基層協商民主的制度性追求與制度化路徑

李德虎

(中共成都市委黨校,四川 成都610110)

當前,基層協商民主作為國家治理體系的重要構成部分,在國家的政策規劃中具有舉足輕重的戰略地位。從宏觀政策環境來看,十八大以來國家將發展基層協商民主納入發展基層民主、創新社會治理的重要范疇,十八屆三中全會指出“推進協商民主廣泛多層制度化發展”[1],十九大再次強調“加強協商民主制度建設,形成完整的制度程序和參與實踐,保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利”[2]。這表明鼓勵發展基層協商民主的宏觀政策取向正在形成。在這一系列的政策倡導下,地方層面開始了各種形式的基層協商民主實踐探索,并呈現出明顯的地區差異和區域特色,基層協商民主的治理績效也不斷顯現。然而,經過一段時期的實踐發展,越來越多的研究發現在各種形態的基層協商民主實踐中不同程度地出現了基層協商民主發展的可持續性受阻、工具主義的發展邏輯、協商形式化、群眾參與乏力等突出問題[3-6],這些問題成為基層協商民主制度化發展的瓶頸。這就促使我們思考：協商民主豐富多彩的基層實踐為何在深入發展的過程中會遭遇各種發展瓶頸,哪些因素影響著其制度化的發展進程,如何走出制度化發展的困境？ 這表明,我們還需要在宏觀的政策背景之下探尋一些可能未被觀察到的影響因素和運行機制?；鶎訁f商民主的制度化不僅僅是關于基層協商民主的制度性設計,還是基層協商民主制度形成、發展和運行的一系列制度要素的有效集合。因此,對新時代基層協商民主制度化的研究不僅需要從制度文本出發來理解基層協商民主發展的前景,而且還要置于更加寬廣的實踐背景和制度環境中加以考量,探尋基層協商民主制度化的運作機理和內生邏輯,發掘其制度化生產的多重影響要素,回應協商民主在基層深入發展的現實關切。

1 基層協商民主的實踐新背景與功能期待

自進入21 世紀以來,社會變遷和治理轉型的進程加快,國家權力也實現“從總體性支配到技術治理”[7]的轉變,基層協商民主發展面臨新的制度背景和時代境遇。在自上而下政策指引和自下而上的實踐驅動下,新時期基層協商民主著力于彌合治理體制運行的內在張力,破解基層社會再組織化的時代課題,呈現出蓬勃發展的基本態勢,其在治理現代化語境下的社會聚合功能、民主治理價值以及政黨與社會互動邏輯被再次凸顯出來。

1.1 社會分化與再組織化

快速城市化是當代中國發展的突出特點,也是人類歷史上具有革命意義的深刻變革。隨著工業化和城市化進程的加快,我國基層社會發生了深刻變遷,尤其是隨著單位制的解體以及社會流動性的加快,社會的多元性日益增強,社會分化加劇,呈現出局部“去組織化”和日益“原子化”的特征。社會關系離散化、治理事務復雜化、治理主體多元化、利益訴求多樣化,使基層治理出現了新困境。進一步而言,快速的社會變遷意味著利益關系的重組和社會基層組織的再造,在傳統同一性社會關聯向現代異質型社會關聯轉型過程中,社會內部的自組織體系式微,其秩序維護和外部治理之間的張力愈加明顯,社會如何實現有序運行的治理難題逐漸襲來。羅吉斯指出,社會變遷是一個復雜的“社會系統結構和功能的更替過程”,其理想速度“取決于社會系統本身及它的適應能力”[8]11-14。當社會內部的連接機制和運行機制發生變化,自我維系、自我調節功能下降時,基層社會治理的秩序生成和事務治理能力就會受到挑戰,基層組織形式、社區權力結構和組織動員結構都面臨全面調整。而組織化是實現社會有序運行的關鍵,當社會內生性組織化生產機制相對滯后的時候,以協商民主來組織動員和整合分散化的基層社會,把多樣化訴求納入制度化的軌道,并通過社會自身力量化解社會轉型的矛盾和沖突,便成為實現基層社會“善治”的內在要求。

基層協商民主有助于基層社會實現再組織化,這種再組織化功能有別于黨內“再組織化”的制度化考量,也并非是對社會“全能化控制或者包辦代替”的實踐導向[9],而是要通過基層協商民主的發展釋放民眾權利,激發社會變遷背景下“重建社會”的民眾自主性。進一步而言,在基層社會快速變遷的背景下,基層協商民主的社會聚合功能需要被重新激活,通過重構相應的溝通、協商、決策以及妥協等表達機制和協調機制,以此促進社會關聯機制的重塑以及轉型社會的平穩、有序運行。從歷史上來看,基層協商民主的社會聚合功能產生于中國實踐現代化的內生需要。近代以來,面對國家和社會面臨重新聚合的歷史難題,中國共產黨以“協商”的方式動員群眾,組織社會,進而建構了現代“民族-民主”國家,這是理解中國基層協商民主發生的邏輯起點。在社會快速變遷的時代背景下,基層協商民主的社會聚合功能再次凸顯,以應對社會變遷帶來的“原子化”治理難題,并隨著時代主題的轉換將面臨更深層次的現代轉型,基層協商民主制度化成為彰顯其聚合效能、構筑治理現代化所需的社會組織基礎的內在要求。從這個意義上而言,新時期基層協商民主之所以快速生長,正是來自于應對基層社會變遷、實現社會再組織化、激發社會內生動力的時代需要,這構成了各地基層協商民主實踐發展的現實誘因和功能新期待。

1.2 治理轉型與共治轉向

改革開放以來,為了克服“總體性社會”的治理困局,釋放社會活力,中國的治理體制逐漸形成了“上下分治”[10]的基本格局。就基層社會而言,“鄉政村治”和“街道-社區”的治理體制實行的是政府社會管理和社會自我管理的“雙軌”運行,國家行政權和基層自治權分設并遵循著不同的行動邏輯。但隨著中國現代化進程的加快,各種發展中的經濟社會問題接踵而至,社會分化加劇,民生問題和社會穩定問題進一步凸顯,國家“強治理”而基層“弱治理”的運行效度[11]1在應對紛繁復雜的治理事務時日顯乏力。究其原因,由于基層治理中多元主體之間的銜接機制相對匱乏,在進行公共事務治理時就容易出現離散狀態,由此帶來政府施政的困難和“政策指令”的阻滯[9]。政府管理和基層自治之間的張力愈加明顯,基層自治體系在承接政府工作延伸壓力下也日顯“行政化”,一定程度抑制了社會的自我治理空間和能動性,由此引發新的治理困境。為了應對行政權和自治權“二律背反”問題,國家治理的應對機制也做出了相應調整。從近年來的政策取向來看,國家在治理領域的調整和加強正是希望通過自上而下的國家建設和自下而上的社會建設彌合社會發展與治理結構的張力,促進治理體制的共治轉向以及基層社會的有序運行。

當前中國社會進入國家與社會新的互動模式之中,呼喚新的治理機制以建構新的權力與社會關聯?；鶎訁f商民主所蘊含的民主治理功能契合了新時期基層治理共治轉向的新期待,為重塑國家與社會關系以及多元治理主體關聯,探索新的治理機制提供了契機。從基層協商民主的歷史發生機制來看,正是通過“三三制”、參議會、“一攬子會”等協商民主方式,形塑了多元化民眾的“參政議政”機制,重構了綿延千年的鄉村治理體系,聚合了基層民眾的革命訴求,也為革命政權施政提供了民意吸納機制的支撐。時空轉換,在當前的多元化治理格局下,協商民主的民主治理功能被再次凸顯,旨在激發社會的主體能動性,打通多元治理主體之間的制度性藩籬,實現向協商共治的轉向。同時通過基層協商民主也有利于政府收集民意、提升決策科學性與合理性[12],改進基層政權的運行狀態,以此回應體制內和體制外的治理張力以及社會治理的“碎片化”難題。正是在從“分治”向“共治”轉型的背景下,新時代基層協商民主得以快速發展,并上升到國家治理層面加以全面布局,以促進多元治理主體的一體化進程,形塑“共建共治共享的社會治理格局”[2]。

1.3 組織變革與政治整合

黨的領導在國家治理體系和治理能力現代化進程中具有舉足輕重的作用。十八大以來,由于內外部環境的變化,尤其是從管理到治理的深刻轉變,迫切要求進一步優化政黨和社會的互動機制,改進黨連接社會各方面的實現機制。從實踐來看,近年來基層黨組織出現的虛化、弱化、邊緣化問題制約了黨組織與社會之間的良性互動,加之“四風”問題的反復以及腐敗問題的存在,就有可能形成執政黨與民眾之間的制度性“隔離”,弱化現代國家治理的政治基礎。由此,加強黨對基層治理的全面領導就轉換為建構黨建引領經濟社會發展連接機制的實踐命題,其核心就在于發揮“密切聯系群眾”的政治優勢,實現對分散化社會的政治整合,以基層黨建實現對基層社會的有效引領,“一個正在進行現代化的制度必須具有將現代化造就的社會勢力吸收進該體制的能力”[13]129。這就要求基層黨組織用新的方式來組織動員社會,既要尊重社會的自主與多元,又要實現對多樣性社會的整合和組織化指引。由此,中國共產黨的“協商民主”傳統被再次置于治理現代化探尋的制度性設計之中。

協商民主是實踐黨建引領中國現代化進程的邏輯延展?；鶎訁f商民主根植于一定的歷史傳統和現實國情之中,作為中國共產黨探尋人民當家作主的最直接形式,具有政治整合、權利訴求表達、價值共識凝聚、公共權力監督等實踐功能,其發生機制呈現出“政黨—社會—國家”三維互動的政治邏輯,內生于中國的現代化和民主國家建構的實踐進程[14]?；鶎訁f商民主的內生性孕育了自身獨特的政黨和社會互動邏輯,并隨著時代主題的轉換,在治理現代化語境中被賦予了以黨建引領政治共同體建構的價值意涵?；鶎訁f商民主處于國家治理體系的末梢,也蘊含著通過創新基層治理深化現代國家建構,再造中國共產黨長期執政和完成民族復興歷史使命所需的組織化權威,以及完成社會分化背景下推進政治共同體和社會共同體建構的時代使命?；鶎訁f商民主的制度化發展就是要把政黨、國家與社會的互動關系納入制度化的軌道,進一步融入現代國家建構中,形成長期的穩定的有效互動和可持續發展,從而解決長期執政條件下可能出現的執政黨與民眾相脫節問題,打通政黨與民眾之間的制度性“隔離”。由此,協商民主也被定義為“群眾路線在政治領域的重要體現”[15],在此語境中,基層協商民主在各地的創新實踐中也就具有了推進政黨治理目標、完成政府治理任務的現實運行邏輯,這構成了當前啟動基層協商民主的重要驅動力。

質言之,基層協商民主在新的實踐背景下被賦予了新的價值內涵,回應的是推進基層治理現代化所需的制度體系完善、組織化載體再造以及實現政治整合等時代命題,探尋的是政黨引領、利益驅動、大眾參與、組織社會這一“社會再造”機制,從而激發社會的“自我治理”活力,推進政黨與社會的良性互動以及新時代的國家整合和政治認同,并在新的治理實踐中不斷發展與演進。

2 基層協商民主實踐的制度性追求

在社會變遷和治理轉型的雙重驅動下,當前的基層協商民主實踐類型多樣,涉及范圍較廣,深入社會各個層面[16],其發起背景與運行特征也呈現出較大的差異性,實踐進程受到多重制度邏輯的深刻影響。這意味著基層協商民主發展需要調適多元的價值取向和多重功能期待,以應對社會變遷出現的新問題,回應自上而下和自下而上的不同發展訴求,由此也蘊含了其可能的內在張力。

2.1 基層協商民主的實踐樣態與制度性追求

從近年的實踐來看,我國基層協商民主圍繞著協商民主發展的制度性追求,在結構完善、功能優化和治理技術提升等方面展開了探索實踐。同時,多重功能預期也賦予基層協商民主發展多重內涵和意義,呈現出較為豐富的實踐樣態。無論是實踐時間較長的社區(村)協商議事、民主懇談、工資集體協商和各類聽證制度,還是社會協商對話會、企事業單位協商以及社會組織協商等新時期發展探索,都不同程度地體現了協商于民、協商為民的內在要旨,因其有利于拉近黨群關系、著力于解決群眾的現實問題、以擴大參與形塑共治格局等實踐取向,正在成為走向城鄉基層治理現代化的可行選擇和重要途徑。當前的基層協商民主實踐探索主要圍繞以下主題展開：

一是破解自治權“懸空”難題,探索協商自治新機制。改革開放以來的基層群眾自治制度很大程度上促進了基層民主的發展,但由于行政權的擠壓以及自治主體的離散化,基層自治實踐中出現了自治權“懸空”的現象。為了有效應對這一問題,著力擴大民眾參與程度、搭建民眾參與的“組織”新載體,各地的實踐紛紛引入協商民主機制,試圖完善基層自治機制,激發人們參與活力,化解社會分化背景下的治理參與難題。如浙江溫嶺的民主懇談(村級)實踐、四川成都的“村民議事會”制度、山東濟寧的“居民說事”、浙江德清縣的“鄉賢參事會”等,試圖把協商民主元素融入基層群眾自治制度的治理架構當中,以民主協商機制的嵌入優化基層群眾自治制度體系的運行。

二是尋求政社合作共治,探索基層治理體制改革新路徑。轉型社會中的治理問題變得多樣化、復雜化,各地方政府意識到單向的政府治理并不能從根本上解決社會矛盾,社會的良性運行需要充分激發社會活力,尋求政府與社會的合作共治?；鶎訁f商民主在各地的多樣化探索,正是試圖在基層治理體制上進行改革創新,把多元主體納入共治軌道。如浙江溫嶺的鎮級參與式預算實踐、四川彭州的社會協商對話會制度創新,都是以地方黨委政府名義發文推進,試圖搭建“鄉政”與“村治”的協商對話平臺,以擴大群眾有序政治參與、優化民主決策程序、形塑社會共治合力,克服基層政權的“懸浮型”問題[17]。與此同時,街道層面的實踐也在展開,如杭州余杭的“民主協商議事會議制度”,著力彌補街道基層黨代會、人代會制度的缺失,搭建多方協商議事新平臺,探索基層社會治理體制改革新路徑[18]。這些機制和技術創新路線,在一定程度為合作共治提供了新機會結構和制度化平臺,對于整合社會力量,提升政府決策的科學性具有積極作用。

三是化解發展與穩定的內在張力,拓寬民眾制度化參與新形式。隨著城市化進程的快速推進,我國基層社會的矛盾問題開始增多,如何在促進地方發展的同時維護穩定的社會秩序是基層政府所要面臨和解決的重要課題。在此背景下,發展民主協商機制,著力增強基層治理體系的包容性和執行力,適度開放利益訴求表達渠道,提升社會共治水平的實踐在全國各地不斷展開,諸如各類聽證會制度、工資集體協商、以職代會為基本形式的企事業單位協商以及社會組織協商等實踐在基層尤其是城市社會快速發展。通過協商機制的引入,在一定程度上發揮了民眾的“隱性決策權”,這些制度形式的探索試圖緩解城市發展、服務供給與秩序重構之間的內在張力,為民眾提供了制度化的參與渠道,使民眾的利益訴求得以有序表達和釋放,回應民眾的民生和民主關切,同時也提升了政府的施政合法性,分散了改革發展壓力。

盡管當前基層協商民主的發起背景、協商主體、協商內容與協商程序等呈現出較大的差異性,但從共性特征來看,主要表現出如下運行特點。第一,協商驅動多為自上而下的行政推動。從具體組織實施方面看,基層協商在很大程度上具有“自上而下”發動的特征。在壓力型體制下,基層協商民主的功能預設更多是通過層級化的組織體系和行政體系加以傳導,其運行實際上更多受到政府治理邏輯的影響,往往會由于政府工作重心的轉移和領導人的更替而發生實踐起伏的現象[19]。第二,協商的“事本主義”特征突出?；鶎訁f商民主的發展機遇在于當前社會矛盾突出,基層政府有較強的動力啟動基層協商以解決他們所面臨的治理難題,這也使得基層協商能夠在社會治理領域獲得了發展空間,其發起具有較強的現實問題導向和“事務性”特征[20-21]。新時期的基層協商民主,“在很大意義上已被理解為黨委政府實現既定治理目標和維護社會穩定的一種策略,一種治理工具的創新”[19]。第三,協商正日益成為基層治理創新的重要形式。當前的協商民主發展,同時存在制度存量的沿用和增量創新的雙軌發展趨勢[3]。把基層協商引入基層治理創新,實踐基層黨建引領、有序擴大群眾參與、促進多元主體共治是當前各地基層協商民主實踐的內在特點。通過協商對話的制度設計試圖使民眾的利益訴求得以有序表達和釋放,進而促進多元主體的銜接互動以及黨組織治理能力的提升,促進基層治理模式的創新與轉型。

總的來看,當前的基層協商民主實踐在優化基層治理制度體系和共治結構等方面的探尋大體遵循了兩種路徑傾向,即制度建構主義思路和技術主義治理思路。制度建構主義思路著力于基層協商民主的制度建構,在現有法律框架內尋求制度優化與改革,因而強調基層協商制度文本的供給、協商規范化以及協商機制的建設[22]。另一種是技術主義的治理思路。把協商作為一種治理技術,強調應對基層事務治理時的現實操作性,如在征地拆遷、產業發展、城市治理、鄉村建設等突出的事務治理中引入協商程序,以形塑“技術性”的組織動員機制和矛盾調處機制[23-24]。前者體現出一種制度價值性追求,而后者更多體現出一種制度技術性追求。

2.2 基層協商民主制度性追求中的多重邏輯

基層協商民主的運行背后涉及現代國家治理中的多重制度邏輯[25],即多重制度邏輯參與了基層協商民主制度化的進程。國家的治理邏輯、科層制的執行邏輯、社會的參與邏輯,這三者之間的交互作用構成了理解基層協商民主現實運行的基礎性語境。這個過程交織著多元主體的價值、權力、利益等結構和功能的轉換甚至沖突,凸顯了制度價值追求和實踐運作,以及一統性要求與多主體邏輯之間的內在張力。

從國家治理邏輯來看,制度環境形塑著基層協商民主制度化生產的外部條件。國家有通過發展基層協商民主再組織社會、實踐民主價值、優化基層治理體系等多重功能預期,但這些價值目標會因為具體推動主體不同的角色而發展出對基層協商民主不同的功能認知和發展策略。如黨群部門可能會把基層協商民主理解為群眾路線的延伸,統戰部門更傾向于把發展基層協商民主作為統戰工作的抓手,而民政部門可能把基層協商民主當成城鄉社區自治來看,這意味著各職能主體可能會采取不同的發展策略來推進基層協商民主的展開,不同的推進策略又會演化出不同的功能指向和路徑依賴,由此造成國家推動主體運行機制的分散化甚至是矛盾沖突。同時,基層協商民主作為一種推進治理體系現代化的制度預設,在很大程度上體現為黨政自上而下的推動和執行,其國家運作邏輯也可能會弱化基層協商扁平化的社會取向,并因此形塑出基層協商民主的發展形態、特征以及在社會政治生活中所扮演的角色定位。具體而言,黨政主導的治理轉型語境決定了基層協商民主制度化生長的路徑,這并非是社會內部自我分化、自我組織的內生型過程,而是政治運作之下的協商過程建構,國家外部推動的強力性與社會內部建構的柔韌性之間容易產生出結構性張力和沖突。

從科層制的執行邏輯來看,基層協商民主的發展程度和模式內嵌入于地方治理轉型的具體情境,并因此呈現出不同的運行特點。當前各個地方的基層協商民主呈現出不同的發展水平,一些地區有較強的地方推動熱情,而另一些地區并沒較強的意愿和動力。這在很大程度上和當前的地方治理轉型所面臨的任務環境和壓力有很大的關系。不同的地方性治理語境、國家與社會互動的具體模式和關聯程度及其所形成的制度環境形塑著基層協商民主制度化的生長步伐。不同地區的政府改革和治理水平處于不同的發展階段,不同地區領導人的民主認知和政績觀念差異都會影響基層協商民主的實際運行。其運作張力在于,一方面,當科層制的執行壓力和運行條件不足時就會弱化基層政府推動基層協商民主的動力；另一方面,在“壓力型”政策執行環境下,往往會使基層政府更多的遵循著以協商的方式組織動員民眾以完成上級任務的科層制邏輯,而對社會主體性價值的回應和彰顯不足。

從社會的參與邏輯來看,基層協商民主內嵌于地方性知識框架之中,很大程度上為正式制度與非正式制度的互動所塑造。一方面,社會民眾的政治參與行為被正式制度所塑造。當基層協商這一制度渠道設計能夠解決民眾自身面臨的問題,并且成本比其他訴求方式低時,民眾就會呈現出圍繞利益而進行的較強參與熱情和動力；反之如果表達訴求的成本較高,或者形式化的操作導致制度效能不強,讓民眾看不到參與的“好處”,則會削弱制度安排的參與動能,這時民眾的參與邏輯和政府的任務執行邏輯之間就會產生一定的運行張力。另一方面,社會的參與邏輯不僅被正式制度所塑造,還被社會文化資本、文化關系網絡等非正式制度所影響。在傳統社會資本流失而現代社會資本處于建構之中的轉型期,協商的社會自組織力還相對孱弱,在正式制度和非正式制度的轉換之間,形塑出國家與社會互動實踐的現實圖景和運行張力。

2.3 基層協商民主制度性運行中的發展困境

以上觀之,在實踐中基層協商民主發展受到不同方向力量的作用及其回應性目標訴求、價值觀、組織形式的影響和制約。國家治理邏輯、科層制邏輯和社會邏輯等多種機制的實際運行,一方面使基層協商民主發展獲得了來自不同層面的推動力,另一方面多重目標以及不同的主體運行邏輯之間存在一定的張力甚至矛盾沖突,使基層協商民主制度化發展的理想預設和現實運行出現偏差,由此導致了基層協商民主制度化發展的深層次困境。

一是國家治理轉型的深層次難題?；鶎訁f商民主在運行中受到諸多因素的制約,諸如地方治理結構、基層官員的規則意識、基層群眾的“公共理性”等因素,這凸顯了當代中國治理轉型的深層次難題。具體體現為以下幾個方面：首先是統一性和靈活性的困境?；鶎訁f商民主制度化的發展意味著制度運行的規范化、程序化等要求,但由于地方任務環境、地方執行者的治理理念和經濟社會條件的差別,基層協商民主的多樣性會帶來要素統一的難題,協商隨意性的問題較為突出。其次是協商共治難?；鶎訁f商民主涉及多元主體的利益關系、權責關系,需要多主體的配合、協調,但實踐運行當中會遭遇多元主體權責邊界不清、治理合力不足的問題,基層治理涉及多個部門,由于不同部門的協調與制度整合機制不完善,協商治理極易“碎片化”,難以形成協商共治合力。再次是行政主導的“悖論”。政府是發展基層協商民主的現實主導力量,而行政邏輯的慣性又往往會演化為抑制基層協商民主生長的因素。如何處理好行政主導與社會自主之間的關系,是當前治理轉型的難題。

二是弱激勵下基層協商民主發展的可持續性困境。由于基層協商民主的行政驅動特征,地方政府和基層政府對于基層協商民主的功能認知和操作技術將很大程度上影響基層協商民主的實踐樣態和實踐成效,其實踐意向一定程度上直接影響制度的可持續性[26]。雖然發展基層協商民主已經成為一種明確的政策導向,但在實際運行中并沒有形成明確而較強的執行激勵機制。在基層,協商民主并不是相對獨立的任務體系,而是被納入基層治理、社會建設等范疇,在考核上通常也被納入社區工作中綜合考評,不易被量化考核,在績效考核中屬于“軟指標”?；鶎诱苿踊鶎訁f商民主的意志和強度,由基層政府所面臨的制度環境要素所構成的執行結構共同塑造,完成任務的邏輯較為明顯?！吧霞壍年P注點和任務導向依然是左右基層政府組織行為選擇策略的關鍵?！盵27]在沒有強勢部門推動時,協商就不能引起足夠的“注意力分配”[28],導致基層政府不會重點攻堅,只是形式化的“策略性應對”。從目前地方的創新實踐來看,基層協商民主的擴散動力,主要來源于一些地方官員的政績驅動和創新意識,以及一些學者參與的實驗性推動。由于自上而下的激勵傳導不足,多層次、系統性的政府推動沒有完全形成,導致基層協商民主的可持續性發展受阻。

三是“工具化”運作邏輯中的“目標偏離”。當前在發展基層協商的實踐傾向中,“事本主義”的現實驅動容易使基層協商民主呈現“工具化”的運作邏輯,這導致了“選擇性協商”和“形式化創新”等問題,出現了與制度化發展目標相偏離的困境。具體而言,在社會訴求和矛盾凸顯的時候,基層政府具有運用基層協商化解社會矛盾,解決治理難題的現實誘因,出現了一些地方性的基層協商民主探索,但這種探索實踐具有很強的內在不穩定性。因為“工具主義”的邏輯傾向容易帶來政府圍繞當前任務目標和需求進行的“短期”行為和協商形式化傾向?！肮ぞ咧髁x”的制度執行邏輯強調以行政績效和行政原則來考慮和衡量各項工作[29],在政策執行成本、資源約束和風險規避等因素的綜合作用下,出現以政府的行政偏好為出發點的“選擇性協商”[30],由此導致“重要的事不協商,協商的事不重要”等現象,與基層協商民主制度化發展的初衷相背離。同時,這種技術主義的操作導致基層協商更多停留于形式創新和治理工具調用的考量,避免對既有體制的核心部分進行改革,而傾向于形式創新,缺乏對其深層次價值和主體性價值的指引,也缺乏對基層協商民主制度化建設的長遠考慮,導致制度化改革難以實質性深入推進。

四是社會主體性力量凸顯不足?；鶎訁f商民主的有效運行建立在各主體相對均衡的力量博弈基礎之上,并使民眾在協商治理體系中占據重要的主體性位置。但一些基層政府出于風險規避的考慮會擔憂組織化的社會參與力量對地方治理造成巨大壓力,因此在發展基層協商民主的時候更多是從協商民主的“社會表達機制的制度形式建設卻疏于實質性的社會賦權”[31]。這種實踐邏輯導致社會力量難以在治理結構中處于重要地位,基層協商在實際運行中就變成了“議而不決”的狀況,社會主體性作用難以得到實質性呈現。同時,當前社會原子化特征明顯,鄉村社會的“空心化”和城市社區的“陌生化”現象并存,社會面臨利益分散化和重新聚合的難題,這弱化了基層協商民主制度化發展的社會基礎。盡管當前的基層協商民主實踐離不開行政推動,但也正因為如此,社會力量自身的生長極易受到行政體系的影響和滋擾,由此帶來行政體系對社會空間的擠壓,抑制了民眾組織化參與基層協商的廣度和范圍,使多元治理格局遭遇多重挑戰,基層協商民主的制度化發展容易在較低水平徘徊。

3 推進基層協商民主制度化發展的可能性路徑

多重制度邏輯之間的運行張力和偏差,亟待在新的歷史條件下加以系統謀劃,從治理現代化所需的制度體系、組織結構和社會基礎出發,把黨建引領基層協商這一內生邏輯貫穿始終,進一步塑造出適宜新時代基層協商民主生長的制度和社會環境。

3.1 優化黨建引領基層協商民主的統合機制

基層協商民主發展的制度精神內嵌在黨領導現代國家建設的過程之中。如何保持基層協商民主統一性與靈活性的統一,使多重行動主體和多重制度邏輯能夠協同發力,需要更好發揮黨組織的統合優勢,進一步釋放基層協商民主的制度效能。首先,發揮黨建引領的政治優勢,優化政黨與社會的互動關系。充分發揮黨組織在基層協商中的權威特質和政治優勢,建設群眾路線的長效機制,搭建基層黨組織和多元治理主體之間互動融合的制度化渠道,激活黨組織更具彈性、靈活性以及覆蓋面廣的政治整合優勢,使“從群眾中來,到群眾中去”變為培育社會自主性的過程,以此增進新時期基層協商民主制度化發展的政治基礎。其次,發揮黨建引領的組織優勢,優化協商運行機制。以基層黨組織的組織力建設為重點,不斷提升基層黨組織的自我組織力和社會組織力,打通社會公共領域影響政治和組織系統的機制,以黨建為引領優化基層協商民主的實踐運作,實現對基層社會日益碎片化的組織資源和社會資源的再整合。再次,發揮黨建引領的治理優勢,提升多主體協同效度。黨組織作為“強勢委托方除了掌握人事、財政和行政等重要資源,還對潛在配合弱委托方工作的其他部門有著實質性的影響力”[32]?；鶎訁f商民主的運行涉及多個主體的協同配合,亟待發揮黨組織的權威引領優勢,化解碎片化治理難題。因此,彰顯協商績效就需要進一步明晰黨組織領導基層協商的具體內涵和實現機制,在資源配置、主體協同、服務供給、意見表達等方面細化措施途徑,以化解基層協商面臨的執行不足、共治難、資源匱乏等困境,從而提升基層協商民主的治理績效。

3.2 完善基層協商民主的協同共治架構

首先,構建更為精細化的行政協同治理機制?；鶎訁f商民主涉及內容廣、工作綜合性強,在實踐中由宣傳部、統戰部、民政部門等牽頭推進都有其各自的職能局限,因此需進一步構建各部門協同配合的行政推動體系?！盀榉乐构舱咴趫绦兄邢萑搿槠?可運用中國特色制度的高位推動”[33],建議可先在縣(市)一級黨委層面建立健全基層協商民主的統合性機制,以協調各部門整體推進基層協商,解決某一業務部門為牽頭部門的局限性。

其次,進一步優化基層協商的運行體系,把基層協商融入現有的基層治理架構當中,減少制度疊加成本。當前的基層治理創新多遵循“增量改革”思路,導致各種制度疊加復雜,治理體制運行成本趨高。因此,整合現有基層治理結構,把協商民主的實際運作嵌入基層治理體系的存量制度之中,從而提升制度整體的運行績效。由此,在發展基層協商民主的過程中,應充分挖掘整合現有治理架構和本土性協商資源,結合地方性知識,因地制宜,實現基層協商民主制度的“嵌入式”和“體系化”協調推進[34],使協商機制與基層群眾自治制度相互補充而不是相互抵牾。我們已經能夠感知到國家在這方面的政策導向,如2017年6月中共中央、國務院印發《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》中對“構建城鄉社區協商機制”做出強調和部署,使基層協商民主更好融入現有社區治理框架之中,整合發揮社區治理制度架構的綜合優勢。

再次,進一步建立健全基層協商的激勵機制。當前基層政府推動基層協商更多遵循的是向上負責的政策執行邏輯,上級的壓力和激勵往往成為其推動基層協商的直接動力,而行政激勵機制不完善以及對社會主體性價值關懷不夠是較為突出的問題。由此,一是要設置適度的行政激勵機制。激勵的有效性以信息的準確獲取為條件,當考核不能獲取準確信息時,較強的激勵制度設計反而會導致目標替代,如當前的“一票否決”的激勵機制,如果運用不當反而容易造成基層政府為規避風險而采取的“策略性應對”[35]。因此要考慮激勵機制設計時的強度和條件邊界,以及對基層協商靈活性的影響,增強激勵目標內容的可及性和有效性。二是要構建向下負責的評價體系,把評價和激勵的社會領域傾向凸顯出來。增加公眾話語對基層政府開展基層協商的評價權重,改變自上而下單向的評價體系,可考慮通過健全第三方評估制度來促使基層協商民主更加契合民意。

3.3 創新公眾參與基層協商的制度環境

首先,加強向社會領域的制度化賦權。協商治理的深層次發展必然涉及進一步加強對社會的制度性賦權,激發社會活力的問題。當前基層協商民主雖然是在“民主”的名義下開展,但是很多時候群眾只議不決,沒有最后的決策權,很多事務還是體現政府意圖,協商只是“合法性”證明。這種現象出現的原因很大程度上還是對于民眾參與協商的相關權限沒有制度化規定,既不能對基層政府進行權力約束,也不能對民眾的參與行為提供制度依據,導致協商的形式化和隨意性。因此,推動基層協商民主的制度化急需在社會層面實現制度化賦權,把培育社會自主性、實現民眾民主權益貫穿基層協商民主發展始終,健全民主參與機制,擴大基層協商民主制度化發展的社會空間。其次,構建民眾參與的制度化機制。要進一步完善基層協商民主的法律框架,研究和總結我國基層協商民主的地方實踐,在相關法律的修訂完善中及時融入成熟經驗。如在《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》中明確基層協商主體、協商范圍和協商規范,把協商程序納入基層自治制度運行體系,提升民眾有序參與基層權力運作的制度化水平[36]。再次,打造參與式的治理空間。協商在本質上是人們圍繞一定的公共事務而展開的互動,因此應在進一步賦權的基礎上營造參與空間。政府要進一步增加公共資源的供給,并暢通公共資源配置的公眾參與,以此增強公共性事務的吸引力,引導人們從私人領域走向公共領域,形塑某種參與式認同。同時,要注重社會生活中的互動式習得和訓練。制度化發生在一定的現實“場域”中,借助日常生活中的互動實踐,可促使人們認知結構的改變,鍛煉民主治理的公民品格。因此,對當前的村民(小組)協商自治、社區(樓棟)協商自治、業主協商自治、行業協商自治等行為都應給予足夠的關注,提供必要的制度空間。

3.4 構筑基層協商民主的社會文化根基

協商是相關利益主體之間的博弈,基層協商民主的制度化就是要把相關主體行為納入制度化、規范化、程序化的軌道。然而主要依靠行政推動的基層協商民主運行模式上更多體現了政府的意志,社會主體因為參與的分散化、碎片化,其作為博弈的主體不管是在能力上還是話語權限上都顯得較為薄弱。自組織是提升社區公共性和協商參與能力的有效載體,也是基層協商民主制度化發展的根本動力所在。自組織網絡為參與式合作提供了可能,“在一個共同體中,此類網絡越密集,其公民就越有可能進行為了共同利益的合作”[37]203。有組織的利益表達是增強利益博弈能力、實現有序參與的關鍵。因此,應積極發揮自組織在協商能力提升過程中的基礎性作用,提升民眾組織化參與協商的層次和水平。一是要健全城鄉社區自治機制,進一步激活基層黨組織、基層政府和社區自治組織的共治活力[38],以去行政化和賦能增效為撬動點提升社區自治組織回應民意的愿望和能力。二是要注重培育城鄉新型社會組織,發揮其聯結社會、促進協商的獨特優勢。應特別關注草根型、公益型、樞紐型社會組織的培育和作用發揮[39],增進社會組織的服務供給、矛盾調處和政治整合功能。三是要培育適宜的協商文化。制度變遷一般是漸進的,而非不連續的。正式制度的頒布可能一夜間發生,但其要轉化為人們的日常行為邏輯,就必須與當地的非正式傳統產生一定程度的扣聯,“嵌入在習俗、傳統和行為準則中”[40]7。對于基層社會而言,諸如孝道文化、鄉賢文化、鄰里互助等傳統元素都有待進一步激活,并實現與現代協商民主理念的融會互通,使之成為新時代基層協商民主制度化發展的“潤滑劑”。

4 結語

新時代基層協商民主的發展回應了現代公共事務復雜治理的現實需要,在應對基層社會快速變遷帶來的運行張力和治理困境的轉型驅動下,試圖把多元利益訴求納入相對有序和制度化的溝通渠道,健全新形勢下的基層民主治理過程。由此,隨著現代國家建設的深入推進,基層協商民主被進一步納入國家治理體系當中,其豐富實踐背后的制度性追求就在于優化現代基層治理體系,建構推進現代化事業所需的共同體基礎,形塑國家治理以及中國共產黨長期執政的組織化新載體和共治新機制。制度化是基層協商民主獲得穩定和可持續發展的根本要義,要求充分關注相關行為主體的行動邏輯和運行機制,平衡好制度價值追求和制度技術考量以及多重行動主體之間的內在張力,實現多主體之間穩定的互動關聯。這既包括鍛造引領基層協商的組織化權威,實現基層黨建與基層治理的耦合問題,也包括優化社會自主自治體系,培育民眾的公共精神和參與理性問題,還包括相應的頂層設計以及國家治理體系和方式的全方位、現代性變革,這意味著實現基層協商民主的制度化發展還需要置于更加開放的政治文明和治理現代化視閾中加以系統審視和推進。