警察服務職能演變淺析

彭丹旎

（湖南警察學院，長沙 410138）

一、我國警察服務職能的困境

服務職能是警察的三大職能之一，我國公安機關一直將“全心全意為人民服務”作為長久以來秉承的根本宗旨，曾經提出過“有困難，找警察”的口號，給出過有求必應的承諾。雖然樹立了公安機關的良好形象，但是在警務實踐中，也逐漸導致了警察服務職能的泛化，警察承擔了大量非警務活動，工作量大增。據統計，每年各地公安機關110報警服務臺接到的電話，80%為非報警的一般性求助電話。多年來，一直可以在各類媒體上看到這樣的新聞報道，例如身上錢花光了打110讓警車送回家，冬天早上不愿起床讓警察代買早點，寵物貓爬到樹頂下不來讓警察去救等等。無限的公共服務在為很少一部分人提供便利，解決私人問題的同時，擠占了寶貴的警力資源，使得警察在處置危難事件時反而警力不足。由于警力資源的被濫用，出現了經濟學上的“公地悲劇”現象，盡管警察已經馬不停蹄，但最后這些超越警察職責范圍的服務做得再好也只服務了極少部分人，反而讓警察預防和打擊犯罪、行政管理的職能受到了影響，造成整體工作質量下降，損害了廣大人民群眾的根本利益，形成了一個雙輸局面。所以，警察服務職能的邊界在哪里，成為了警務實踐中的難題。我們不否認公安機關公共服務職能的重要性，但在警力資源有限的情況下，我們有必要對警力資源進行合理配置，對公安機關的服務職能重新界定?；诖嗽?，本文梳理了國內外警察服務職能的演變過程，以期通過對比借鑒歷史和國外經驗，完善我國警察服務職能。

二、國外警察服務職能演變過程

英美等西方發達國家是最早出現現代警察的國家。1829年，英國國會通過了《大倫敦警察法》，創建了倫敦大都市警察局，歷史上第一支穿警裝的專職警察隊伍出現，標志著現代警察制度誕生。英美等西方發達國家警察發展歷史完備，警察服務職能的演變比較具有代表性，也是世界各國警察發展的共同趨勢，標志性事件是四次警務革命。

第一次警務革命就是始于1829年。當時，英國處于工業革命帶來的社會轉型期，雖然經濟因此迅速發展，但各類社會矛盾日益突出，犯罪現象急劇增加。為了降低犯罪率，保持社會穩定和經濟發展，英國建立了倫敦警察系統，并提出警察的根本職能是預防和打擊犯罪。第二次警務革命是1890—1930年。這段時期，受工業革命專業化分工浪潮的影響，警察隊伍也走上了職業化的道路，各國警察系統對內部分工進行了細致劃分，出現了很多新的警種，以期建立一支專業高效的隊伍。第三次警務改革是1930—1980年。這段時期是對第二次警務革命的加強，強調打擊犯罪是警察的唯一職能，為履行好這一職能，運用科技手段對警察進行現代化建設，尤其是裝備的現代化，給警察配備了車輛、鋼盔和對講機等通訊裝備，全副武裝起來。到1980年時，美國90%的警察都已經用乘警車巡邏取代了步行巡邏。雖然在警務裝備上花費投入巨大，但打擊犯罪的成效并不明顯，部分地區甚至犯罪率不降反升。

前三次警務革命的實踐讓西方國家認識到，單純依靠警察打擊犯罪的作用是有限的，而片面強調警察預防打擊犯罪的單一職能，只會導致警察脫離公眾，進一步削弱警察打擊犯罪的效果。因此，從1980年延續至今的第四次警務革命強調預防犯罪應該靠全社會的力量而不僅僅是警察，警察職能不應只局限于預防打擊犯罪。由此以英美各國開展“社區警務”為標志，警務工作的重心轉向服務職能，為民眾提供內容廣泛的社會公共服務。但隨之而來出現了警察服務職能的泛化和無限化，市民的各種需求都第一時間找警察局解決，警察每天都要處理無數瑣碎事務，例如紐約警察局還曾經負責打掃街道和為流浪者提供食宿。在這樣的情形下，警力出現了明顯不足，警察不堪重負。為解決這一問題，美國采用增加普通雇員的方法，將警察機構中不涉及執法的服務工作轉給普通雇員來做，例如報警接線員、后勤等職位，正式警察主要負責履行需要行使警察權的工作。英國、法國、澳大利亞、新加坡等國家也紛紛建立了專業的輔助警察制度，用這樣的方式對警察的服務職能進行收縮和限定。

總之，四次警務機制改革，是一個警察服務職能從無到有，從擴張到收縮的過程，這樣的趨勢在世界各國都具有相似性和參考意義。

三、我國警察服務職能演變過程

社會經濟的發展推動了西方國家四次警務機制改革和警察服務職能的變化，我國的警察制度雖然出現較晚，但也有同樣的發展一致性。本文重點探討新中國成立以來警察服務職能的演變。

建國之初，在成立公安機構時，就提出了我國的人民警察要“全心全意為人民服務”，所以我國人民警察的服務職能一直都是存在的，只是建國初期服務職能的內容并沒有明確的界定，只是一個籠統的理念。在當時的時代背景下，我國人口總量還沒有現在這么龐大，加上嚴格的戶籍管理制度，人口流動性非常小，所以警察服務職能工作并不繁重和突出，還是以履行預防打擊犯罪、行政管理職能為主。改革開放之后，一方面，隨著社會的變遷和經濟體制改革，我國進入了社會轉型期，巨大的流動人口，復雜的社會矛盾，導致群眾對警察的各種需求越來越多，也越來越細致具體；另一方面，隨著政府的工作重點轉為經濟建設，政府的管理模式向“服務型政府”轉型，作為政府部門機構之一的公安機關也迅速強化了服務職能，全面拓展了服務領域和形式。典型的例子是在20世紀90年代，各地公安機關建立起110報警服務臺，并做出了“有警必接，有難必幫，有險必救，有求必應”的承諾。此后我國公安機關的服務工作量劇增，警察的絕大部分精力不是用于偵查破案、維護治安，而是提供各種類型的服務，服務內容越來越泛化和無限化，有些求助實際上只是滿足了部分人的私權，占用寶貴的警力資源損害了公眾利益。以成都為例，2015年全市110接警546萬余次，其中一半內容屬于其他職能部門職責范圍或一般性求助電話，甚至還有騷擾電話。在我國現實警力不足、警務繁重的情況下，繼續履行這種不切實際也不合理的有求必應的承諾，只會影響自身的公信力。公安機關必須正視這一問題，明確警察服務職能界限，整合社會資源，防止服務職能的泛化和無限化。

四、啟示和建議

警察職能的擴張，以及服務職能的出現有其必然性和必要性，但警察服務職能不能無限擴張。為了實現有限警力資源的最優配置，結合西方國家發展規律和實踐經驗，可以得出以下啟示和建議。

1.不忘初心，服務職能不可或缺。公安機關作為政府機構的一部分，它的職能是隨著社會經濟發展過程中政府職能的轉變和民眾需求的改變而演變的，不管是考察西方發達國家警察職能的演變規律，還是我國社會經濟發展現實，警察服務職能的出現都有其必然性。隨著經濟的平穩發展和政府職能的轉型，未來公安機關服務職能的重要性只會越來越凸顯。另一方面，如果平衡得當，服務職能和打擊預防犯罪職能是可以互相促進的。我們應該認識到這一點，始終堅持“全心全意為人民服務”的初心，努力履行好服務職能。

2.更新理念，科學界定警察服務職能的邊界。雖然警察服務職能的出現有其必然性，但服務職能不應該泛化和無限擴張，否則只會導致有限的警力資源被濫用，最后哪項工作都沒辦法做好。公安機關應該轉變理念，不再大包大攬，有求必應，要界定清楚警察服務職能的邊界。警察提供的服務是公共服務，而不是一對一的私人服務，職責邊界應限定于求助事項屬于緊急、危難，或對公眾安全和秩序造成威脅的情況。有必要通過對現有的工作內容進行重新梳理，把一些相關度不高的事務剝離出公安機關，保留屬于警察職責范圍內的，專業性較強的公共服務。剝離出去的事務有兩個方向：一是移交給其他相關政府部門，例如警察被指派執行拆遷、計生等任務，這些就應該由相關職能部門自己負責；另一個是發揮社會力量的作用，探索警民合作新模式，公安機關負責指導或監管。

3.警民合作，部分服務職能市場化。西方四次警務革命的實踐證明，單純依靠警察實現打擊犯罪、行政管理和公共服務三大職能是不現實的，只有充分發揮發動民眾和社會力量，才能實現社會的長治久安。從經濟學的角度來看，將部分適合市場的工作交給市場來做，是最有效率的做法。目前求助于警察的一些服務是屬于典型的私人需求和事務，完全應當由市場來滿足。例如，現在很多民營企業甚至個體戶會雇傭專業的安保公司，城市里居民小區物業公司都聘請了專門的保安。建國之初，各國有企事業單位就建立了保衛機構，一直到現在都在單位內部治安保衛方面發揮了重要作用。保安、安保公司的出現節約了稀缺的警力資源，并且提供的服務非常專業，滿足了群眾個性化的私人需求。如果能進一步加強公安機關對他們的工作的指導和聯系，不僅能減輕警察的負擔，還能有效提升社會治安防控能力。

4.應用信息技術，提高服務效率。在我國警力資源不足和信息技術飛速發展的大背景下，公安機關應該與時俱進，積極將各類信息技術引入到警務工作中，實現服務效率的大幅提升，用有限的警力資源提供最大的服務產出。例如，湖南公安機關近期就推出了居民身份證網上補領申請信息登記服務平臺，居民只要五年內在公安機關辦理二代身份證時錄過指紋，通過微信小程序，填寫好相關信息，就可以自助補辦身份證，而且證件可以郵寄到家，便民又快捷。今后，公安機關應繼續采取簡化手續、優化流程、提升技術等方式履行好服務職能。