地方中期財政項目庫建設管理研究

胡海生，石明芹

（上海理工大學 管理學院，上海 200093）

2015年，財政部印發《關于推進中央部門中期財政規劃管理的意見》（財預[2015]43號）和《關于貫徹落實國務院決策部署推動地方實行中期財政規劃管理的通知》（財預[2015]38號），要求中央各部門、各?。ㄗ灾螀^或直轄市）以及計劃單列市據實編制2016—2018年中央及地方中期財政規劃，在全國開始廣泛開展中期財政規劃管理。建設地方中期財政項目庫是編制中期財政規劃的基礎，建立一個完善的地方中期財政項目庫建設管理體系，不僅有利于保障財政支出的有效性、保證部門預算的合理性，更能使資源配置效率得到有效提高、充分利用國家財政資金。但建設中期財政項目庫還有很多問題急需解決，如制度保障基礎薄弱、分類體系不健全、缺乏完善評審機制等。

一、文獻綜述

學者關于地方中期財政項目庫建設管理的研究討論主要包括以下幾個方面。

第一，關于中期財政項目庫管理存在問題的研究方面。李自忠（2016）認為，財政項目庫建設滯后主要是資金整合難度大和管理制度不完善問題導致，具體體現在專項資金的篩選立項到論證，再到績效評價缺乏統一的管理辦法。吳燕云（2015）談及行政事業單位在項目庫設立問題上，認為目前部門在考察論證項目立項可行性和必要性時依據不足，同時還存在項目前瞻性不足導致儲備不夠充實等弊端。趙傳仁（2014）總結出財政專項資金項目庫管理中突出問題表現為實施項目多、散、小，預算編制不完善導致出現“資金等項目”問題，以及缺乏績效考核機制使得項目結束后對撥款剩余一概不知。馬瑞芳（2014）通過對長治市項目庫建設的現狀分析，認為項目庫建設中存在的主要問題是項目庫的動態管理和績效評價不到位，對時效性要求偏低，部分項目缺乏有效的信息反饋導致不能及時更新變化。

第二，關于中期財政項目庫項目分類的研究方面。由于申請入庫項目涉及范圍廣、類型復雜，零點研究集團（2016）將項目庫按項目類型和性質劃分為“政策類”“常規類”和“一次性項目”。梁春鼎（2015）認為，項目庫的分類管理是實施滾動項目庫的關鍵前提，提出將常規類和政策類項目采用固定形式進行管理，一次性項目采用滾動式管理，并進一步對一次性項目進行一年期和多年期分類的建議。胡愛萍（2016）認為，應該按使用對象把項目劃分為社會專項類和業務經費類來規范經常性項目庫，前者包括行政獎勵和撥付，以及財政專項資金分配，后者主要包括大型會議、培訓等必要業務活動經費。

第三，關于中期財政項目庫項目管理周期的研究方面。財政部預算司（2015）提出加強項目庫管理需要完善項目全周期滾動管理，即要求編制預算時擇優申報，及時更新和維護已納入預算安排的項目信息，未納入安排的項目則滾動進入以后年度。汪仁正和汪正華（2016）結合開化縣相關實踐，提出遵循“保證重點、動態管理”的原則，按規范程序對項目申報審核入庫并定時檢查項目信息，通過財政項目庫為載體開展全周期滾動管理。戚小如和段國海（2016）提出，按三年滾動方式編制常州市的中期財政規劃，建立中期財政評估機制，通過預算執行和評估情況及時調整后兩年規劃，再增加一個年度規劃，形成新一輪中期財政規劃。張抗（2014）建議建立申報庫、批復庫、備選庫和調整庫四個基本項目信息庫，在整個生命周期內實現全程化管理，能夠隨時提供項目全生命周期和預算年度全部信息和執行情況分析，實現項目的全周期滾動管理。

第四，關于中期財政項目庫項目績效評價的研究方面。劉彥博（2010）認為，建立預算績效評價體系，才能逐步實現對財政資金的管理重點從資金投入向支出效果轉變，有效銜接部門預算和績效預算。張麗英和劉婧（2017）以深圳市總工會項目庫建設為例，提出要把績效評價從重點項目推廣至所有可進行績效評價的項目，并主張建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制。劉晶璐（2010）就項目支出績效評價方面，結合美國財政管理的經驗，建議項目支出績效評價體系的建立可以采取定性定量分析方法，綜合考慮總體效應，項目支出績效情況隨項目類別不同實行動態管理，并將績效評價結果予以公開。

總體而言，學者就地方財政項目庫存在問題、項目分類、周期管理和績效評價方面都有著廣泛的討論，指出項目庫中的問題并給出了各方面具體的建議。但大部分研究都集中在年度項目庫建設管理研究方面，僅部分學者在項目周期管理方面提到中期項目庫如何管理建設。本文首先側重中期的概念，闡述了中期項目庫建設所面臨的的問題，并提出建議；其次，嘗試構建完整的中期項目的建設管理流程，為地方建設財政中期項目庫提供了具體的參考。

二、地方中期財政項目庫管理現狀

中期項目庫按主管部門來分，可分為財政項目庫和部門項目庫；按年份來分，可分為年度和非當年度項目庫。財政項目庫是指各級財政部門按照國家、省市級以及縣級項目整體規劃建設要求，對財政投資項目進行程序化和規范化管理的數據庫系統，其項目實施主體由項目主管部門和財政部門兩部分組成。部門項目庫是指各預算部門按照國家、省市級以及縣級項目整體規劃建設要求，結合部門履職需要，對各部門預算投入項目的數據庫系統。

中期財政項目庫的推進和建設在地方還處于摸索階段，除個別地區啟動了項目庫建設外，大部分地區仍處于計劃籌措階段，中期財政項目庫推進和建設仍存在諸多問題，具體如下：

圖1 相關項目庫和預算關系圖

（一）中期項目庫建設制度保障基礎薄弱

相關制度法規依據基礎薄弱。梳理目前現有的規章制度，預算法并未對財政項目庫建設提出相關規定，國務院層面也沒有對財政項目庫建設有過具體的要求，僅財政部部門通知《關于加強和改進中央部門項目支出預算管理的通知》（財預[2015]82號）中提出項目庫的重要作用。但實際操作過程中，由于部門項目庫的建設是財政項目庫建立的根基，因此要求各部門首先要建立項目庫，落實到具體操作中，需要各業務部門去推進落實，顯然部門通知層面的規定約束力和執行力相對較弱。此外，與項目庫建設密切相關的制度也不夠健全，如項目預算的評審制度、支出標準要求，以及項目動態監督管理要求等。

中期項目庫建設的保障機制不足。中期項目庫建設是一項繁雜的系統工作，相關評審、跟蹤、維護工作量較大，需要評審機構和特定人員等予以保障支持。目前地方財政機構設置保障還不夠，尚未設置專職評審、跟蹤部門，沒有專業部門和足夠人力組織開展全面的項目評審，相關評審和跟蹤經驗也比較缺乏。

（二）目前預算部門項目庫缺失或不夠系統

目前大部分預算部門沒有項目庫，或部分預算部門已建成的項目庫系統性不強、連貫性不佳。主要表現在以下幾個方面：“一部一庫”，雖然部分預算部門按要求建立了項目庫，但比較孤立，部門間以及部門與財政間的項目庫互通能力較差，無法有效實現信息共享的作用；“一事一庫”，突出現象是部門設置項目庫僅根據自身管理需要，如建立大型醫療設備購置項目庫、電子政務項目庫等，這些項目庫的建立使部門改進了該類項目的管理，但離部門中期財政項目庫管理仍有一段距離；“一年一庫”，即項目庫僅每年按照預算編制要求單獨設置，無法有效銜接年度項目庫和中期規劃。這是目前普遍存在的問題，其根源在于預算管理上仍側重于年度預算，各部門在申報年度預算時，往往缺乏中期規劃的視野，只關注年度的項目和資金需求。

（三）項目缺乏統一完善的分類體系

財政中期項目庫的建立需依托對各類支出項目的分類和梳理，目前財政支出項目中呈現的特點是數量多、種類多、組成繁雜，這給分類梳理帶來了較大難度。目前項目分類標準大都按照預算管理、支出功能等分類，部分項目組成中還存在專項經費和工作經費交織的情況，無形中增加了項目分類和梳理的難度。同時，部門之間的項目類型也各不相同，很難有統一適合各部門的項目分類標準，需根據各部門不同情況，選擇其最適合的分類標準和方法。

（四）項目入庫缺乏完善的評審機制

財政中期項目庫管理中入庫前的評審至關重要，評審的規則和標準是基礎，目前各類項目既沒有統一評審要求，也沒有對評審方法和流程做細致規定。另外，財政項目的種類繁多、專業性強，因此要求有很高的評審規則。目前眾多專家認為可以以財政支出標準進行項目分類，以此再規定相應的評審流程。于是又引申出財政支出標準問題，這是評審難的關鍵所在。財政支出標準的建立不僅要依部門不同而不同，而且依項目大類不同而不同。因此，財政支出標準的建立和完善是推進項目評審的基礎和關鍵。

三、各地項目庫建設的經驗借鑒

河北省出臺了系列規章制度來推進中期滾動預算試點項目庫建立。2004年按照財政部綜合司統一部署，河北省開始了對中長期預算制度的改革和探索。2008年開始，河北省相繼發文《關于推進省級部門發展性支出三年滾動預算編制工作的實施意見（試行）》（冀政[2008]72號）以及《關于編制省級部門發展性支出三年滾動預算試點方案》，首批編制2009—2011年三年滾動預算的15個省級試點部門被確定，并把建立發展性支出滾動項目庫作為部門支出預算編制的主要內容。各部門首先根據入庫要求嚴格篩選和論證支出項目，再按照要求和規范格式編制項目預算。在項目庫預算編制中，既要明確規定分年度和三年總體的考核指標與績效目標，還要具體說明各個項目在社會和經濟發展領域的最終預期效果。

焦作市在三年滾動預算試點過程中，把大部分項目納入項目庫管理，并建立了多形式評審制度。根據焦作市《焦作市人民政府關于開展市本級滾動預算編制工作的實施意見（試行）》（焦政文[2009]143號），焦作市明確規定將單個項目支出預算金額超過20萬元的大額預算項目納入項目庫管理，并劃分項目庫為財政和部門項目庫。通過部門申報、項目公示、專家認證、社會聽證和機構評審制度管理監督應納入項目庫的部門預算項目。

中山市建立了多層次分類、動態更新的項目庫管理機制。從2012年起，中山市按照“一年試點，兩年過半，三年全覆蓋”的目標，逐步推進和完善項目庫管理改革。一是項目數據常態化采集。為了建立合理完備的項目數據常態化采集機制，需要開發一套完整的項目庫管理系統，并搭建好項目入庫申報和維護平臺。二是項目多層次分類管理?？紤]項目屬性的多重角度，如按時間分為經常性、階段性與一次性，按目的分為業務經費類、公共服務類、機構運行保障類等，可采用多層次立體分類目錄式管理預算項目。三是項目數據動態更新。動態項目數據庫的形成需要以單一項目的入庫編碼為線索，并將有關項目在申報、評審、執行、監督環節的所有動態信息集中統一管理并及時更新。

從以上經驗可以看出，首先，政府層面需要加大推進力度，推進財政項目庫建設要從政府層面給與重視和推動，河北省政府和焦作市政府均印發系列規章制度，明確項目庫管理的相關辦法。其次，項目需要進行分類，分類分層梳理項目入庫，各地都對項目進行了分類，按照不同的屬性入庫。最后，建立健全績效管理和跟蹤考核機制必不可少，如河北省各部門在編制項目庫項目預算不僅要明確分年度和三年總體的考核指標及績效目標，還要具體說明各個項目宏觀層面上的最終預期效果。

四、完善本市中期財政項目庫建設的對策建議

（一）加強頂層制度設計，健全中期項目庫建設保障配套體系

中期項目庫制度建設和推進應上升到省級政府層面，加大頂層制度設計和推進力度。制定《中期財政項目管理辦法》，具體規定關于項目申報程序和審批核準機制，嚴格規范資金支出行為與資金分配辦法，最后對資金使用績效認真考核。同時，制定相關配套辦法，如《項目庫評審專家管理辦法》《項目庫應用考核辦法》《項目庫項目調整退出辦法》等，規范中期財政項目庫的操作。

1.中期項目庫管理是一項系統工作，在明確各責任主體的同時還要理順項目庫相關運作機制。一是需要各業務部門分工合作實現項目庫統一管理，并且在項目申報、入庫評審以及項目庫調整等環節明確自身職責，根據項目庫管理流程，健全評審、檢查、績效監督等各機構建設。二是在目前項目支出預算管理新模式下，加強項目庫管理人員隊伍建設，如財務人員和其他業務人員綜合業務能力與技術水平的培訓，使其熟練掌握項目庫管理的操作方法與具體要求。

2.逐步建立全周期項目庫動態管理機制。根據項目生命周期理論，可將項目過程分成四個階段：從項目的立項到啟動，再到發展成熟，直至項目圓滿完成。如果考慮項目庫管理需要的角度，可將預算管理方面的數據庫按操作流程分為申報、審核、執行和完成四階段。項目信息也要不斷更新完善，以便及時反映項目歷年的安排、結余以及績效評價情況。

此外，許多項目由于外在環境變化導致各個階段都會發生變化，因此要對項目信息及時更新調整。一是為了使項目支出預算更加符合實際工作情況，預算單位要根據影響項目變動的主要因素，對該項目年度計劃、總體規劃和有關預算安排進行及時更新調整；二是財政部門要深刻意識到實現項目動態管理的關鍵手段是項目清理和調整，因此對項目的清理和調整工作必須高度重視。

（二）增強項目管理意識，建設完備系統的部門項目庫

充分認識到做實項目庫是完善部門項目管理、規范項目支出預算管理和實施中期財政規劃管理的必然要求。加強項目庫作用的交流、培訓，讓利用項目庫的理念貫穿于財政各項工作中。項目庫采用“未經評審不納入項目庫、未納入項目庫不安排預算”的方式安排預算，能夠有效避免立項隨意性大、論證不充分、數量過多和交叉重復等問題。項目庫管理的方式和方法，需要自上而下、全員參與式的共同轉變理念，逐步適應這一全新的管理理念。

1.完備系統的部門項目庫要包含中期規劃擬開展的所有項目。這就要求預算單位在進行中期規劃時，要對全年工作任務進行全面梳理，制訂非常詳細的全年工作計劃，再科學合理地將其拆分為不同類別的項目支出，統一編制列入部門項目庫。其次，部門項目庫中的項目信息要十分完整全面，既要包括項目立項依據、年度工作計劃、總體規劃、預期成果和最終績效目標等項目自身信息，也要包括年度預算安排情況、資金使用方式和方向等預算信息。

2.推進項目庫管理常態化。首先，項目申報應定期化。開放項目申報時間是開放式管理項目庫實現的前提。各單位需要通過均衡項目申報時間來提高入庫前評審的效率，并非是在正式開展部門預算編制時才集中進行項目申報。其次，項目庫維護應日?；?。預算部門應當及時反饋項目實施進展程度，與財政部門溝通實施過程中遇到問題并給出解決的方案。財政部門及時根據項目的執行進度、經費使用、結轉結余、政策調整以及績效目標完成情況等信息對項目庫進行更新調整。最后，項目庫滾動周期性。中期財政規劃管理的提出旨在提高預算的前瞻性和實現預算的可持續性，在傳統財政規劃管理按年度安排預算的基礎上，將預算安排從一年延伸到三年，改變了項目支出預算安排的方式。滾動管理也是以三年總體規劃為基礎的全周期滾動管理，不再局限于一個會計年度。因此，實現各部門對未來三年的業務活動有更長遠整體的規劃和把控，同時對項目支出預算有更周詳的考慮，使資金得到充分利用。

（三）制定項目分類標準，完善項目庫的分層分級體系

分層是要求項目庫建設要分級管理，按照部門預算管理職責進行分工，以部門為主體，各基層單位負責該單位的預算。這種多層級管理體制同樣適用于項目庫管理。各單位項目庫由本級預算單位負責管理，下級預算單位由上級預算單位負責審核匯總，項目庫的總體管理則由財政部門負責。按照項目管理的相關要求規定，區財政局、各主管預算單位和所屬基層單位分別設立項目庫，并管理和維護庫中項目。這樣就建立起了一個比較清晰完整的項目庫管理分工體系，促進項目庫管理的良性運轉。

目前項目分類標準多樣，按照預算管理要求分類：一次性項目、經常性項目。按照項目庫管理分類：在建項目、新建項目、預備項目、儲備項目。項目還可以按照支出經濟和支出功能分為兩大類。

考慮到項目資金管理評審機制，中期財政項目庫中的項目可以按照有無支出標準進行分類：有省級統一支出標準；有部門制定的支出標準；有行業支出標準；無支出標準。不同支出標準對應著不同的管理流程，具體流程的復雜程度也與此有關。對于有省級統一支出標準的項目，財政部門對該項目納入中期財政庫可只需走一般內核程序即可，較簡便。而對于有部門制定的支出標準或有行業支出標準的項目，財政部門除需內核外，還應針對部分重要項目召開多部門協同理財評審會，以及對入庫項目還應定期抽查，舉行外部聯合評審會（見下頁圖2）。對于無支出標準的項目，需要有同級政府聯席會議集體決策同意，方可進入財政部門內核流程。

（四）做實中期財政規劃，建立多形式項目入庫評審制度

各部門的中期財政規劃要與經濟發展水平、財力狀況相適應，其編制要符合部門發展和實際職責，并且執行要嚴格有效。對收入預測要準確穩妥，而支出預算安排要留余，才能逐年增加支出預留空間；對重點項目和重大改革的深遠影響要認真評估，使中期財政規劃更規范和科學。另外把國家中長期規劃確定的工作任務、重大改革和重要政策及時轉化為預算項目，并納入項目庫，避免出現項目儲備不足，也為部門中期財政規劃編制奠定堅實的基礎。中期財政規劃不應包含沒有明確依據的項目，需要嚴格準入條件和健全遴選機制加強項目庫管理。

圖2 有行業或部門支出標準項目入庫管理流程

建立項目預算預評審制度，完善項目入庫評審機制。首先，部門要委托專業機構評審年度規模較大的新增項目以及部門申報的重大延續項目的年度預算，財政部門預算支出要以該評審結果作為重要依據進行安排；其次，財政部門可再委托一些另外的權威機構對特重大項目進行再評審，更加科學合理安排預算支出，切實把控好項目的“入口關”。要確保項目庫項目質量，嚴格的入庫前評審是重要措施。

部分條件成熟的單位應當通過建立健全入庫評審機制，著重解決“由誰評審、評審什么、怎樣評審”的問題，逐步實現對納入項目庫的項目評審全覆蓋目標。評審的形式大致可以分為以下類型：第一，部門自行評審，分為兩種：一是部門內部評審，在部門項目庫立項評審時，由部門的財務科室和業務科室組織內部評審會議；二是部門組織的跨部門評審，在部門項目庫立項評審時，由預算單位牽頭組織相關部門共同參與項目的立項評審。第二，是多部門協同理財評審會，在財政項目庫立項評審時，由財政部門協同相關部門共同參與項目的立項評審會。第三，是外部聯合抽查評審會，在項目通過財政部門內核后，形成對財政入庫項目抽查機制，由多部門聯合組成抽查評審組對抽到的項目進行重新評審。