河北省國家儲備林工程建設問題與對策分析

林 慧

(國家林業和草原局中南調查規劃設計院，長沙 410014)

為解決我國目前正面臨著的木材安全形勢復雜、珍稀樹種及一般樹種大徑級材結構性短缺等問題[1]，順應經濟社會發展和滿足人民美好生活對優質木材的需要，黨中央、國務院科學決策，作出了建立國家儲備林制度的戰略部署?！渡鷳B文明體制改革總體方案》和2013年、2015年、2017年中央一號文件，均對國家儲備林建設提出了明確要求，做出了頂層設計。國家儲備林工程是指在自然環境條件適宜的地區，通過新造林、現有林改培、撫育及補植補造等措施，營造和培育工業原料林、鄉土樹種、珍稀樹種和大徑級用材林等多功能森林。國家儲備林建設有助于我國形成高效生產能力、適度經營規模、有序儲備調節、良好環境條件的木材安全體系。

1 儲備林建設基本情況

2013年，國家林業和草原局在水分、光照、熱量等自然條件良好的南方7個省區(福建、廣西、廣東、湖南、云南、河南、江西)，以國有林場為主體，啟動國家儲備林建設試點工作，共建成基地35.33萬hm2[2]。河北省最初有2個林場參與試點建設，共完成建設任務173.3 hm2。隨著京津冀一體化進程加快，河北省正式加入國家儲備林基地建設，2015—2018年共有58個國有林場實施中央基建儲備林建設項目，共完成建設任務8 133.3 hm2.。

河北省在國家儲備林基地建設中，建立了相應的工程建設保障制度；對文件規范的下發、任務的具體實施、分級部門的檢查監督制定了整套流程，并進一步探索儲備林基地建設的高效模式，確保了項目任務的質量、數量、時效，同時保障了儲備林基地建設中短期效益與長期效益、自身效益與社會效益的雙贏。如河北省北部的塞罕壩機械林場堅持以科技創新帶動國家儲備林造林成效，在針對治沙立地條件差、造林成活難的造林綠化現狀時，從實際出發，優化治理模式，采取了四個方面的措施：一是將雪嶺云杉、興安、長白、日本落葉松，作為壩上沙荒造林的先鋒喬木樹種從東北地區引入；二是探索抗旱保水技術并進行推廣，針對保水、防風難題和春季干旱、多風等情況，摸索出了越冬造林苗蓋草簾、覆土防寒防風技術措施，推廣整地技術，如機犁溝、水平溝和小反坡等，保障了國家儲備林建設工程質量；三是在造林過程中，實施了良種壯苗培育工程、容器苗造林工程、營造珍貴樹種和混交林等森林資源培育與經營方法，為提高造林成活率、增強森林生態系統穩定性奠定了堅實的基礎；四是對容器苗裝箱運輸進行推廣、集中規范容器苗造林技術、森林撫育措施等，實現了從造林到成林的目標，本次核查的塞罕壩機械林場抽中的新造林小班成活率均達到95%以上，造林效果顯著。

總體來說，河北省通過開展國家儲備林基地建設，在緩解省內木材供需緊張、保障生態安全，提升林業就業率、帶動地方經濟發展，提高林分質量、改善林分結構，阻擋風沙肆虐，保護京津地區的生態安全等方面取得初步成效。

2 存在的問題

2.1 作業設計及自查驗收質量不高，影響基地建設效果

一是個別單位的實施方案(代作業設計)未引用最新版本的標準。如實施方案中未引用最新版的《森林撫育規程》(GB/T 15781—2015)和《造林技術規程》(GB/T 15776—2016)，而是引用老版的《森林撫育規程》(GB/T 15781—2009)和《造林技術規程》(GB/T 15776—1995)。

二是部分項目實施單位，雖然開展了自查驗收工作，但總體上不夠規范。存在以設計圖代替驗收圖，以設計小班因子表代替檢查驗收登記表的問題，由于設計與驗收是兩個不同時間環節的工作，內容不同，要求也不同，當實施與設計存在出入時，以設計資料代替驗收資料將影響驗收結果的準確性；也存在有改培小班自查驗收調查填寫的作業強度和設計作業強度完全一致，但實際作業強度均未達到設計作業強度的情況，說明自查驗收工作不到位，僅僅是走個流程。作業設計及自查驗收質量不高，將直接影響到國家儲備林基地建設效果，不利于后期的經營管理。

2.2 目標樹種不明確，純林比重過大

從河北省國家儲備林基地建設情況來看，部分林場經營方向不明確，目標樹種無法成為優勢樹種。如有的林地立地條件好，但沒有充分發揮生產潛力，目標樹種生長不佳；在結構簡單且生長已呈現下降的林分中，沒有明確目標樹種，林分質量下降明顯；由于撫育經營時機選擇不當、管理粗放，致使在人工林或其它利用價值較高的林分中目標樹種生長緩慢，經營低效。

建設基地也存在混交林比重低、純林過多、森林結構不合理的問題，導致森林的自動修復調節能力下降，林分的穩定性較差，易遭受病蟲害侵襲，抵御自然災害能力較差，如冀北的林場以松樹為主；冀東、冀南林場以楊樹為主；冀西的林場以蒙古櫟為主，目標樹種單一降低了森林生物多樣性，若發生病蟲害，其快速擴散將更難以防控。同時也不利于調整樹種結構，提升森林整體質量，發揮森林多種功能，阻礙當地林業長期健康發展，其生態效益、經濟效益和社會效益均受到嚴重制約。

2.3 資金保障能力不足，建設發展受到制約

國家儲備林建設不是朝夕之功，林業生產周期久，資金投入保障方面需要較大力度支持，部分林場在資金籌集方面面臨較大難度，致使國家儲備林建設的持續發展在一定程度上受到制約，傳統的以財政為主的投入方式遠遠不能滿足需求。一是國家儲備林建設在育苗、造林、施肥、撫育、經營管理、防火、病蟲害防治等方面都需要大量資金，隨著國家儲備林工程的逐步實施與推進，實施難度進一步加大，部分林場地塊立地條件、土地涵養水分能力較差，土壤貧瘠，且交通不便，工程實施難度大，生產成本上升，與當前的工程建設投資標準相差較大，建設成效難以得到保障；二是在融資方面，雖然進行了一定程度的探索，而且在河北部分地區也取得了較好的效果，但由于短期經濟效益不夠顯著，且易受自然災害、通貨膨脹、造林及管護成本上升等多種因素的影響，經營方面壓力較大，特別是PPP項目存在程序復雜、融資平臺搭建不易、資本金籌集難度大、貸款資金落地較慢等問題[3]。

3 關于加強儲備林建設的幾點建議

3.1 嚴格監督設計與驗收，提升建設質量

作業設計是項目實施的基礎依據，也是檢查驗收和考核的依據，其質量高低直接影響項目實施質量。目前，作業設計質量問題主要體現在現有林改培部分，建議項目實施單位要嚴格按《國家儲備林改培技術規程》(LY/T 2787—2017)編制改培作業設計，嚴格遵循所適用的有關技術規程；各級林業主管部門要對作業設計嚴格審查把關，組織專家認真審核，對存在設計不合理、不合規、調查因子不準確的作業設計不予批復。

自查驗收工作不僅是項目管理的要求，也是真實反映實施質量、及時發現問題并進行整改的依據。建議項目實施單位要嚴格按有關技術規程和核查辦法開展自查驗收工作，實事求是反映客觀情況，單獨制作驗收圖、驗收登記表和驗收報告，形成完整的自查驗收材料，并歸檔保存；各級林業主管部門要進一步加強對自查驗收工作的監督，不定期開展抽查工作，確保自查驗收到位、自查結果準確、自查材料完整[4]。

3.2 提高混交比例，確立目標樹種

按照適地適樹原則，依據不同樹種生物學特性、造林地塊立地條件、目標樹種培育要求，合理配置樹種結構，對鄉土樹種、珍稀樹種進行補植，培育目標樹種，確定最佳栽植密度和混交比例。推廣針闊混交、闊闊混交模型，實行帶狀或塊狀混交，逐步將純林調整為復層異齡混交林。在河北省環京津區域，如張家口、保定、承德、秦皇島等地，選擇環境條件較為優越、年均降水量在500 mm以上的沿河、沿道、郊野公園、城市片林等生態廊道、生態斑塊，發展刺槐、榆樹、泡桐、柳樹等鄉土樹種中短周期用材林和栓皮櫟、落葉松、樟子松、油松、側柏等珍稀樹種和大徑級用材林；相對于北部而言，在河北東部及南部如邢臺等地，環境條件更為優越，年均降水量多處于600～800 mm之間，適宜在該區域培育毛白楊、歐美楊等漿紙和人造板工業原料林，發展櫟類、櫸樹、楸樹、黃連木等珍稀樹種和大徑級用材林。

3.3 拓寬多元化融資渠道，加大宣傳力度

首先要針對國家儲備林完善相關配套制度、積極拓展多元化融資渠道，以制度創新吸引社會各界各類投資主體參與建設，這樣才能充分調動建設單位能動性，提升國家儲備林建設基地質量。開拓國家儲備林貸款融資新模式，為國家儲備林建設提供相對充足的資金支持，同時在項目實施建設過程中，為所在地林農或建檔立卡貧困戶提供就業機會，卓有成效地推進脫貧攻堅任務完成。在此基礎上，將多樣化融資工具引入，逐步建立和完善國家儲備林金融服務市場，積極創新國家儲備林建設融資機制，撬動社會資本，吸引社保、養老基金、商業銀行、證券、保險公司等各方機構投資者參與，逐漸形成多元化的市場融資結構，共同推進國家儲備林項目的可持續發展。

其次要加強對國家儲備林的宣傳力度，讓更多社會資本投資方了解國家儲備林基地建設的重要意義，本著平等協商的原則，明確政府與社會資本方之間的責任權利關系，保證社會資本方能夠獲得合理收益；由省、市級政府相關部門統籌協調，為政府與社會資本合作搭建統一合作框架；由縣級部門負責具體實施，提高儲備林基地建設項目推進效率。通過多元化融資渠道的拓寬及宣傳力度的加大，創新舉措，為構筑京津綠色屏障、建設美麗中國做出應有的貢獻。