淺談高校推行公務卡使用中存在的問題及建議

摘要：文章著重指出目前高校公務卡結算仍存在的一些問題，結合實踐有針對性地提出相應改進建議：加強宣傳與培訓力度，建立并完善高校相應的公務卡應用制度，適當提高公務卡信用額度，延長公務卡免息還款期，讓科研項目的立項審批與經費撥款同步進行，改善公務刷卡受理環境，完善高校內部監督機制，堵塞管理漏洞等，以期不斷完善高校推行中的公務卡使用制度。

關鍵詞：高校；公務卡使用；問題；建議

一、引言

2007年7月12日，由財政部頒布《財政部中國人民銀行關于印發<中央預算單位公務卡管理暫行辦法>的通知》（財庫[2007]63號），至此，我國公務卡管理制度改革正式實施，并在全國范圍內逐漸全面推廣，至今為止已經走過了十一年歷程。2012年7月19日，廣西壯族自治區財政廳印發《關于全面推行公務卡結算制度改革的通知》（桂財庫〔2012〕46號）（以下簡稱《通知》），各地市、縣全面推行公務卡消費結算，廣西真正全面推行公務卡消費結算至今走過了五年時間。

高等學校有別于其他行政事業單位，單位大，人員多，項目（含科研）經費多且來源渠道多元化，在未推行公務卡使用以來，公務消費體量大，現金結算資金量大，給高校財務的預算資金支付管理和財政監督帶來許多問題，2012年9月10日，廣西壯族自治區教育廳下發了《關于轉發全面推行公務卡結算制度改革的通知》（桂教財務〔2012〕52號），該通知要求各高等學校全面推行使用公務卡制度。雖然國庫集中收付制度是解決高校財政性資金收支管理問題的重要措施，但實施公務卡結算，是最大程度減少高校大量現金結算、強化財政動態監控和國庫集中支付制度改革進一步深化和有效補充，對于高校使用公務卡強制結算的約束、改變現金支付的習慣、減少現金結算、增強資金安全、確保公務消費透明和真實性、規范專項和科研項目經費的使用、簡化報銷流程、提高工作效率、有利資金使用率、增強財政和高校財務部門對支出的有效監督、防止各種違規違法行為發生和有利于提升高校財務管理水平等極具重要意義〔1〕。

二、高校推行公務卡強制結算過程中仍存在的一些問題

公務卡強制結算在高校的推行，使得公務卡刷卡率明顯上升，交易量大幅增加，公務卡替代現金支付、規范公務支出的效果優點充分顯現出來。但廣西在高校推行公務卡結算時間較短，有些高校推廣程度一般，地方性高校與本區域的財政部門推行公務卡結算的要求也有一定的差異，執行公務卡制度還存在一些困難和問題，其影響不容忽視。

（一）公務人員結構的問題造成公務卡使用效率低

《通知》規定，須為在編在職人員發放公務卡，但高校普遍由于編制不夠，聘用許多不在編但在職的教師、教學行政輔助管理和后勤勤雜人員等合同工，這些人員并不滿足辦理公務卡的要求，然而他們也有較多涉及公務行為等活動。因此，高校出現了辦理公務卡人員的兩種情況：一是全部辦理在職人員公務卡；二是只辦理在編在職人員公務卡，非在編在職人員無法持有公務卡〔2〕。對于全部在職人員辦卡后，教學輔助和后勤等相當人員公務消費少些，甚至從來沒有用過公務卡，造成“睡眠卡”，而對于無法持有公務卡的非在編在職教師及職能處室管理人員，他們若進行公務消費時因無個人公務卡，只能用個人收入預先墊支，或借現金，然后報賬還款，這違反了公務卡結算規定的原則，但向其他人員借用公務卡時，往往持卡人的信用額度低，又不能及時報賬，影響持卡人信用和增加利息的風險，同時影響其應進行的公務消費活動，持卡人一般不愿意外借他人。另外，由于學校對如何使用公務卡結算的宣傳不夠，使部分教職工從習慣“現金交易”改變為“先刷卡消費后還款”的結算方式不了解，尤其是年紀偏大的教職工接受稍慢，對使用公務卡有顧慮。因此，教職工用卡積極性不高。

（二）公務卡信用額度偏低、免息期短，限制了公務消費。

按照《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》（財庫[2007]63號）規定，原則上每張公務卡的信用額度在2萬元至5萬元，但目前較多的發卡銀行確實給高校教職員工辦理公務卡的信用額度降低到1萬元。公務卡同時具有公務消費及個人消費等功能，很多年青的教職工喜歡用公務卡提前個人消費，然后分期還款，這樣會產生占用信用額度，當真正需要公務消費時，額度不夠；目前高校人員外出培訓學習，參加會議、考察交流和進行科研項目調研等公務活動，乘坐飛機已經不受限制，隨著社會經濟的發展，物價的上漲，廣西區財政部門對允許報銷的住宿標準也在每相隔一定時期調整提高，公務卡的信用額度本應相應提高，但實際上是不升反降；另外，公務卡的免息期一般只有20天～56天，在寒暑假期內，教師和科研人員外出培訓或進行項目建設等，公務用款較多，出差人短時間不能回來、或者回來后其報賬需要一定審批程序、時間較長，遇到財務人員又處于休假期間時，均有有可能耽誤還款，因而在此期間報賬，也只能用自己的工資墊支還款，用個人的生活費去進行公務活動，給教職工帶來很大困難。

（三）科研經費撥付滯后的影響。

科研項目立項審批以后，一般出現科研經費撥付的兩種情況〔3〕：一是年底到賬；二是項目取得成果后才能到賬。但是，科研活動一般在立項時就開始了，經費撥款主管部門往往要求高校先行墊資，待項目取得成果后才撥款，有些科研項目研究周期時間為二至三年，并且項目經費又必須?？顚Ｓ?，學校在很難預先獲知主管部門審批項目和專項經費下撥的時間情況下，是不會在年度部門預算中額外安排待報批科研經費的。因此，科研活動開支使用公務卡結算后，對于還款期內項目經費沒有到位的情況，科研人員只能個人墊資還款或等待經費下撥后才進行研究，嚴重影響科研人員使用公務卡結算的積極性及項目研究的效果〔4〕。

（四）公務卡用卡環境不完善，變相加大高校預算成本。

公務卡的使用基本是通過POS機刷卡來實現，但中小等城市仍存在一些商家、私人商販沒有安裝POS機的情況，尤其是多數縣城所在地的銀行終端POS機具極其缺乏，鄉鎮一級POS機更是匱乏〔5〕，刷卡網點少，一般在中高檔場所才能刷卡消費，教師的科研項目，如動物營養、水產（海洋、淡水）養殖及產品加工、食品營養及加工、農產品加工與轉化、小數民族文化傳承等科研課題，公務消費可能涉及到農貿市場、私人商販、農村地區的小型商店、賓館、餐館等，在開展公務活動時本應消費成本不高，但因條件限制，不能使用公務卡消費，教職工為了可以刷公務卡報銷，只好到具有刷卡功能的高檔賓館、大型商場超市、高檔餐館等場所提高消費成本，反正是公費還款，助長了奢侈浪費之風，也變相加大高校預算成本。

（五）監督機制不健全，不能完全遏制腐敗行為的發生

高校公務卡結算制度的推行，對預防公務亂消費的問題有著積極的意義，但在實踐中，也發現存在虛假消費的現象。例如：將個人消費和公務消費合并刷卡開票用于報銷，比如持卡人出差住酒店賓館時，當每天住宿費未達允許標準限額時，與商家協商，再在酒店內消費本應由個人出資的餐費，然后統一結算為住宿費，持卡人仍可以在報銷差旅費中領取伙食費補助；公務接待中，持卡人在飯店請客人吃飯消費，但并不能保證消費是否有浪費和虛高消費現象，商家為了增加客源，也有可能配合持卡人故意多刷卡或虛開發票，給持卡人一定比例的回扣；有些待報銷的發票與POS機小票的消費商戶信息不符，發票上開的是住宿費，而POS機小票顯示的卻是某商貿公司的信息，出現套票行為的嫌疑；縣城、鄉鎮和偏遠農村地區的POS機安置率不高，或基本不具備刷卡條件，公務消費后也常常無法開出發票（如乘摩托車或出租車費、過橋過路費、購買農副產品及實驗原材料費等），但由于到上述地區出差時按?。▍^）限定度額使用少量現金結算是允許的，出差人就利用制度的漏洞，進行湊票或不是在實際消費點的場所虛開和多開發票，然后進行現金報賬。

三、高校推行使用公務卡過程中存在問題改進的建議

鑒于高校公務卡使用過程中仍然存在上述的問題，如何進一步完善公務卡結算，需要逐步的實踐和探索，找到既符合國家政策、又有利于促進開展公務活動，確保資金使用規范、安全和高效的方法。

（一）加強宣傳與培訓力度，增強刷卡消費意識

1.加強高校財務人員公務卡業務培訓，使財務人員首先能夠掌握公務卡的管理和使用方法，熟悉公務卡結算業務操作流程及注意事項，確保公務卡結算順利進行。

2.強化校內各部門領導執行公務卡制度的意識。學校集中各部門負責人學習公務卡管理辦法及制度，帶頭使用公務卡消費，在本部門內組織開展對教職工使用公務卡宣傳教育，安排專人負責對本部門教職工開始公務消費業務前，提醒當事人使用公務卡及注意事項。

3.多渠道、多形式廣泛開展對教職工使用公務卡知識的宣傳、教育和培訓。通過校園網絡、宣傳單、宣傳欄、舉辦金融進校園講座等活動方式，積極宣傳公務卡制度改革、宣傳公務卡的操作流程和規則、公務卡的優點，充分認識可能出現的各種交易和還款風險，增強對公務卡的接受程度，打消對使用公務卡的顧慮，提高公務卡使用意識與用卡積極性。

（二）建立并完善高校相應的公務卡應用制度。

對于要繼續完善或未建立內部公務卡應用制度的高校，校內財務部門要以?。▍^）、市地方財政部門出臺的公務卡管理制度為依托，結合本校實際，建立健全與推行有利于財務管控的公務卡強制結算制度，制度須明確公務卡發放范圍、公務卡強制結算目錄、結算起點、報銷程序和細則、允許現金結算的條件和限額等。對于公務卡發放范圍，高校、發卡銀行和財政部門溝通并取得一致意見，按凡涉及公務消費的在職人員（不受是否在編人員限制）可以辦理原則，由高校審核并提供辦理公務卡人員名單，以減少部分有卡不刷的“睡眠卡”問題。同時，制訂嚴格限定現金支取范圍、額度、違規使用現金和弄虛作假的行為處罰規定，制定與財政部門相配套的相關績效考核制度，使公務卡強制結算真正落到實處。對于在執行公務卡管理制度的過程中發現的問題，應結合本校財務管理制度，對存在的問題定期進行修正。

（三）適當提高公務卡的信用額度，延長公務卡免息還款期

對于高校來說，在公務卡信用額度只有1萬元的情況下，尤其對于科研人員開展項目建設，公務消費較大，額度缺口更大，時常出現公務消費額度不夠的尷尬狀況。所以，應將公務卡區別于個人消費信用卡，由高校與發卡行溝通協調，個人公務卡的信用額度在國家規定的范圍內適當提高。另外，財政部、中國人民銀行制定了《單位公務卡管理辦法（試行）》（財庫〔2016〕8號），2017年4月，財政部將廣西納入單位公務卡改革第二批試點地區〔2〕，財政部門、發卡行和高校盡快協商出臺實施單位公務卡制度，解決結算差旅費之外的其他大額支出項目，同樣由國家相關部門出臺相關配套政策，對個人公務卡和單位公務卡均適當延長免息還款期，以調動高校教職工用卡的興趣和積極性。

（四）改變高?？蒲薪涃M撥款滯后方式，讓立項審批與經費撥款同步進行。

開展科研項目研究需要經費到位與經費撥款滯后形成了矛盾，使高校推進科研公務活動的會議費、差旅費、小額材料和測試化驗加工費等實行“公務卡”結算陷入了一定的困境。針對高校的特殊性性，建議科研主管部門和財政部門對科研項目審批和經費撥款進行協調，采取特殊的方式來處理，讓立項審批與經費撥款同步進行，使科研項目能如期推進，并能配合財政部門推進對高校年度預算資金支付進度考核，促進科研項目或課題按期結題。

（五）加強公務卡基礎設施建設，改善刷卡受理環境

公務卡制度在我國已全面推行實施了11年，在屬于老少邊區域的廣西全面推行也有6年的歷程，公務卡結算已經成為代替現金支付的新型結算方式，是財政監督公務消費的有效工具，但是公務卡的使用仍然受用卡環境的限制。因此，財政、人民銀行、工商和稅務等管理部門應建立聯動機制及出臺相關規定，對辦理營業執業注冊的商店（如餐飲酒店、賓館、超市、商場和零售商店等）、汽車站、修理站及其他涉及公務消費的場所等，均要求具備刷卡條件才能開展經營業務，并給予使用POS機刷卡收費的商家免收手續費或降低手續費等優惠，對于商家在消費中不刷卡的行為制訂處罰規定，讓商家自愿安裝POS機設備成為可能，促進和推動各銀行機構在小城市及偏遠地區增加刷卡網點并加大POS機的投放量，最終可為改善刷卡受理環境、擴大公務卡結算的覆蓋面、減小財政公務消費預算成本提供保障。

（六）完善高校內部監督機制，堵塞管理漏洞

無論使用公務卡結算還是允許少量現金結算，由于各種原因，均有可能發生嚴重浪費、虛開發票等行為。高校自身必須完善監督體系，堵塞漏洞。

1.建立公務消費預算、審批和報銷制度，制訂相應勵行節約的規定。財務對從預算申請、審批、報銷等過程進行審核，讓預算與審批公務行為相符、刷卡消費小票信息與公務消費內容相符、消費發票單位與其經營業務相符，防止高消費、套票和弄虛作假的行為發生。

2.開展對教職工公務消費的誠信教育，建立誠信檔案，完善公務消費責任追究制度，對公務卡和現金違規使用的要嚴肅處理。

3.建立科研和財務部門共同管理科研經費的機制，加強內部控制監督管理。項目負責人事前按立項審批預算做出經費計劃，報科研和財務管理部門備案后執行，科研管理部門強加項目中期績效考核，財務部門對公務消費結算要核實經費支出與經費計劃相符性，防止科研經費虛構經濟業務、套取現金的行為發生；項目建設完畢后要進行驗收和審計。

4.對不具備刷卡條件而使用現金結算的公務消費項目，明確財務審批程序和報銷手續，嚴格執行《通知》“單次消費額度低于500元（有些地區制定300元額度）以下的小額公務支出可以通過現金結算”的規定，同時按財政年度考核要求，控制預算單位全年公務卡報銷總金額占現金使用總金額的比例在限額內。報賬時除嚴格審核發生的現金消費票據外，均要公務消費當事人提供商家當時不刷公務卡的原因書面證明材料（附證明人姓名、聯系電話并蓋商店公章等），便于財務核實，減少現金結算和提高用卡率。

四、結語

高校公務卡使用制度推行時間雖然較短，但由于是在已經取得較成熟經驗的基礎實施的，使得推行相對穩定進行，也取得了較大的成效。但同時也暴露出一些問題，主要集中在一些高校對公務卡制度重要性認識不足，國庫支付系統運行不穩定，刷卡的環境與額度范圍仍然受到一定的限制，監督機制不建全，公務卡仍然無法完全遏制公務消費中的腐敗現象。這些問題在實踐中有些可以通過不斷完善相關配套措施去解決，而有些問題目前仍然是沒法解決，這需要繼續建立健全法律法規，需要財政、銀行、銀聯和高校等部門加強溝通，通力合作才能解決。公務卡結算系統日趨完善，但高校在推行公務卡使用制度上仍然任重道遠，需要我們不斷發現問中并解決問題。

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作者簡介：

鄒茜，（1992年-），女，會計與金融碩士，廣西北海市，北海職業學院專任教師，研究方向：財務管理等。