生育保險繳費率，保證兩項保險合并實施后基金平穩運行。在此基礎上，進一步完善費率動態調整機制，明確費率調整的條件和范圍，確?；鹗罩胶?。建議對《社會保險法》、 部門規章和地方相關法規按法定程序修改，從法律源頭上保障制度改革的順利進行。同時，建議適時推進生育保險省級統籌，充分發揮保險大數法則，提升保障能力。

其次，建議進一步明確生育津貼支付期限。生育津貼支付期限，應按照《女職工勞動保護特別規定》要求的產假期限執行，即符合政策正常生育一孩和二孩的均為98天。將計劃生育獎勵假與生育保險待遇脫鉤，由中央財政與地方財政共同負擔。同時，從基金平衡的角度出發，建議適度降低生育待遇中生育津貼和營養費的支付水平。

第三，將計劃生育相關規定從生育保險待遇中分離。即將享受生育保險待遇的前置條件與計劃生育規定脫鉤。同時，將地方規定的計生獎勵假期從生育津貼中加以分離，增加育兒假和育兒補貼。換言之，將計劃生育獎勵假與生育保險待遇脫鉤。生育津貼的支付范圍應與《女職工勞動保護規定》一致，按照法定98天產假支付。按照社會保險?；镜脑瓌t和支付項目，不該由生育保險基金支付國家規定的產假期間生育津貼?！度丝谟媱澤ā肥跈嗟胤揭幎ǖ挠媱澤剟罴?、計劃生育手術休假不等同于產假，不屬于生育保險基金的支付范圍，生育保險現行繳費率也無法支撐158天的生育津貼。另外，育兒津貼的數額也可以在一定程度上彌補發達地區和欠發達地區、待遇高的企業和待遇較低企業生育津貼上的不公平。通過對工資相對較低的家庭進行更多的育兒補助，也可以促進社會公平，提高貧困家庭嬰幼兒生活質量。

第四，計劃生育獎勵政策應屬于國家政策，地方政府頒布的計劃生育條例都是經地方人大常委會審議通過的。如果明確規定給育齡婦女生育獎勵假，那么一定要制訂配套政策，提供相應的福利待遇，并由政府在財政體系中加以落實。生育保險實行地方統籌，各地政策都不一樣，由此對計劃生育獎勵的力度、內容也不同，也容易引發不必要的攀比。

6月2日，中國勞動和社會保障科學研究院在北京召開“完善醫院醫保管理”研討會。當下，醫療保險已經成為醫療服務市場占絕對地位的購買方，醫院內部的醫保管理部門越來越多地參與了醫院的重要決策。然而，在我國特有的公立醫院體系和醫保經辦體系下，醫院醫保管理存在特殊的問題，例如：功能定位不明確、機構設置欠合理、工作人員職業前景不清晰等。因此，部分省、市醫保行政和經辦機構的相關負責同志，部分醫療機構醫保辦負責人和相關專家學者一起，就如何加強政府醫保部門與醫院醫保辦之間的聯系與合作展開了深入的探討。

（鄒萃 錢圣哲）