提高森林督查工作效率的思考

陳 怡

(國家林業和草原局中南調查規劃設計院，長沙 410014)

全國森林督查于2018年全面開展，由國家林業和草原局組織，各區域監測中心、駐各地監督專員辦，及各省、市、縣級林業部門共同參與。首次森林督查發現了大量違法違規使用林地和無證采伐林木案件，使違法涉林活動難以遁形，為全面從嚴執法提供了必要條件。但數據遲遲不能提交、數據錯誤多、案件查處率低的問題也充分顯現。不斷提高森林督查工作效率，有利于更好維持國家生態文明建設秩序。本文根據湖北、湖南、廣東、廣西、海南、貴州等南方省區森林督查工作開展情況，對相關技術環節和森林督查結果加以分析，探討提高工作效率的途徑。

1 森林督查主要技術環節

1.1 衛片獲取

森林督查使用的衛片由國家林業和草原局統一購置，以上年末國家大地2000坐標系的高分衛星影像為主。獲取的衛片可能影響到判讀質量的因素有：部分衛片拍攝的時間可能與要求不符，有的甚至相差半年以上；有些區域無法完全覆蓋，往往形成空缺，或者用其它中分片源填補[1]；有些區域衛片可能因云量較大，地表植被難于分辨。

1.2 衛片判讀

衛片判讀由國家林業和草原局直屬規劃設計院承擔。參考上年度林地一張圖，對比判讀前后期影像，區劃判讀變化圖斑。質量與效率受投入技術人員數量和專業技術掌握程度、復判及各級審核流程安排影響。

1.3 核實驗證

核實驗證由縣級林業主管單位組織技術人員完成，分為資料核對和現地驗證兩個環節。資料核對是通過核對林地使用許可資料、憑證采伐資料、營造林活動資料、火災等自然災害記錄、涉林案件處理記錄等，對疑似圖斑進行驗證，并登記相關信息；現地驗證是實地確認圖斑植被現狀，對于改變林地性質或采伐林木的，需要核對圖斑所在位置、范圍和樹種，并測量與記錄面積、采伐蓄積等相關因子。

各縣級單位人員組織方式主要有兩種模式。一是通過政府購買服務方式，聘請林業調查單位開展核實驗證工作，但這需要政府財政經費預算支持；二是抽調林業局、林業站和國有林業單位技術人員自行完成，但也往往面臨人手緊缺、技術不足等問題。

1.4 查處整改

對于違法違規案件，需要立案查處，并進行行政處罰的，由縣級林業主管單位查處，數額達到刑事立案標準的，移送司法部門立案查處。對違法違規案件較多、案件查處推進不力、林政執法管理存在明顯不足的，需要采取針對性的措施加以整改[2]。

2 影響工作效率因素分析

2.1 工序銜接低效

2018年森林督查工作衛片收集啟動時間晚、判讀區劃時間長，當年6月底才完成數據移交；一些地方在拿到數據后才開始落實經費、組建隊伍、舉辦培訓，行動遲緩的10月中還未完成縣級自查；一些管理部門注重發文,或在形式上完成規定的自查任務，而對總體進度和工作質量缺乏有效的措施與管理手段。

2.2 技術要求過于嚴苛

2018年森林督查的技術方案基本沿用以前直屬規劃院開展的林地征占用檢查和林木采伐情況檢查的技術方案，技術步驟、評價指標較為專業，引用和參照的標準、規范較多，適用于專業隊伍執行。在現行全面推行普查的情況下，一些調查人員難免執行不到位，表現為工作效率低、數據錯誤多、調查工作量大[2-3]。例如對伐區蓄積量的測定，需要機械布設調查點，按樣園方式測量伐根，然后按根徑材積表計算蓄積，如果沒有適用的根徑材積表，還需要調查一定數量的樣本進行建模，用一元胸徑材積表導算根徑材積表，這往往超出了一般林業工作人員所掌握的專業知識范圍。

2.3 與資源監測缺乏協同

森林督查與全國林地一張圖年度變更調查工作，在遙感影像區劃判讀、資料核對、現地驗證等環節，其工作過程與方式都是一致的，但在實際工作中因調查人員不一樣、調查時間不同，往往造成工作重復交叉、調查結果不能完全銜接等情況。

2.4 技術指導不到位

森林督查調查監測過程具有較強的技術性，需要有一定的林業調查專業知識和林業政策法規知識作支撐。在森林督查全面開展的情況下，調查人員素質參差不齊，加強技術指導是十分必要的，而在實際工作中過于強調了事后的檢查評價，忽視了事前、事中的技術指導。導致縣級自查之后，國家級數據復核反映出問題過多，實際成果質量改善效果差、數據完善時效性差。

2.5 項目技術不完善

這類問題各地反映較多。主要體現在衛片質量不高，分辨率、拍攝時間、覆蓋情況等不理想；衛片區劃判讀精度不高，導致大量無效現地驗證；調查數據錯誤多，而缺乏有效簡單即時的防患手段；軟件不穩定、操作性差等。

2.6 調查內容不簡練

森林督查中設計的調查表格復雜煩瑣，調查內容也過于詳細。有些調查內容需要反復填寫，有些調查因子不直觀明了，容易填錯。森林督查是對林政案件的系統排查，重在快速發現違法違規線索，無需向司法調查靠攏，設置過多、過嚴、過細的調查內容，嚴重影響了工作效率。

2.7 工作重點不突出

移交的圖斑多、調查驗證工作量大、發現的違法違規項目多、查處難度大是當前森林督查的主要特點。一些南方省份縣平均移交圖斑數達數百個之多，而涉及使用林地和采伐的圖斑約占4成，需查證現有資料和現地測量，填記大量的信息，使得一些移交圖斑數量較多的縣級單位難以負擔。過多的移交圖斑將使得森林督查的重點無法放在違法使用林地、自然保護地違法項目及較大面積無證采伐上，因此應降低對面積較小、零星采伐、合法項目等調查內容的要求。

2.8 基礎檔案不完善

在森林督查核實驗證階段，可用于資料驗證的基礎材料信息沒有電子化，甚至不能及時提供，導致外業工作量加大，信息填記不全或矛盾。有些縣在調查初期無法找全基礎材料，大量定性無證采伐，而事后卻又找到了不少與之對應的采伐證，導致數據出現反復，大大增加了工作量。

2.9 查處整改不及時

按年底的統計數據，違法使用林地項目查處率不到10%，違法違規采伐項目查處率約為2%，查處難度大、進度慢可見一斑。

3 提高森林督查效率的措施

3.1 責任傳導要到位

森林督查是全面從嚴林政執法的重要工具，必須上下齊心、多頭用力才能達到預期效果[2,5,6]。要充分調動省、市、縣三級林業部門的積極性，把森林督查切實當作年度核心工作來抓。要強調同級人民政府的責任，對于工作不積極、管理不到位的，要有相關責任追究措施。

3.2 簡化基層技術難度與工作量

主張最小信息集原則，非重要必要信息不納入調查內容。具體包括：①直接在移交圖斑后填記簡單驗證信息，內容包括前期地類、現狀地類、影像變化原因、違法使用林地面積、違法采伐林木面積和蓄積等。②僅違法違規使用林地項目才需要填記違法項目情況表。違法占地項目查處階段多，內容宜動態追加。合法項目無需提供詳細信息。③無證采伐動態備注，無證采伐不必單獨填記項目表，更詳細信息和處置過程信息動態備注增加。④面積、蓄積調查不要過于追求精準。森林督查測量的面積、蓄積等數據，一般不能取代司法鑒定，其作用一是作為表達違法項目的概況，二是可以作為行政處罰的依據，因此其準確程度能達到二類調查深度即可。違法使用林地的面積測量，可以要求高些，以GPS繞測、羅盤測量、1/10000地形圖勾繪等方法為主；無證采伐面積以衛星影像現地勾圖、GIS求積即可；采伐蓄積可按相似林分法或其它簡單公式估測。

3.3 與林地“一張圖”年度調查工作深度結合

從技術流程上看，森林督查與“一張圖”更新調查的前期工作相似度極高，兩個項目深度結合是必然結果。要做到時間要求上同步，技術資料上共享、共平臺，技術支撐任務上進行項目捆綁、由同一批技術人員完成相關技術工作，調查與驗證的結果同步應用于2個項目，盡可能的避免調查重復開展、數據重復錄入。

3.4 構建森林督查網絡綜合平臺

構建森林督查網絡綜合平臺，將可實現督查工作統一、高效的目標。在網絡化的平臺上，相關技術資料與信息能即時提供給不同人員，數據審核、技術指導、匯總分析可隨時進行，實現信息共享、交流及時。由于違法項目的查處是一個不確定時間跨度、而又漸進的過程，違法項目進展的動態呈現有利于相關管理即時跟進[7]。

3.5 加強技術指導與服務

森林督查工作要構建起責任明確、方式方法得當、活動安排適中的技術服務與保障體系，充分發揮國家和省級設計院在遙感影像區劃判讀、資料核對、現地調查、數據入庫等技術環節的指導作用，發揮駐各地監督專員辦、省(市)林政管理部門對違法違規項目查處與督查督辦的指導作用。

3.6 重點優先、持續推進

數據核實驗證工作量大、案件調查取證難度不一、刑事案件程序相對復雜等特點要求森林督查工作不能一刀切，要突出重點，允許逐步查處到位。疑似圖斑驗證核實工作要優先按時完成，這是基礎工作；涉及重要保護地案件、面積較大違法占用林地案件需要優先處理，小面積無證采伐、面積不大的鄉村建設項目則可以適當壓后；對于項目情況較為復雜的，可以在以后補充登記相關情況。在進行森林督查工作情況考評時，不能只看完成率，而應當側重于本年度是否進行了卓有成效的推進。

4 結語與討論

森林督查工作是嚴守生態紅線、全面從嚴開展林政執法的重要保證，常態化、高效率推進是項目實施要求，調動相關各方積極性、做到責任明確、理順各種關系是順利推進的基礎。簡化基層技術要求和工作量、加強技術指導與服務、建設綜合平臺、允許優先重點的逐步推進是必要的改進措施。為進一步優化森林督查技術流程，下一步要加強遙感技術應用研究，逐步實現前后期變化圖斑智能高效檢測[1,7]與實時檢測；探討森林督查工作中，高效共享基層管理資料機制[4,5]，這將有利于提高遙感判讀精度和數據審核的效率。