承包地“三權分置”的理論實質及實現機制

韓文龍　朱杰

摘 要：承包地“三權分置”是我國農地產權制度改革的重大理論創新，落實所有權、穩定承包權和放活經營權是“三權分置”改革的主要內容。本文通過評述方法厘清了“三權分置”的理論內涵，結合實際案例比較分析了政府主導型、股份合作型、市場主導型三種不同類型“三權分置”實踐模式的產權基礎、治理模式和經濟績效，并就“三權分置”改革中的產權界定、“三權”關系、經營權流轉風險防范和土地流轉中的政府行為規范問題進行了進一步探討。

關鍵詞：三權分置；“三權”關系；治理結構；經濟績效

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2018）04-0012-10

一、引言

馬克思指出“土地是一切生產和一切存在的源泉”[1]。我國自古以來就是農業大國，土地是維持人們賴以生存的物質基礎，農村土地對于一個國家的發展尤為重要，農地制度的變遷更是影響深遠。為進一步解決人地矛盾，中央在以往土地所有權與承包權“兩權”分置基礎上，提出了集體土地所有權、農戶承包權和經營者的土地經營權的“三權分置”。最早，在2013年7月，習近平總書記在河北省考察農村產權交易所時指出，“深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系”。在此之后，2014年的中央一號文件①正式提出“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權，放活土地經營權”，拉開了“三權分置”改革的序幕。2015年的中央一號文件②著重提出進行農村集體土地確權登記發證，穩步推進農村土地制度改革試點。2016年的中央一號文件③明確規定農村土地承包關系長久不變，在此基礎上穩定農村土地承包關系，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，完善“三權分置”辦法。同時，在2017年的中央一號文件2017年中央一號文件是指2017年2月7日發布的《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》。中進一步落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”辦法。加快推進農村承包地確權登記頒證，擴大整省試點范圍。統籌協調推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。2018年的中央一號2018年中央一號文件是指2018年1月2日發布的《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》。文件在以往一號文件的基礎上深入推進農村集體產權制度改革，深化農村土地制度改革，鞏固與完善農村基本經營制度?！叭龣喾种谩笔侵卮蟮睦碚摵蛯嵺`創新，研究其具體內涵和實現，具有重要的理論價值。本文在現有文獻的基礎上，對“三權分置”的理論內涵等進行了述評，比較分析了不同類型“三權分置”實踐模式的產權基礎、治理模式和經濟績效，并提出了“三權分置”中存在的一些問題，給出了可能的改進措施。

二、承包地“三權分置”的理論實質：一個評述

“三權分置”是實踐探索的產物，是農村土地改革的又一次創新。自從2013年習近平總書記提出“三權分置“的思想以來，學者們進行了較多的研究。

大多數學者認為“三權分置” 是我國當期農地改革的重大創新，是集體土地所有權、土地承包權、土地經營權三種權利的分置。農村土地歸集體所有，所有權是承包權、經營權的根源，承包權與經營權是所有權讓出部分權能的產物（張占斌 等，2017）[2]，同時土地經營權只是從土地承包權中所分離出來的一項權利，政策制造者并無意新創造一個異于土地承包經營權的農戶承包權，這次分離并不是對以往“兩權”分置的否定，而是繼承（管洪彥 等，2017）[3]。也有學者認為“三權分置”不單單是土地所有權、土地承包權、土地經營權的分離，而是別具深意。土地經營權是一種新型的權利，它既可以設定在承包經營權之上，同時也可設定在集體土地所有權之上（張旭昕，2018）[4]。同時，“三權”指的是土地所有權、土地使用權和土地經營權，而不僅僅是指土地所有權、承包權和經營權（翟帥，2017）[5]。

在“三權分置”改革過程中要明確三權的權能邊界和相互關系，堅持以處置權為核心的土地所有權，以財產權為核心的土地承包權，以收益權為核心的經營權?！叭龣喾种谩笔菨M足農村實際需求的新生產力發展的產物，是創造和發展“后現代農業”的歷史必然選擇。在“三權分置”改革過程中我們要緊緊抓住落實所有權、穩定承包權、放活經營權這三大主線，徹底激活農村土地這一龐大資源。

1.落實所有權

土地所有權的穩定一直是我們探討的重要問題。在我國，土地所有權具有交易的禁止性、權利的可使用性、權屬的穩定性、權能的可分離性等特征。在我國，土地使用權的主體是指“農民集體”，但是這一概念卻是非常模糊的，在法律上土地使用權是屬于集體經濟組織的，但是鄉鎮、村委會、村民小組都可以對其進行干預，但是在法律上卻沒有明確的邊界界定。這對“三權分置”的實現是極為不利的。不過，一些改革的指導已經對此作出了規范。比如，《深化農村改革綜合性實施方案》中規定“落實農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”的內容，這進一步廓清了農民的集體成員權，明晰了土地產權歸屬和集體產權主體[6]。

從現實的角度看，落實集體土地所有權，關鍵是要通過相關的集體成員制度明晰農村土地產權主體。明確界定農民的集體成員權需要對農村經濟組織成員資格進行清晰的界定，農村集體經濟組織成員權資格的確定就可以切實地保障在組織中成員的權利，進一步落實集體所有權。因而，落實我國集體所有權的重要舉措就是明晰集體經濟組織的成員權?！蛾P于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》進一步提出“科學確認農村集體經濟組織成員身份”。在明確集體經濟組織成員權的基礎上，集體成員在農民集體內部通過行使各項自益權和共益權，使集體所有權真正的落實到每一個成員身上，實現集體所有權主體的明晰化和具體化。然而，我們集體經濟組織成員制度比較缺乏，經濟組織成員的權利得不到保障，權利主體模糊化、虛化。這還需要出臺相關的法律法規，進一步明確集體經濟主體權能屬性。在“三權分置”改革的過程中，要牢牢把握農地集體所有的底線，堅持農地集體所有制是農地制度改革的前提，進一步落實集體成員制度，做實做牢集體土地所有權[7]。

2.穩定承包權

在1978年以后實施的家庭聯產承包責任制“兩權”分置的情況下，承包經營權指的是集體組織里的農戶對集體土地有權享有占有、使用和收益的權利。在當時，農戶是集體里的一部分，土地所有權歸集體所有，集體里的農戶有土地承包經營權，自主經營。

關于土地承包權的內涵，不同學者持有不同看法。一般觀點認為土地承包權不是一種獨立的權利，它僅是集體經濟組織成員在分配土地時所產生的一種特定化的權力類型（朱廣新，2015）[8]。其他學者如王小映（2016）和潘?。?015）認為土地承包權已經是一種在承包經營權讓渡一部分權利給經營權過后的權利類型，變為了有負擔的土地承包經營權[9][10]。對于土地承包權的權利性質，學術界有兩個主流看法。一方面，土地承包權應該是農戶以集體經濟組織成員為基礎的，以承包集體土地為內容的綜合性權利（肖鵬，2017）[11]。它主要包括承包土地、分離對價請求、征地補償、監督、放棄等權能（丁文，2017；方婷婷 等，2017）[12][13]。另一方面，從《物權法》來看，土地承包權是一種特殊的用益物權。由于所有權是物權性質的，那么從所有權中分離出來的承包權也應當具有物權性質（張守夫 等，2017）[14]。同時張占耕（2017）對物權性質的土地承包權進一步區分，他認為經營性建設用地如果是集體組織自身經營使用則應該是自用物權，如果是非所有權主體使用則應該是用益物權[15]。

實行“三權分置”必須嚴格保護農戶的土地承包權。一方面，要保障農戶占有、使用土地的權利，當土地被征收時可依法獲得補償；另一方面，要繼續延長農民的承包權長久不變，按照黨的十九大報告的要求，家庭農戶的承包權到期后繼續延長30年，給農民吃上“定心丸”，給農業現代化的投資者帶來穩定預期。

3.放活經營權

土地經營權的提出順應了時代發展的需要。在“兩權分置”時期，是集體所有權與土地承包經營權分置。農戶享有承包土地經營土地的權利，農戶“包產到戶”極大地促進了農戶生產的積極性，帶動了農業經濟的快速發展[16]。近年來，現代化、信息化、城鎮化的發展，使得大量勞動力涌入城市，從而產生了大量了承包地荒置，因此中央提出了“三權分置”改革，一個重要的舉措就是把土地經營權從土地承包經營權中分離。實施“三權分置”政策的主要目的就是要用活土地經營權，優化土地資源的配置，提高土地的利用效率。

對于土地經營權，學術界主要是對經營權的物權性質和債權性質展開論述。一方面，土地經營權是獨立于土地承包權的一項權利，它的性質為債權而不是物權。經營權物權化難以驅除土地承包權的身份蔽障，違背了“一權一物”的物權法則，故經營權應當是債權（劉云生 等，2017）[17]。另一方面，土地承包權中分離出來的土地經營權是用益物權（孔祥智，2017）[18]。如果將土地經營權定位于債權，那么不僅阻礙了土地經營權流轉而且對于同是物權性質的收益權和承包權來說是相互沖突的，故應該將土地經營權從土地承包權中獨立出來，使其成為物權（賴麗華，2016）[19]。當然，也有學者認為“三權分置”下土地經營權的性質，要根據土地經營權流轉的方式予以判斷，經營權只有在土地流轉并且當承包權和經營權獨立的情況下，才能獨立發揮作用（張克俊，2017 ）[20]。

土地經營權是伴隨著“三權分置”提出而產生的，不管土地經營權是債權還是物權，它旨在盤活農村土地這一龐大資源。放活經營權就是在穩定承包權基礎上，創新承包地經營模式，通過經營權流轉、租賃和抵押等方式進一步提高承包地的利用效率。但我們在放活經營權的同時，還應當注意農村集體所有權不容動搖，不得損害土地承包權，耕地紅線不能逾越等。

4. “三權分置”是重大的理論創新

隨著我國城鎮化、工業化、信息化以及農村工業化的快速發展，使得大量的農村人口向城鎮轉移，從而導致了承包權與經營權在實際上已經發生分離。據統計，截至2016年底，在全國擁有承包地的2.3億的農戶手中，已經有7 000萬的農戶轉移了他們手中的承包經營權。全國耕地二輪承包完成確權面積4.7億畝，其中35.1%的經營權已經流轉給新型農業經濟主體資料來源：中國農業部經濟體制與經營管理司公布數據處理所得，網址：http：//www.jgs.moa.g ov.cn/txjsxxh/2 01801/t20180105_6134218.htm。。實際上，農戶的承包權與經營權已經發生分離，那么怎么保障農戶的承包權的權益，穩定農戶的土地承包權呢？同時，對于新型農業主體而言，他們能否在土地上獲得穩定的收益，他們的經營權能否得到保障？這些都是他們關心的重大問題[21]。當前的實際情況迫切要求相應的政策出臺，“三權分置”正是在這種背景下產生出來的?！叭龣喾种谩笔俏覈r村土地產權制度改革的重大制度創新。

首先，“三權分置”提升了我國雙層經營體制，進一步解放了農村生產力。在1978年改革開放的初期，為了順應農民群眾的要求，我國實行了統分結合、雙層經營的家庭聯產承包制，以集體所有為“統”，家庭經營為“分”，極大地調動了農村生產的積極性。而“三權分置”的提出是在以前雙層經營的模式基礎上進一步豐富其內涵，在“統”依然為集體所有的基礎上，多元化經營模式，由以往的家庭經營向農戶承包多元化經營轉移。這為我國農村基本經營制度注入了新鮮血液，激發出農村生產的持久活力。

其次，“三權分置”有利于增加農民的土地財產性收入?！叭r”問題始終是黨和政府關心的重大問題。在過去，農村的生產力比較低下，農民收入全部仰仗于土地收入。在城鎮化的大背景下，農村人口逐漸向城鎮轉移，從而導致了農民土地擱置，這就需要在農村土地制度上進行創新，而“三權分置”的提出正是滿足當前實際需求。一方面，它提高了農民的財產性收入，提高了人民的生活水平；另一方面，它提高了土地利用率和勞動效率，徹底激活農村土地。

最后，“三權分置”有利于實現農村的長治久安?！叭龣喾种谩备母锊粌H會對中國鄉村社會的階層重構以及鄉村治理產生重大影響，同時也將理順現有政治權利與鄉村社會關系，進而筑牢廣大農民群眾的政治認同，實現社會穩定[22]?！叭r”問題是我國亟需解決的重大問題，“三農”問題的核心是農民問題，而農民問題的關鍵是土地問題。只有很好地處理了農民與土地的關系問題，才能夠理順“三農”問題的歷史邏輯和現實邏輯，找到解決問題的鑰匙。

三、承包地“三權分置”的實現機制選擇

承包地“三權分置”不僅要清晰界定權利邊界和厘清楚權利之間的關系，而且需要創新實現機制。從全國范圍來看，一些地方正在探索“三權分置”的實現形式，這值得從理論上進行比較分析和總結經驗，以便更好地推進承包地“三權分置”改革。

1.實現機制選擇維度

近年來，家庭聯產承包責任制的雙層經營模式在釋放大量紅利的同時，也帶來了一些問題，歸根到底就是承包地產權不明晰的問題。從制度經濟學的角度來看，明晰的產權分配可以起到激勵作用，同時提高資源的利用效率。在“三權分置”政策提出以來，全國各地進行著各種不同模式的承包地產權試點改革，其目的都是通過改革使產權更加清晰，提高承包地利用水平。一般的研究，對承包地“三權分置”的實現機制主要聚焦于落實所有權、穩定使用權和流轉經營權三個方面。本文總結了承包地“三權分置”的三種模式，即政府主導型模式、股份合作型模式以及市場導向型模式，并就這三種產權改革模式從產權基礎、治理結構、經濟績效三個維度展開分析，并貫穿于“三權”之中。

（1）產權基礎。從產權理論來看，明晰的承包地產權制度對于提高承包地利用率，增加農民的財產性收入尤為重要。產權的核心是所有權?？v觀建國初期到現今的土地所有權的轉變，從私有制逐漸轉變為公有制，符合我國是社會主義國家的基本特征，同時也滿足廣大人民群眾的利益訴求。因此，必須毫不動搖堅持農村土地集體所有。在現今存在所有權主體虛置的情況下，這一點尤為重要。在政府主導型模式、股份合作型模式以及市場導向型模式這三種土地產權改革的模式中，不管是政府主導土地流轉，還是股份合作形式的土地產權改革機制，抑或是市場為主導的土地流轉機制，它們都是在堅持土地所有權為集體所有的原則基礎上進行農地產權改革。馬克思曾說過，農村土地產權制度是一種特殊的生產關系。家庭聯產承包責任制的雙層經營模式很好地契合了當時生產力的發展，因此推動了我國農村經濟高速發展。然而隨著生產力水平發展迅速，生產關系已與生產力水平不相適應，阻礙生產力發展，使得改革生產關系即對農村產權制度進行創新十分必要。產權是有效激勵的制度基礎，也是釋放我國當前農村土地大量紅利的依據?？梢哉f，產權制度的創新為改變我國當前農村土地的“窘境”提供了捷徑。

（2）治理結構。治理結構最早是為了解決“委托—代理”問題而產生的。威廉姆森認為，治理結構是對事后產生準租金的分配的種種約束方式的總和，主要包括：所有權配置、企業資本結構、對管理者激勵機制等詳見威廉姆森：《資本主義經濟制度》，商務印書館2002年版第183～225頁。。治理結構可以理解為組織內如何進行權利分配與運營等的制度安排，一個組織要想有效運行，那么就應該解決內部權利分配與監督的問題。如果組織內部權利分配不清晰，監管力度不夠，對于該組織來說將是巨大災難。在承包地“三權分置”改革過程中，處理好權力分配，同時對權利分配主體進行監督是非常重要的。一方面，在承包地“三權分置”改革中，權利分配起到相應的激勵作用；另一方面，配套的監督措施也應該同步實施。對于當前承包地改革的治理結構來說，就是要在集體所有權、農戶承包權以及經營權主體三者之間找到均衡，在對相關利益者進行激勵的同時，又對其相關行為進行約束。通過完善組織內部的治理結構，明晰各個主體的權利與利益分配。

（3）經濟績效。按照古典經濟學的思想，經濟績效就是在市場經濟的條件下，把有限的稀缺資源進行分配以獲取最大的產出。一般認為，用最小的投入獲得最大的產出是高的經濟績效。如果高的投入帶來低的產出，則被認為是經濟績效低下。對承包地產權制度改革的三種治理模式進行經濟績效考察，就需要分析其投入的成本，以及最后產生的經濟效益情況。對于承包地治理的模式來說，這要求考察其內部人員權利分配是否得當，利益分配是否得到了大多數人的認同以及是否帶來高效的收益率。經濟績效考察不僅可以看到治理結構上的不足，而且有利于整合資源找到一個更好的治理模式。我國逐漸摸索出新型承包地經營模式，不斷進行制度創新。對于一項制度創新抑或是機制創新而言，效果如何應該看其實施績效。我國當前承包地問題，不僅需要產權制度創新，而且需要一定的實施機制來保證其順利解決。各種實施機制的效果如何，就需要我們對其進行必要的績效考察。

2.實現機制選擇的案例比較

（1）政府主導型模式

在以前傳統農業的生產方式條件下，農民的土地分布太過碎片化，導致農民對于土地的經營有過多不便。地方政府根據其實際情況，通過行政干預將土地集中起來進行統一流轉。本文將這種由政府主導土地經營權流轉的模式稱為政府主導型模式。

案例1：河南省鄧州市孟樓鎮政府統一流轉的案例案例引自于：農業供給側改革|土地“三權分置” 孟樓闖出新天地，網址：https：//www.henandaily.cn/co ntent/fzhan/snjjiao/2017/0612/50014.htm。

2016年8月，針對孟樓全鎮6.29萬畝耕地，多是坡地且土地細碎，就導致了機械化耕作難、配套基礎設施難、科技的投入也比較難等問題。鄧州市政府和河南省國土廳依托鄧州市國有資產管理辦公室和省國土資源開發投資管理中心共同注資1億元成立鄧州市農村土地開發有限公司，通過該公司作為流轉平臺，以每年每畝600元的標準集中流轉農戶的土地經營權，再反包給新型農業經營主體。

在這場生產關系調整、土地經營權集中流轉的改革中，土地所有權為集體所有，始終堅持著土地所有權歸集體所有，承包權歸農戶所有，保證農民的基本利益不變，始終堅持著農田的性質不變。在“三不變”的基礎上進行土地經營權的流轉。這種承包地產權改革模式是由政府統一進行土地的流轉，它在節約土地流轉成本的同時也具有積極的經濟績效：一方面提升了耕地的利用效率，為規?；洜I開辟了道路；另一方面，壯大了集體經濟，提升村級組織的影響力、凝聚力和戰斗力，同時也提高了農戶的財產性收入。但是這種政府通過其行政手段進行的土地經營權流轉模式的弊端也是顯而易見的，如果在該種土地改革模式中缺乏對政府部門的監督，就有可能造成農戶土地承包權喪失的情況出現，從而損害這種模式的經濟績效。

（2）股份合作型模式

土地股份合作型的模式，顧名思義就是農戶以土地入股的形式，把分散的土地集中在一起，進行集中化、規?；耐恋亟洜I，該模式沒有獨立的法人結構，由合作社統一開發經驗管理。農戶通過以土地經營權入股，使農戶自身從“地主”變成了“股東”。

案例2：湖南省臨武縣鄒家村土地流轉的案例案例引自于：農村土地流轉三權分置成功案例，網址：http：//www.tuliu.com/read-54125.html。

湖南省臨武縣鄒家村有148戶、668口人，長期以來靠種植水稻、烤煙等傳統農業勉強維持一日三餐，人均年純收入不過2 000元；同時，村里的青壯年大都外出務工，使土地大量荒置。針對上述經濟發展滯后問題，在2012年10月14日，鄒家村召開民主決策大會，經過民主討論、答疑解惑，村民們一致同意以土地入股形式流轉土地，交由村集體經營管理。將全村的300公頃山地和22公頃的土地承包經營權流轉到村集體。成立了鄒家油茶林種植專業合作社和臨武舜意土地專業合作社，由合作社統一地對土地進行經營管理。

在土地合作社這種治理結構內部的產權分配是比較明晰的，除了流轉出去的土地經營權以外，土地所有權歸集體所有，土地承包權屬于農戶。同時，機構內部也存在一定的監督機制，農民以經營權入股成為合作社的一員，對于合作社內部的行為決策起到了監督的作用。該種治理機構的經濟績效十分凸顯，鄒家村集體經濟從2015年的2萬元左右到2016年的8萬元。這種合作社形式的土地經營權流轉模式打破了以前土地荒置局面，統一經營管理土地，既提高了土地的利用效率也實現了家庭經濟的零突破，提高了村民的收入水平。但是也有一些問題存在，比如合作社內部成員由農戶組成，他們具有一定的決策局限性，再比如經過土地統一流轉，規?；N植的農作物缺乏銷售市場，等等。

（3）市場導向型模式

通過承包地產權制度改革，通過確權頒證，實現承包經營權和農村集體資產的抵押融資，打破農村產權對市場的桎梏。在市場導向型的這種模式下，農村產權制度改革是以“市場導向”為重點的。

案例3：四川省成都市溫江區萬春鎮天鄉路社區股改案例案例引自于：成都溫江天鄉路社區集體資產股改 借“殼”曲線入市，網址：http：//sichuan.scol.com.cn /g gxw /201506 /10208956.html。

早在2007年，作為統籌城鄉產權制度改革試點，天路鄉社區啟動“兩股一改”，將集體的資產量化頒證到個人。并且在同年的10月30日，通過將集體資產股份化，集體土地股權化，成立了天鄉路股份經濟合作社。合作社成立過后，由其統一經營、管理集體經濟，并注冊下設成都市衛鑫置業有限公司與市場進行對接，實施土地經營權流轉，商業用房委托經營管理等。2017年6月，當地政府為村民配套了人均8平方米的商業股權用房，經營權交由社區招聘的專業公司統一經營管理。

溫江天鄉路社區的土地產權改革方案，它在成立股份合作社的基礎上，更多的是引進了市場化的統一經營管理。在成立股份經濟合作社以后，它的產權基礎實質上是從以前的“共同所有”向“按份所有”發生了轉變，但所有權歸集體所有這一本質特征是毫不動搖的。這種土地產權改革的模式，是一種現代公司治理模式，有股東大會、董事會以及監事會等等，它具有獨立的法人結構，具有明確的股權分配和監督機制。將集體土地進行市場化的經營管理，實質上是一種“市場導向型”的經營管理模式。這種模式極大地提高了土地的利用率，同時也帶來巨大的經濟效益。但是也有問題存在之處，即一旦將農民土地置于市場化之下，就要經受市場上存在的一些風險，比如說競爭的“優勝劣汰”，因此要保證持續性、可觀性的經濟績效是非常困難的。

3.案例啟示

我們通過上面三個案例分析了承包地產權制度改革實現機制的三種模式：政府主導型模式、市場導向型模式和股份合作性模式。上面的三種模式各有利弊，以此做一個對比分析。

（1）產權實現形式的多元化與鞏固農地的集體所有制

在上述的三種土地產權改革的模式中，政府主導型模式仍然堅持土地集體所有，即土地所有權的“共同所有”。股份合作性的模式是農戶以經營權入股成立股份合作社，農戶按所占股份獲得收益，此時的產權基礎實際上已經發生了從“共同所有”向“按份所有”的轉變。而市場導向型模式在股份合作從“共同所有”轉變為“按份所有”的基礎上更進一步，它具有獨立的法人結構，通過以股份經濟合作社為依托成立公司，進行現代公司化的經營管理。這三種模式實質上都是在保證土地所有權為集體所有的大前提下，多元化產權經營，在本質上也是放活土地經營權。

（2）治理結構的多元化與承包權的穩定和實現

政府主導型模式，是在政府主導下進行承包地的產權改革。由于它是由政府絕對的行政主導，雖然農戶具有一定的監督作用，但是它的政策決定與監督管理是不均等的，農民往往處于弱勢方，因此容易造成侵蝕農民利益的行為發生。股份合作型的模式是村民把自己的土地承包進行入股，成為股東。這種模式具有股東大會、董事會、監事會等等，農戶對于該股份合作社的經營管理行為具有較強的監督作用，它與政府主導型模式“一家獨大”不同，它是具有權利約束或者說是權利制衡的。市場主導型模式采取的是現代公司制的經營管理模式，相比于上述兩種模式它的各方權利制衡更加合理，從而促進穩定農戶的承包權，促進承包地產權制度的發展。

（3）土地經營權流轉的多樣化與經濟績效提升

這三種模式其實在當地實施的情況來看，都取得了不錯的成績。僅從監督機制的完善角度來看，越是有一個良好的監督機制，它的權利制衡體系更加完善、合理，就越能給農戶以及集體帶來更好的經濟效益。如果從經營權流轉方式多樣化的角度入手，越是多樣化流轉土地經營權越能帶來更高的經濟效益。在市場導向型模式下，土地經營權的流轉更加的多樣化，所帶來的經濟績效也更加可觀，一旦經營權的流轉方式出現多樣化，那么它的潛在價值將會得到更大的發掘?？傊?，隨著當前承包地產權制度改革理論的深入，生產力不斷的發展，越能適應當期生產力的產權制度改革模式，越能得到更好的發展。

上述的三種模式是根據當前的不同發展情況所產生的，它們都對我國現期的承包地產權改革起到一定的借鑒作用。若從“成本—收益”角度分析，對于經濟發展較好的地區，實行市場導向型的土地經營權流轉模式，它的土地產權改革成本較低，更能促進當地經濟的發展、激發承包地潛在價值；如果經濟發展比較落后，實行政府主導型模式或股份合作型的模式是可行的，在這種模式下執行成本較低，往往會取得較好的收益?？傊?，各地在實施“三權分置”的改革過程中，應該“因地制宜”，找到適合自身的發展之路才是最為必要的。

四、進一步落實“三權分置”的思考

承包地“三權分置”在盤活我國農村土地，促進土地適度流轉，實現農村土地規模性經營等方面起到了積極的作用，但是承包地“三權分置”改革中還存在一些問題，如部分承包地產權的模糊性、“三權”的理論內涵有待厘清，土地經營權流轉的風險問題、土地經營權流轉中的政府行為規范問題等。針對這些問題，筆者認為需要進一步思考和探索。

1.“三權”的界定問題

在產權制度方面，我國承包地產權制度具有一定模糊性的特征[23]。主要表現在兩個方面：一是所有權主體虛置，在我國現行的法律中對于土地所有權主體的界定還是模糊不清的，僅僅明確是“農民集體”所有，并不具備嚴格意義上的法律地位；二是轉讓權不完整，在改革開放初期，土地經營承包權是不能進行流轉的，雖然現在賦予農戶在一定范圍內可以行使轉讓權，但是承包地轉為非農業用地是不允許的。

在改革開放初期實行的家庭聯產承包責任制是土地所有權歸集體所有，承包經營權屬于農戶，農戶自主經營、自負盈虧。在集體擁有土地所有權的大前提下，農戶可以根據實際情況進行栽種，一定程度地提升了農戶生產的積極性，此時的土地所有權與承包經營權還好區分，但是在“三權分置”提出以后土地所有權、承包權、經營權之間的區分比較模糊，特別是承包權與經營權之間的關系。在改革過程中，土地所有權虛化問題逐漸顯現加之承包權也面臨著被經營權吞并的危機，這些問題都亟待解決。所謂“無規矩不成方圓”，應當從法律上對“三權”的權利屬性與范圍進行明確的區分，彌補“三權”關系在法律上的空白。

另外，推進承包地三權分置改革，就當科學合理地界定三權的權利邊界，并適時修改相關法律法規，平衡承包權與經營權的利益關系。防止出現諸如經營權吞噬所有權與承包權、承包權與經營權“兩權角力，一權虛化”的局面。加強經營權流轉的價格、期限、程序的監管，保障農民利益，嚴格控制土地的用途。從國家戰略上制定關于土地承包權的退出償還機制，積極引導形成“集體土地所有權繼續保留，農戶承包權退出、經營權的放活”的格局。

2.土地經營權流轉的風險問題

土地經營權流轉，一方面可以帶來農地的規模經營收益；另一方面，如果相關制度措施保障不到位，也可能會積累風險。對于農戶自身來說，當農戶自發流轉土地以后，若遇到自然災害而導致減收或絕收的情況，雙方容易產生糾紛。當進城農民工失去工作以后，大規模的土地經營權流轉會導致回歸的農民工無地可種。入股后的“失地”“失權”的風險，一旦把土地經營權入股流轉以后農戶就不再享有經營權，農民處于“弱勢”地位，其利益可能受損。對于新型經營主體來說，新型經營主體是對傳統經營主體的替代，在變革過程中，存在著諸如農業關系調整、經營方式轉變、思維模式轉變等一系列問題。加之對于新型經營主體來說，它具有逐利性的特征，有可能在經營土地的時候跨越道德和法律的邊界，帶來一系列的社會風險問題。

要防范承包地經營權流轉后的風險，一是需要嚴格規范土地流轉程序，搭建規范的承包地產權流轉平臺，保障農戶和新型經營主體的利益。二是需要建立土地流轉基金，尤其是對利用經營權抵押貸款等方式放活經營權的，一定要建立相應的擔?；鸹蝻L險基金，防止因承包地經營權抵押或貸款失敗而給農民帶來經濟損失。三是要嚴格土地用途管制，防止承包地的非農化使用，尤其是要加強土地管理部門的責任，千方百計保障耕地紅線。

3.政府的監管問題

在農地“三權分置”中，合理發揮政府的作用很重要。因為政府不僅是“三權分置”改革中制度體系的構建者，還是“三權”權能主體行為的監督者。實踐中出現了一些政府監管和服務缺失難以保證土地流轉履約的案例。土地流轉確實有利于實現農業規模經營，為此，一些地方政府為了政績，脫離地方的實際情況，以政府行政的方式強行進行土地流轉。同時政府對于資本下鄉的工商企業的實際情況，比如是經濟實力、經營項目等沒有進行嚴格的把關，最后導致“棄耕毀約”的情況出現。

因此，在承包地“三權分置”改革中，尤其是土地經營權流轉中一定要規范政府行為。一方面，充分發揮政府在土地經營權流轉中的積極作用，通過建立土地經營權流轉補貼制度、完善社會保障制度、強化土地用途管制、完善流轉糾紛解決方式等做好土地經營權的有序流轉，避免風險的發生。另一方面，規范政府的自身行為，土地經營權流轉要充分尊重農民意愿，不搞誘導，不搞強迫，尊重承包地要素市場中各類主體的選擇。

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Abstract： The "three rights separation structure" of contracted land is an important theoretical innovation in the reform of farmland property right system in China. The main content of the reform is to carry out the ownership， to stabilize the contracted right and to release the management right. This paper clarifies the theoretical connotations of "three rights separation" by means of commentary， and analyzes the property right basis of three different types of "three rights split" practice models， namely， government leading， share cooperation and market leading， by combining with practical cases. The governance model and economic performance， and the basis of property rights of "three rights separation"， the definition of property right， the relation of "three rights"， the risk prevention of management right circulation and the government behavior standard in the reform of "three rights separation structure" are further discussed.

Key words： three rights separation； "three powers" relationship； governance structure； economic performance

CLC number：F321.1 Document code： A Article ID： 1674-8131（2018）04-0012-10

（編輯：易 淼）