對粵北生態屏障保護的思考

胡淑儀

(廣東省森林資源保育中心，廣州 510173)

粵北地區是廣東省重要的生態屏障和水源涵養地，是廣東省最重要的生態屏障。加快構建粵北生態保護屏障，在粵北地區的韶關、清遠市北部建設高標準、高水平、集中連片、規模較大的生態特別保護區，是推動粵北生態發展綠色發展的重要途徑，也是廣東省著力構建“一核一帶一區”協調發展新格局的重要組成部分?；洷鄙鷳B發展區，以保護和修復生態環境、提供生態產品為首要任務，主要包括韶關、清遠、河源、梅州、云浮5市和肇慶部分縣，生態區位十分重要，是廣東省重要生態“北屏障”。

1 粵北生態屏障現狀

1.1 森林資源十分豐富

粵北生態發展區各市通過積極組織生態景觀林帶、森林碳匯、森林進城圍城、鄉村綠化美化四大重點生態工程建設，不斷完善森林生態安全體系，按照“質量優先、效益為重”的原則，綜合落實科學造林措施，加大森林撫育和管護力度，提升森林質量和效益。到2017年底，森林面積達642.2萬hm2，占全省森林面積1 087.9萬hm2的59%，森林蓄積量為3.77億m3，占全省森林蓄積量5.83億m3的64.7%，森林覆蓋率為73.87%，森林面積、森林覆蓋率、森林蓄積量等區域生態狀況指標持續增加。

1.2 自然保護地類型多樣

粵北生態發展區依托現有的自然保護區和森林公園、濕地公園等，會同有關部門積極推進自然保護地體系建設，不斷完善森林生態屏障體系?，F有省級生態公益林面積163.97萬hm2，占全省的36%；國有林場100個，其中省屬林場9個；縣級以上森林公園294處，其中國家級14處，省級27處；已建成自然保護區156 個，總面積8.62萬hm2，占國土面積9.83%，其中國家級自然保護區2個、省級自然保護區33個。形成了一個以國家級自然保護區為核心，以省級自然保護區為網絡，以市、縣級自然保護區和自然保護小區為通道的類型齊全、布局合理、管理科學、效益顯著的自然保護區網絡體系，為建設粵北生態特別保護區打下堅實的基礎。

2 存在的問題

2.1 保護和發展關系處理不當

一些地方政府在經濟建設和生態屏障保護之間的關系認識不清，對生態屏障保護的重要性和必要性認識不夠深入，唯“GDP”論英雄的思維仍未改變，沒有正確處理好保護和利用的關系，認為粵北地區是后發地區，經濟欠發達“欠賬”多，現在應該趁著振興粵東西北發展大搞建設和開發，無視粵北生態屏障保護的重要性。有的地方政府不分區域、不依規劃、盲目開發，認為生態敏感區、嚴控區制約了當地建設發展空間，不停地修改各類生態保護規劃，調整功能區范圍，甚至提出縮減生態保護的空間區域和范圍。

2.2 生態修復和環境治理難度大

粵北生態屏障的主戰場清遠、韶關兩市森林面積大、森林覆蓋率高，但也是石漠化主要分布地區，巖溶地區石漠化土地面積占全省巖溶地區石漠化土地面積的90%以上，石漠化造成一些地區森林植被稀少，土壤肥力下降，水土流失嚴重，森林生態系統失衡。同時，粵北生態發展區石料礦產資源豐富，但過去開發建設的采石采礦場數量相對較少，隨著近年高速公路等基礎設施建設和建筑行業發展，市場對石料礦產需求不斷加大，當地的采石采礦場數量急劇增加，對林業生態環境造成一定的破壞，礦山復綠難度高。由于生態修復是個長期工程，用時長、成本高、見效慢，加上資金缺乏，造林成活率偏低，目前石漠化造林省級下達的補助資金為53.3元/ hm2，與其他碳匯林造林補助資金一致，這一補助標準進行生態修復明顯偏低，地方政府對生態修復普遍存在畏難情緒，認為技術能力有限、工程應用不足、修復成本高，生態修復和環境治理力度不大，工作積極性不高。

2.3 保護管理機制和生態補償機制不健全

粵北生態屏障保護是任務重、投入大、公益性強的系統工程，但目前在政府各類考核機制中沒有充分體現生態建設的重要性，地方政府對生態保護重視程度不夠。很多劃入生態保護區的林地，生態補償力度不夠，當地生態公益林補償為2.06元/(hm2·a)，生態公益林補貼標準與林地經營產出或林地流轉收益存在較大差距，林農對生態公益林的劃定有一定的抵觸，要求將生態林退出,改為一般用材林的呼聲較高，對生態公益林的經營保護及擴面產生一定影響，也由此引發林農上訪等問題出現。

2.4 自然保護地建設管理機制不完善

市、縣級森林公園、自然保護區界至不清，林地林木權屬分散，個別自然保護區存在居民生活生產和違規經營等現象，制約了自然保護區的發展，給自然保護區的建設和管理帶來困難。個別自然保護區、森林公園的實際面積與批復面積不相符，有的面積過大不符合實際，有的甚至沒有組織管理機構、沒人員編制，“形同虛設”難于管理。如云浮郁南縣的同樂大山省級自然保護區經省批復面積為0.633萬hm2，但矢量化數據面積只有0.48萬hm2，相差0.153萬hm2；清遠英德滑水山市級自然保護區規劃面積約5.067萬hm2，面積過大、規劃不到位。

2.5 基層林業管理隊伍不健全

基層林業隊伍力量薄弱，部分林業站被下放到鄉鎮政府管理，林業監管不到位?；鶎恿謽I站任務多、壓力大、工資低，工作人員積極性不高，而且人員老齡化問題突出，監管力度大打折扣?；鶎尤狈α謽I專業技術人才，工作人員業務素質不高，業務知識掌握不熟，實際操作能力不強，整體素質難以適應現代林業發展的需要。嚴格控制的木材采伐量，使得近年來木材運輸量減少,固定木材檢查站作用進一步弱化，木材檢查站人員分散，難以充分發揮林業執法隊伍的作用。

3 保護對策

3.1 明確粵北生態發展區定位

堅持綠水青山就是金山銀山的新發展理念，正確處理保護和利用的關系。按照“生態優先、保護優先”的原則，加快建設粵北生態特別保護區，嚴守生態保護底線，嚴格按照林地保護利用規劃和林業生態保護線劃定成果開發使用林地，嚴禁使用I級保護等級的林地，在保護生態的前提下促進高質量發展。加快推進振興粵東西北發展戰略，實行差別化管理林地政策，優先保障重點基礎設施、民生項目使用林地，引導粵北地區建立現代化綠色產業體系，重點發展生態旅游、森林康養、鄉村振興等綠色產業，引導當地走綠色可持續的道路，促進粵北山區社會經濟發展。制定項目準入制度和負面清單，鼓勵綠色產業、環保企業科學使用林地，嚴控高污染、高能耗、高排放的“三高”企業建設，切實保護好粵北生態屏障。

3.2 加大生態修復和治理

通過因地制宜、分類指導，加大森林生態修復力度，采取封山育林，造林補植等措施，對現有的水源涵養功能不強的稀疏林分，套種闊葉樹，開展補植修復工作，改善林分的樹種結構，提高水源涵養功能，促進森林植被恢復，提高森林覆蓋率，增加生態功能等級。借鑒其它省份和國外生態修復的先進經驗，探索和推廣“總體封山育林，石窩栽種竹木藥”的石山造林模式，總結石山造林綠化技術經驗，廣泛開展學習培訓，為生態修復治理提供技術保障。創新生態修復和治理管理模式，將巖溶地區石頭山全部納入省級或以上生態公益林，堅持封管造育相結合，實行退耕還林、封山育林，享受生態公益林補助，引導林農從種植業轉向以造林護林為主，兼顧種養業。調動社會參與積極性，引入企業資本參與生態修復，如清遠市陽山縣政府采用免租金的方式，將當地森林公園內的廢棄礦山租給企業主，企業在石頭山上種植藥材，并負責對裸露的山體進行復綠，調動了社會參與生態修復的積極性，減輕政府礦山復綠成本的壓力。嚴格執行天然林商品性全面禁伐，完善天然林停伐補償制度，逐步將天然林資源全部納入省級以上生態公益林統一管理，試點通過政府贖買或租賃方式將集體天然林資源收歸國有，努力實現天然林保護全覆蓋。

3.3 科學劃定生態保護區域

開展自然保護地功能區邊界矢量化工作，核清范圍和功能區邊界，做好本底調查和總體規劃編制，以建立粵北生態特別保護區為契機，解決各類重要自然保護地交叉重疊、管理機構和人員編制等問題。嚴格按照《廣東省林業廳關于貫徹實施<廣東省森林和陸地野生動物類型自然保護區管理辦法>的通知》(粵林規[2018]1號)要求，嚴格自然保護區范圍和功能區調整，在全面核查基礎上，對生態功能較低的人工種植的桉樹、杉樹和松樹純林因地制宜、科學制定改造提升方案，并與區內人工林林權者簽訂管護協議，確保只采伐一輪，改造提升種植鄉土闊葉樹種，納入生態公益林管理，妥善化解歷史矛盾糾紛。加大自然保護地資金投入，加快區內基礎設施建設，推動林業第三產業發展，在保護林業資源的同時，實現林業產業發展。

3.4 加大生態保護和補償資金投入

改革地方政府的考核辦法和領導干部考評機制，完善以綠色發展為主的考核指標，降低經濟指標在粵北山區的考核比重，提高生態文明建設和綠色發展指標在考核中的比重，從根源上消除地方政府和領導干部唯“GDP”的觀念，徹底改變一些地方不惜犧牲環境謀求經濟增長的錯誤觀點，提高政府對生態屏障保護建設的積極性。促進對粵北山區政策和資金傾斜，加大財政轉移支付力度，完善市場化、多元化生態補償機制，強化對粵北生態屏障保護的支援，建立生態保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。出臺相關優惠政策，鼓勵社會資本參與粵北生態屏障保護，利用碳排放交易等環境交易方式來積累資金，服務于生態屏障保護建設，變“綠水青山”為“金山銀山”。探索開展造林補貼試點工作，充分調動林農造林積極性，造林后經營主體明確，保證了新造林地能夠得到有效管護，造林質量明顯提高。

3.5 創新基層林業隊伍管理模式

加強林業干部隊伍建設，加大教育培訓力度，提高人員素質和業務水平，不斷優化人員結構，提高工資待遇，吸納高素質、高學歷人才加入林業基層隊伍。推進林業站分類指導，對垂直管理的著重提升現代化管理服務水平，對已下放鄉鎮管理或綜合設置的提升人員專業知識培訓。嘗試建立林業綜合執法隊伍，優化整合木材檢查站站點、人力、物力，以保護山場源頭為工作重心，強化運輸巡查管理。推廣資源管護網格化管理模式，采取先進技術手段進行定點分區管理，明確分工、壓實責任，減輕工作人員管護壓力，實現高效管理森林資源的目標。探索建立“林長制”管理，建立縣、鄉、村三級林長制體系，構建責任明確、協調有序、監管嚴格、運行高效的林業生態保護發展機制。推廣政府購買森林資源管護服務機制，通過政府購買服務，將森林病蟲害、森林火災預防、森林資源管護等工作整體外包，建立全流程監管與評價機制，劃定責任，明確任務，嚴格過程監管，確保林業相關工作在科學監管下高效運營。