PPP模式下的財務監管問題探析

鄒正國

【摘 要】在政府與社會資本合作（PPP）模式下，政府和社會資本達成利益共享、風險共擔的合作共識，一方面解放了政府的監督管理職能；另一方面提高了項目的管理水平，促進社會資本的優化配置，促使社會資本提高資金的靈活性，強化PPP模式下的企業財務管控尤為重要。本文對PPP模式下財務管理價值、存在的問題進行敘述，并根據筆者觀點提出幾點強化PPP模式財務管控的建議，以供參考。

【關鍵詞】PPP模式；財務監管；問題及措施

一、財務監管在PPP模式下的作用

PPP模式下，政府把公共職責部分轉移到私營部門，在某一領域內最大化利用私營部門的專業能力和資本來建設公共設施，提升公共設施建設的效率。從資金使用角度來說，PPP模式可以以相互制約的形式來優化資源的配置，特別是在項目設計和施工的初期，項目資金的使用將更加規范，政府投資行為將受到更大的監管約束，保障公共資金的使用效率。

PPP模式多集中在高資本的項目之中，以基礎設施項目為例，在經濟市場中基礎設施建設市場是比較混亂的，但是因為直接涉及到國家基礎設施建設的效率，政府往往難以對類似行業進行根本性的治理。在PPP模式下，政府部門和私營企業之間需要建立互信的合作關系，以符合政府部門基礎設施建設規劃，滿足私營企業預期的利益需求，在合作過程中政府部門可以充分參與到項目建設過程中，對基礎設施建設行為進行控制，規避重大問題的發生，同時能夠給予私營企業一定的生存空間，有效控制市場經濟中的行業混亂行為。

PPP模式可以以優勢互補、風險共擔的形式提升項目的經濟效益，從政府職能角度來分析，政府可以規避傳統建設過程中出現的腐敗、職權亂用等現象，以最少的資金投入來實現政府預期職能。對于私營企業而言，在生產過程中可以最大化利用政府的威信，發起金融活動并維系項目運作，并且將部分生產經營風險轉移給政府部門，降低了私營企業獨自經營的風險，將投資、風險和后期投資回報做對比來看，私營企業的投資回報率大大提升，保障企業預期經濟效益的實現。

二、PPP模式下財務監管存在的問題

1.缺乏有效的監管控制

雖然PPP模式對政府履職和企業獲利有益，能夠使社會資本和國家建設相結合，有利于加快我國社會主義現代化建設，但是到目前為止PPP模式在全世界的實踐僅有十余年時間，尚缺乏足夠的管理經驗。一方面，國家將基礎設施建設的組織執行轉移給私營企業和社會資本，在管理過程中有可能過度干預到企業的經營，甚至打亂市場經濟中的市場競爭規律；另一方面，企業參與到國家基礎建設，但是在前中期資本投入基本難以獲取到回報，只有在項目竣工得到政府批準后，才能夠在項目運營中逐漸獲取收益，這需要企業對政府工作的信任，也需要相關的政府部門切實履職。由于缺乏系統性的管理理論基礎和管理經驗，政府和企業在實際工作中仍存在較多摩擦，政府監督管理不到位或過度干預都可能影響到PPP項目生產效率和質量。

2.經濟效益達不到預期

PPP模式能夠轉變政府職能的實現方式，通過讓社會資本參與到基礎設施建設，達到降低財政壓力的目的。也就是說，在PPP模式下，政府和企業都需要進行必要的投資，來實現共同的目標，其中部分企業由于資金規劃不完善，在投資過程中摻雜進過多其他形式的資本，使得混亂的投資主體參與到項目建設中，在獲取到收益前堆積的融資成本將成為企業獲取預期經濟利益的重大阻礙，后期所能夠獲得的收益需要劃分出較大比例給融資方。另外，私營企業在PPP項目建設過程中雖然扮演了部分政府部門的角色，但是在實際采購和融資活動中卻不受政府過多限制，在摻雜多方面變量的市場中，私營企業難以保障采購活動完全依據市場價值導向進行，成本管理控制的理論和實踐行為可能會發生偏離，造成企業成本充滿不可控因素，雖然保障了未來的獲利能力，但是難以有效控制成本，必然會拉低企業在PPP項目中整體的經濟效益。

3.資金使用規范性差

從理論上來說PPP項目在政府和企業互相信任、風險共擔的基礎上開展下去是可行的，但是在實際工作中政府對企業的審查并沒有細致入微，企業在管理過程中也難以避免會出現管控風險，導致部分PPP項目中存在貪污、不正當競爭、挪占PPP項目資金等現象，雖然對該類問題都及時予以處理，但是仍需要政府和企業負擔相關風險產生的損失。特別是在企業日常經營管理中，難以避免從自身利益最大化的角度來考慮問題，違反PPP項目規定進行違規操作，企業借助此類操作雖然會獲得短期利益，卻十分不利于自身管理，特別是在違規操作過程中對于資金管控必然松懈，至少會規避與政府監管之間的信息溝通，這就導致企業在生產過程中資金管理失控，不僅影響到企業最終目標的實現，還影響到PPP項目的生產效率和質量。

三、PPP模式下財務監管提升措施

1.加強PPP項目的內部和外部財務監管

要提升PPP模式下財務監管質量，必須著手構建完善的財務管理制度，其中不僅包括傳統的財務計量核算管理，還要包含審計等內外部控制體系的建設，利用內部職能制約和外部獨立性較高的監督來實現財務管理質量的提升。一方面，內部控制職能部門必須由政府和企業協同參與和管理，這樣不僅有利于政府部門管控建設資金流動，也有利于企業構建精細化管理體制，提升自身管理能力和核心競爭實力；另一方面，定期的外部審計和監督管理可以及時地糾正PPP項目生產過程中出現的問題，為PPP項目下一步執行奠定相對穩定的客觀基礎?？傊獙崿F業務運轉實際情況與財務數據一致，避免國家和企業資本流失，共同推進我國社會基礎設施建設和完善。

2.加強PPP項目的全過程管理

PPP項目的中前期工作主要由社會資本組織和實踐，政府部門參與度較低，部分僅停留在初期項目設計、立項和可行性論證上，并沒有過多參與到PPP項目生命周期的全過程。筆者認為PPP模式下財務監管必須要滲透至項目的全過程，針對專業人手不足等問題，政府部門可以聘請第三方來協助，特別是在財務數據的定期審計方面，必須請權威的會計師事務所來協助，高效率地完成對項目施工財務數據的審查，同時提升政府部門對于PPP項目審計成果的公信力。另外，由于PPP項目有社會資本滲透其中，所以在財務監管過程中必須對項目籌資進行嚴格審查，項目資金分散的要逐項審計，對融資渠道進行嚴格控制，規避資金使用風險。還需要實現全過程的財務監督管理，定期對PPP項目財務管理進行考核、評價和引導，可以大大提升企業財務管理的效益，同時保障了政府PPP項目建設效率和質量，節約社會資本。

3.重視提升PPP項目經濟效益

社會資本參與到政府職能實踐之中的最終目的在于獲利，進一步講是獲取最大化的投資回報，也就是重視最終的項目效益回報率。企業要想提升投資回報率，就需要組織好自身生產經營活動，保障PPP項目完工之后能夠獲得國家認證并投入使用，保障企業投資能夠獲得到回報。在保障生產質量和效率的基礎上，企業必須對資金進行嚴格監管，不僅要確保項目資金的絕對安全完整，還要保障資本能夠得到最優配置。社會資本在對PPP項目進行投資時，要注意對投資渠道的選擇，避免盲目融資造成當前財務費用過高，后期收益被財務費用成本拉低。

四、結語

PPP模式在理論上可以最大化調動社會資本投入到社會基礎建設中，提升公共服務質量，同時達到實現政府職能和提升企業利益的雙重目的。但是，在PPP項目實際發展過程中，由于實踐時間較短，來自各方面的阻礙和風險較多，所以政府和企業必須同時對PPP模式的財務監管進行定期分析、研究和引導，逐步健全PPP項目的管理模式，充分調動社會資本參與到國家建設中去的積極性，推動國家基礎設施建設，提升私營企業投資回報。

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