政府治理的環境約束及合作導向
——兼論復雜性視閾下政府治理面臨的基本矛盾

2019-01-18 15:44鄭家昊

探索 2019年4期

鄭家昊

(陜西師范大學哲學與政府管理學院,陜西西安710119)

1 引言

自現代國家誕生以來,政府被賦予了重要的使命,那就是代表國家行使治理權。因此,政府在本質上就是代表國家行使治理權的組織。只不過,因為它長期壟斷著治理權,往往成為代表國家行使治理權的唯一治理主體。政府代表國家行使治理權主要是通過干預的方式實現的,干預的合法性主要來自于人們對通過自覺的規劃活動能夠盡快實現美好生活的信念的普遍認可。發展至今,政府已經成為現代國家治理體系中的絕對主角,發揮著重要的治理作用,取得了顯著的治理成績。然而,人們在看待政府及其治理的時候卻懷著極為復雜的心情,既承認良序善治離不開政府,又表露出對政府的不信任。尤其是在政府逃離不了規?！熬啞蛎洝倬啞倥蛎洝钡墓秩?、控制導向的干預出現失靈的時候,“政府應在多大范圍、以怎樣的方式履行職能”成為人們普遍關注的焦點議題。

實際上,政府職能是一個古老的話題,從政府誕生開始,就獲得了理論界和實踐界的普遍關注。今天,對政府職能定位與履行問題的反思性闡釋再次被提上議程,原因是多方面的。一方面,早期的關注和研究并沒有給出一種可行的方案。檢視以往的研究,通常從人的美好生活需要出發去劃定政府職能界限,站在人的主體性立場來對政府治理提出要求,這種要求因為沒能立足于政府的主體性方面,沒有充分考量政府的即時勝任力,所以實施起來比較困難,最終難免會被“束之高閣”。另一方面,政府治理的環境條件日益復雜化要求對政府職能進行動態審視。政府職能是一個歷史范疇,它的內涵會隨時代演進而更加豐富。因此,準確把握政府職能的定位,厘清政府履職范圍和履職方式選擇的依據和原理,必須立足于政府治理的現實情境。政府治理的現實情境實質上就是政府治理所處的環境條件。發端于20 世紀40年代的行政生態學主張基于政府的環境條件來研究政府的行為及其制度,并探討它們之間的相互作用,但是生態學視角下的政府環境,或者僅涉及自然環境、或者局限于社會生態要素,因而忽視或者缺失了對政府治理所處現實情境的總體性審視?；诖?筆者將在總體性視閾下審視政府所處的治理環境及其復雜性,并以對政府主體性的反思性闡釋出發來審視政府的環境認知觀與行動方式,進而探查政府改革創新的未來方向。

2 政府治理所處的環境及其日益復雜化

“環境”這一語詞,最常用的語義是“自然環境”。一般在談到環境的時候,人們會條件反射般地首先想到自然環境。因為自然是人誕生后所面對的第一環境,人是通過認識他與自然的關系才逐漸獲得主體性意識的,因此自然是存儲在人的認知深處關于環境的最古老語義。以自然環境為基礎,歷史上已經出現了兩次具有質變意義的環境創造運動。第一次環境創造運動發生在人類誕生后。伴隨著人類活動范圍的擴展、人際交往的增強,逐漸催生了一個以自然環境為基礎但又異于自然環境的新環境,即由人以及人際交往關系所構成的社會。自此之后,人處在由自然和社會構成的環境之中,而且在較長時期自然與社會都被看成是實體的存在。伴隨著人與人之間聯系的進一步增強,在對社會的認識和建構中,人們逐漸發現了“信息”(人與人之間的溝通媒介)和“關系”(人與人之間的聯系性)所具有的虛擬性,這是新一輪環境創造的重要前提性基礎。第二次環境創造運動是在信息網絡技術的廣泛應用之后。經由信息網絡技術,“信息”與“關系”的虛擬性進一步得到了確認和彰顯,促成了“網絡社會的崛起”[1]569。網絡社會產生于實體的社會卻異于實體的社會,是人所開辟的又一全新的活動空間。

從環境的創造和演進來看,人所處的環境包括自然的、社會的(主要指實在的社會環境)和虛擬的環境三種類型,它們之間彼此聯系、相互作用,構成了一個總體性的環境存在。這種總體性的環境就是政府治理所處的環境。因為政府代表國家行使治理權是為了實現人們對美好生活的需要,所以它履行治權的空間范圍就是人所處的環境。值得注意的是,自然、社會和虛擬的環境之間客觀地存在著很多差異,比如它們各自擁有自己的運行秩序、基本結構,有著適合自身的運行規律與原理,同時它們之間也存在著一項共有的特性,即它們自身正日益復雜化,而且各個環境系統的復雜性交互疊加使得政府治理所處的環境變得高度復雜和高度不確定。

“根據行星一詞的古老定義,我們的地球確實是流浪的天體。我們處于巨大的未知的探險中?！盵2]150從環境演進的時序上來看,自然環境是存在于流浪的天體中最古老的部分,相比較于自然界的存在與發展歷史,人自誕生至今僅僅是短暫的一瞬。自然界的復雜性在本質上是由存在于自然界的物質運動所形成的,最初是一種自然有機體運動的復雜性,但是隨著人的誕生以及人對自然的干預,自然被添加了人為導致的復雜性。因此,自然的復雜性既體現為自然的壯麗,也體現為人為的影響。雖然人們一直在嘗試對自然的復雜性進行有效識別,但是直到今天,這種對于自然的復雜性的認識依然是非常有限的,甚至人們已經開始懷疑自己的能力。自然的復雜性所導致的結果既包括穩定的自然秩序,也包括可怕的災害危機,例如旱澇災害、氣候變化、生態破壞等。因此,自然環境的可持續性以及生態文明建設是政府所要應對的來自自然的復雜性的重要課題。

實體的社會環境是人所構建的彰顯其價值的重要空間,是一個“開放的復雜巨系統”[3]。它的復雜性在根本上是由人的復雜性以及人際交往的復雜性所決定的,主要分為個體的人的復雜性和群體(組織)的復雜性。

其中,作為個體的人的復雜性既體現在人對生長環境的苛求上,又體現為人的認知以及人際交往關系的復雜性?！耙粋€人的生長所需要的土壤和自由比較樹木的生長所需要的土壤和自由,要大大地難于形成和獲得?？梢云谕玫降耐耆纳L,是無法加以形容或表現出來的；它是細致而復雜的,只能憑微妙的直覺來感覺,只能憑想象和注意來得到模糊不清的了解。它不是單憑或主要地憑著物質的環境來決定,而是憑信仰和情感,憑行動的機會和憑社會的全部生活來決定的。人所屬的類型愈發展、愈文明,他的生長的條件也愈繁復細致?！盵4]12另外,因為受到人的自身因素和物的存在方式的影響,人的認知也會呈現出復雜性和不確定性,“使事情復雜化的是,人們的行為既受到他們所相信的物的存在方式的影響,也受到物的實際的存在方式的影響。這些思想也許與現實有很大的不同,并且它們均涉及對空間的不同描述和評價”[5]16。認知的復雜性會影響到人的行為模式選擇的不確定性,“人類行動者是受眾多變量影響的多維現象。人類天分差別很大,而習得的行為模式也殊為不同”[6]119。再者,交流是人類的本質屬性,“我們正生活在人際關系激增的狀態之中”[7]5。在歷史的進程之中,人們互動的數量和質量都發生了深刻的變化?！芭c以往相比,我們中間的每一個人與他人的交往和互動都要頻繁得多,無論是在對象的選擇還是在交往的性質上,這種交往都比以往要自由得多。我們不僅能夠輕而易舉地獲取數量極為驚人的不同經驗,而且可以不費吹灰之力地更換合作伙伴?！盵7]7

人類的行動越來越傾向于采取集體的形式、通過組織的方式實現相應的治理目標?！叭祟惏l展的歷史表明,個體一直是通過組織這樣的集體來對付環境復雜性的。在環境復雜變化的情況下,組織就要產生多種行為模式來應付不同環境情景的要求。所以,復雜的環境要求組織提高復雜性。另一方面,組織作為它所處環境的一個組成部分,其行為的復雜性必將導致環境的進一步復雜?！盵8]11在現代社會,最為重要的一種組織便是政府,“通常情況下,國家的政府角色更大、更復雜、更正式”[9]3。政府的存在也被看成是實現復雜形式的標志,政府的產生和成長被看成是過程的復雜性,它在實現復雜化的同時也推動著所處的社會環境日益復雜化。另外,組織是由復雜的人所構成的,組織的決策與行動最終會因為人的復雜性而變得非常復雜,而且當多樣化的組織彼此因為利益而構成網絡,又進一步增加了社會組織層面的復雜性。因此,政府社會治理是政府治理最為核心的內容,目前來看也是最為復雜的方面。

虛擬的環境是在信息網絡技術的快速發展之下而產生的全新空間,在一定程度上反映著人在實體社會中的復雜關系,同時它還具有自身的運行機理以及對匿名性、信息決策去中心性的潛在追尋?！靶畔l布的數量與信息獲取的數量極為龐大,社會行動者們被海量的信息淹沒。信息選擇的網絡、信息發布的網絡以及塑造信息的網絡,扮演著越來越重要的角色,它們的重要性使得諸種體制的規則變得更為復雜?！盵7]9政府對虛擬空間的治理已經成為一項全新的課題,很多國家針對虛擬空間的治理設置了專門的政府機構,并且試圖對虛擬空間立法和加強監管來實現有效的管理。只能說,這些管理的嘗試還處于探索階段,談不上是最終的或是有效的方式。

如上文所述,不管是自然環境、社會環境還是虛擬環境,都日益復雜化,由它們共同作用構成的總體性環境呈現出高度的復雜性和不確定性,是現在政府治理必須正視的環境情勢。今天,人們正逐漸認識到,“21 世紀不是20 世紀的延續,而是一個嶄新的世紀,這一點現在已經更加明確了?，F在的戰爭與半個世紀之前相比已經有了本質的不同,和平也是同樣。類似的還有消費主義、信息的獲取、環境變化、衛生保健、人口統計學及民主本身的概念等。我們看上去不是生活在‘歷史的末端’,而是在一個新的歷史時期——一個需要新思維方式的時期”[10]V。

3 政府治理的環境觀與基本矛盾

面對高度復雜和高度不確定性的環境,政府采取干預行動必須以對環境的感知、描述、分析和研判為基礎,也就是說,理想的政府治理行動是應當在對客觀環境的日益增長復雜化研判后做出的。然而,現實的政府治理卻并沒有充分意識到治理環境的復雜性問題,即使偶爾意識到了復雜性問題卻還是本能地選擇了保守的治理方案。這是為什么呢？追根溯源是政府治理的環境觀存在著問題。政府治理的環境觀是政府對治理環境感知、描述、分析和研判之后所形成的基本看法,在本質上是政府對客觀環境的主觀性判斷,它是政府做出戰略性決策和采取有效行動的前提。因此,當我們關注政府行為時,既要關注到政府行為方式的方面,更應該審視一下政府治理的環境觀是否科學準確,而且對政府治理的環境觀進行探析將有助于從根本上把握政府行為的規律與原理。

在政府治理的情境中,“環境是一個剩余的概念,它指所有‘別的因素’”[6]34。環境被看成是政府這一主體性存在之外的客體性因素。政府治理的實質是應對因“別的因素”所帶來的不確定性。為了尋求確定性,政府面對復雜的環境會傾向于將其看成是封閉系統?！凹磳⒏鞣N知識簡化為封閉系統下的知識形態,以消除所有重要的不確定性?！盵6]6正如人在面對復雜性和不確定性會本能地尋求安定一樣,在復雜的環境條件下尋求確定性成為政府治理行動的首要追尋。而且因為政府壟斷著治理權,是代表國家行使治權的唯一主體,會基于極端的、狹隘的主體性,認為“我們的環境是由可以被人類的才智不受懲罰地任意操縱和役使的要素、事物和動植物物種構成的”[2]155,政府的干預行為具有鮮明的“強制”色彩,這種強制干預體現為政府對治理的環境因素進行強有力的控制,為了實現這一目標,現代政府在組織形式上普遍地選擇了官僚制組織,在行動上全面實行基于權力的控制。長期以來,政府正是在尋求確定性的歷程中,通過增強權力的控制而不斷鞏固其對治理權力的壟斷地位,為此不惜以環境的損害作為代價?！爱敍Q策的負面效應尚未顯現出來,或當可以將其效應轉嫁給環境——自然環境同時也是社會環境——時,做出一項決策是輕而易舉的。19 世紀與20 世紀的一切發展,都是以對環境的損害為代價的。諸種錯誤造就的結果最終由環境來承擔。然而,我們已不再能夠承擔得起犯這類錯誤的代價了,即使是進行最小的冒險,假如不是不可能的,那么也已變得越來越困難了,體系喪失了靈活性,每一項決策都將遭遇到不可逾越的障礙?！盵7]20

可見,將治理環境看成是“剩余因素”的認知觀,會促使政府傲慢地實施控制導向的行動,運用一切可資利用的控制手段來應對環境的復雜性增長及其引致的治理問題,反過來,這種控制導向的行動進一步強化了政府壟斷治理權的信念,即使在面臨著復雜性驟增的嚴峻態勢時,也絕不放棄封閉系統的假設和控制導向的治理。在這種情況下,為了應對日益復雜的環境及其帶來的治理問題,政府組織便只能不斷地擴充自身的規模和增強自身管理的復雜性。

“從歷史演化的角度看,組織復雜性和環境復雜性有不斷共同增強的趨勢……簡單的環境需要簡單的組織,復雜的環境需要復雜的組織?！盵8]11或者說“不同類型的環境會由于不同水平的復雜性和不確定性而導致不同類型的組織”[6]9。以經濟組織為例,“伯恩斯和斯塔科爾調查了20 個工業企業,發現在更為混亂和復雜的環境中的企業易于發展所謂的‘有機’結構,而在更簡單和穩定的環境內企業易于采納‘機械’結構,即更高水平的專業化和形式化”[6]9?！敖洕M織,在追求效率之中,越長越大,而且沒有使這個過程退回去的可能?！盵4]88所以,“能夠得到生存與發展的組織,其行為變化性是要高于環境所要求的,只有這樣,該組織才能夠駕馭環境并獲得發展,結果就是其復雜性高于所處環境的復雜性”[8]11。這一組織結構復雜化和規模日益膨脹的原理也適用于政府。在現實的政府治理中,為了不斷鞏固和強化對治理權的壟斷,政府將本來可以參與到治理中的力量都作為環境因素而客體化了,進而降低了其他治理力量參與治理的可能性,所以治理的責任重擔便全落到了政府身上。政府以一己之力來應對日益復雜的環境治理問題,只有選擇科層結構的復雜化以及職能與規模的擴張。具體表現為,政府在應對新的治理問題時要么成立新的治理機構并增加行政人員的數量,要么“一旦遇到重大、復雜且涉及多地區、多部門的問題,決策者就成立議事協調機構”[11]。

20 世紀60年代,英國歷史學者帕金森曾經提出著名的“帕金森定律”,認為政府的規模擴張和人員增加同它所面對的工作事務之間并無正相關關系,即“其一,當官兒的人需要補充的是下屬而不是對手。其二,當官兒的人彼此之間是會制造出工作來的”[12]1-2。從環境復雜性的角度來看,這一論斷顯然是有局限的。因為在政府壟斷治理權的情況下,政府的規模擴張和行政人員數量增長是環境日益復雜化的必然結果。只要不動搖政府對治理權的壟斷地位,所有對政府機構和人員數量的精簡都是徒勞無功的,結果也只能是越精簡越膨脹。不過,相比較于治理環境的復雜性無限增長而言,因為受制于財政資源、法律制度框架等約束與限制,政府規模擴張卻是有限的。在理論上,政府規模最大化意味著所有公民都是公職人員,這顯然是不太可能的。因而,政府治理所處環境的復雜性增長的無限性與政府規模擴張的有限性之間的矛盾是政府治理行動必須正視的基本矛盾。當前各種危機和失靈現象的頻現,在根本上正是因為政府控制導向的治理難以應對環境復雜性增長所導致的。

實質上,政府組織跟別的組織一樣,作為“一個開放的系統,是非決定性的并面臨著不確定性,但同時又服從理性的標準而需要確定性”[6]16-17。因此,政府希望通過尋求確定性以應對環境的復雜性日益增長的想法是沒有錯的,但是政府固守治理權的壟斷地位,將日益復雜的治理環境看成是封閉的系統,并對除了它自身之外的所有“剩余因素”采取控制的做法,現在看來已經顯現出不科學的方面,尤其是在政府治理行動的基本矛盾不斷加劇的時候,政府通過規模擴張和職能增長的方式來應對環境的無限復雜化將是不可能的。20 世紀中后期,全球風險社會的來臨和政府失靈現象的常態化已經提供了有力的佐證。

4 校準生態位與選擇合作

生態位是生態學中一個非常重要的概念,主要是指在生態系統和群落中,一個物種與其他物種相關聯的特定時間位置、空間位置和功能地位。它不僅表示物種生存空間的特性,還強調生物有機體本身在其群落中的機能作用和地位,尤其是與其他物種的共生關系。此概念被應用到政府治理中,主要是指政府在日益復雜的治理環境中的角色與功能定位。政府的生態位確立是以政府治理的環境觀為前提和指引的。既有的政府治理環境觀將政府之外的因素都看成是環境因素和治理對象,因而政府將自身定位為治理權的絕對壟斷者和全面實施控制的管理者。從政府治理的現實情況來看,這種生態位界定已經難以適應高度復雜和高度不確定的環境條件所提出的要求了?！氨M管我們看到的一切社會問題都是展現在我們面前的,是以一種客觀性的形式出現的,而實際情況則是,我們的治理方式落后于時代,在解決新的問題方面變得無能為力,從而使我們所遇到的問題積累了起來,變得越來越難于解決。就此而言,恰是主觀性的因素跟不上時代的進步而使問題變得越來越多?！盵13]25

精準地識別并動態調整“生態位”已經成為一項非常緊迫且必須開展的行動。在面對環境復雜性無限增長的嚴峻形勢下,政府應當意識到僅憑它的一己之力是很難做出有效應對的,是時候動員更多的治理力量開展合作的行動了。政府需要抱持一種全新的環境觀,在正視治理環境的開放性和日益復雜化的同時,用主體間性(或互主體性或交互主體性)來替代狹隘的主體性,即在肯定自己的主體性時也尊重并承認非政府組織等政府之外的治理力量的主體地位[14]?，F在看來,對于政府而言,基于主體間性而開展治理行動,無疑是一項及時卻極為艱巨的任務。囿于權力慣性和制度惰性等因素,政府是不情愿放棄壟斷治理權的地位的。但是,“來自復雜性的壓力是無法抗拒的,而且采用越來越不適用的組織模式與管理模式,已不再可能應對這種壓力,這就逼迫我們去進行創新。無論人們是否情愿,對于我們的社會而言,變革已成為一個至關重要的問題”[7]44。

值得慶幸的是,二十世紀七八十年代出現的全球性行政改革運動,開啟了政府與多元治理力量以靈活的方式合作開展公共服務供給的時期。以公私合作(即通常所說的PPP 模式)為例,它與一般的合同出租不同,政府不需要以納稅人的稅收去購買私營部門提供的服務,而是以政府特許或其他形式吸引私營部門參與基礎建設或提供某項服務,從而換取基礎設施等公共產品或服務加快建設及其有效運營[15]133。在這其中,政府試圖營造一種全新的治理格局,在這一格局中政府處于主導地位,但是在具體的職能履行中卻主要發揮著引導的作用,因為“國家,除了維持秩序之外,還有其他積極的目標。這些目標的貫徹,不是靠國家本身來做,而應當盡可能地由獨立的組織去做……應該經常努力把政府的更積極方面的工作,讓自愿性質的組織去掌握,國家的目標只在于要求效率,和保證在國內外用和平方法來解決糾紛。和這個相結合的,應該是盡可能容忍例外,而盡少要求一律的體制”[4]42-43。

政府在治理范圍內開展公私合作、營造合作治理格局的行動,本質上是一場賦權的運動,政府在放棄壟斷治理權的主體地位上邁出了重要一步。不過,合作治理的最終實現更加依賴于多方行動者的共同努力,最為關鍵的是政府的改革與創新。

第一,確立起全新的環境觀是政府改革創新的前提。政府應當按照開放的、復雜的環境所提出的要求,不斷地識別治理環境的新變化,“以變應變”地校準生態位,尤其是在策略選擇上可以采用臨時主義的主張——“這能夠回應科學、技術、知識的進展而且改變人類判斷,靈活且具有適應性的制度會得出更好的規則,更有可能實現立法目標。倘若解決方案是臨時性的,規則就是由所適用的具體情形加以塑造,而且對相關情形保持回應”[16]43。

第二,營造良好的合作條件是政府改革創新的核心。行動者的身份平等是合作行動在主體要件上的基本內容,而且合作的質量及其治理效果取決于行動者的經驗和能力。因此,政府改革創新不僅僅是實現治權共享,更為重要的是培育治理力量成長,其中治權共享是治理力量參與合作的前提,治理力量的成熟是治權共享實質實現的根本保障。在培育政府之外的力量成長方面,要求政府站在“他在性”的立場[17],以服務者的身份去引導它們通過學習來提高其治理能力。當外部環境因為過于動蕩復雜而難以理解或是難以抗拒時,為了應對這種變化,學習能力、變通能力以及反應能力就顯得尤其重要。為此,就有必要通過某種程度的嘗試來培養以上能力,或是在實際操作過程中向那些最貼近實際情況且掌握制定務實策略信息的組織讓渡部分權力。但這并不是要否定政府的重要性,在戰略實施過程中它仍然要強行施加自己的意圖,并且提供某種高屋建瓴的指導[18]740。

第三,推動旨在激活人的主動性和創造力的制度建設是政府改革創新的重點。長期以來,控制導向的政府治理追求高的效率、注重技術創造和創新運用,但是忽視或不夠重視對激活人的主動性和創造力的制度環境的營造。當今社會任何形式的行動,都是直接或間接地經由人來完成的。正因為如此,思想家們在探討變革的議題時,都會體現出人本的情懷,從人出發去進行相關的思考,例如羅素在《社會改造原理》中論述了“沖動比有意識的目標在形成人的生活方面有更大的影響”[4]3-4,馬克斯·韋伯在《經濟與社會》中從人的支配行為出發論證官僚制組織的“合理合法性”特征[19]318。合作治理最根本的動力來源于人的主動性和創造力,為了激活并充分發揮人的主動性和創造力之于治理的積極效用,政府必須意識到“人所需要的不僅僅是更多的物質用品,而是更多的自由、更多的自主、更多的創造性的出路、更多的生活愉快的機會、更多的自愿的合作,而少些非出于自愿的為他人的目標而服務。如果我們對于自然界的知識和控制自然界的力量的增長,在產生一種良好的生活方面,要收到完滿的果實,那么,將來的制度必須幫助產生這一切事情”[4]24。

5 結語

在高度復雜性和高度不確定性的治理環境下,政府必須正視環境日益復雜化所提出的改革創新的要求。為政府變革與創新提供理論支持的研究,不僅應當從滿足人的美好生活需要的要求出發,更應當立足于政府治理的情境,去審視日益復雜的治理環境對治理行動提出的訴求。我們知道,對于任何一個組織,它所處的環境都有日益復雜化的趨勢。當環境的復雜性程度沒有超出組織的應對能力范圍時,組織可以根據理性原則“隨意”地開展行動,然而,一旦環境的復雜性程度超出了組織的治理能力,危機或失靈現象就在所難免。政府的治理也遵循這樣的規律,不管治理環境的類型、內容如何變,治理環境復雜性的無限增長與政府規模的有限擴張之間的矛盾都是客觀地存在著,是政府治理改革與創新的動力源泉,指引著政府開展合作導向的治理實踐。