“互聯網+”背景下行政審批制度改革的優化路徑

倪 楠

(西北政法大學經濟法學院，陜西西安710122)

1 問題的提出

行政審批并不是一個新的問題，20 世紀末國內就有學者進行研究，但在不同的時代背景下，受社會經濟、國家戰略、政府職能和政府機構改革等因素的影響，不同歷史時期的行政審批都呈現出不同的審批模式。行政審批制度改革是構建服務型政府的重要途徑，主要致力于通過簡政放權來處理好政府、社會、市場與公民之間的關系[1]。行政審批制度是國家進行市場調節過程中的重要行政手段，學界對于行政審批改革的探討也是伴隨經濟社會的發展而不斷變化。早期學界更加關注行政審批制度本身，之后學界聚焦地方行政審批制度改革的困境。新時代，如何將“互聯網+”、大數據、人工智能與行政審批改革相結合成為新的研究領域。

我國行政審批制度誕生于高度集中的計劃經濟時代，改革開放后向著更加科學、更加公平和法治化的軌道健康發展[2]。按照行政審批制度的法治化進程我們可以將其劃分為三個階段：第一階段是以自由裁量為中心的分散審批階段。該階段主要集中在2000年之前，核心是健全監管體系，體現國家對社會經濟各個領域的監管，這一階段計劃經濟時代的“管制”思想并未扭轉，主要表現為行政審批“散而全”。第二階段是2001年中國加入世界貿易組織后，規范化、標準化和法治化成為市場對行政審批的新要求。2004年《中華人民共和國行政許可法》頒布實施后，行政審批制度逐步納入有法可依的“分散審批階段”。這一階段主要以規范審批行為、不斷減少審批事項為特征。特別是2013年以來，國務院部門行政審批事項削減44%，非行政許可審批徹底終結，中央政府層面核準的企業投資項目減少90%，行政審批中介服務事項壓減74%，職業資格許可和認定大幅減少[3]。同時，新的行政審批形式初見端倪，“一站式服務”“智能化審批”開始出現，電子政務開始被高度關注。第三階段是2015年后信息技術與行政審批廣泛結合，行政審批模式進入了一個以“形式集中”而審批權限分散的發展階段。在這個階段，伴隨著我國互聯網經濟的高速發展，2015年李克強總理首次提出“互聯網+”行動計劃，之后互聯網技術廣泛與行政治理相結合以提升政府效能為訴求，更好地推進供給側結構性改革以破除市場壁壘[4]。以北京、上海、江蘇、浙江、福建為代表，這些地區的審批模式都是將現代互聯網技術廣泛應用于行政審批，利用互聯網的高效與便捷來提升行政效能，把分散的行政審批進行物理上的集中，大多通過設置“網絡政務中心”來實現[5]。

進入新時代，全球化的市場競爭、人民日益增長的美好生活需要和信息化帶來的技術革命，已成為社會發展的主要特征。為了更好地適應這一時代特征，國家大力實施機構改革，不斷推進政府職能轉變，其中行政審批改革是政府職能轉變的重要部分，也成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要一環。在“互聯網+”背景下，政府在市場監管和宏觀調控領域面對更大的挑戰，改革開放40 余年的發展經驗表明這些挑戰主要包括：市場需要建立更加公平、合理和高效的市場秩序;“放管服”改革形成對市場更加有效的調控和監管;“互聯網+”的新經濟業態對傳統監管方式提出新的要求;社會主要矛盾的變化需要新的治理體系[6]。提高行政審批的效能是應對這些挑戰、體現政府調控水平的關鍵所在。行政審批不僅引導著市場，激發著市場主體的活力，同時也是防止市場失靈的重要保障。因此，本文對“互聯網+”背景下行政審批制度改革優化路徑的探討有重要現實意義。

2 “互聯網+政務服務”驅動的行政審批改革實踐

2016年，國務院辦公廳印發了《關于全面推進政務公開的工作意見》，要求把實體政務服務中心與網上辦事大廳結合起來，推動政務服務向網上辦理延伸，到2020年實現運行全流程和政務服務全過程的公開化、制度化、標準化、信息化水平顯著提升[7]。2016年4月14日，國務院辦公廳轉發《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》，提出加快推進“互聯網+政務服務”，深入實施信息惠民工程，構建方便快捷、公平普惠、優質高效的政務服務體系[8]。至此，各級政府在全國范圍內掀開了一場在信息化推動下，以提升行政效能為目的的行政審批制度改革。

2.1 借助“互聯網+”實現審批部門“物理聚合”

政府行政最大的目的在于提供公共服務，我國政府從“管理型政府”向“服務型政府”轉型，而行政審批作為政府職能的重要載體也在內容和形式上不斷調整。在內容上，自2013年以來，國務院不斷通過減少行政審批事項以釋放政策紅利，以便更好引導和調控市場。目前，國務院已將行政審批事項從2013年的1 700 余項縮減為600 余項，除直接關系人民群眾健康、安全的300 項事項不在精簡之列，其余的審批事項下一步還有精簡的空間[9]。2013年以來已將行政審批事項縮減74%以上，可以明顯感受到國家在行政審批制度改革上的決心和力度，但也應該看到剩余的審批事項依舊集中在不同的25 個部委。在形式上，行政審批已從向一個職能科室集中審批發展到向行政審批服務中心聚合的模式。自20 世紀90年代浙江省金華市探索建立行政服務中心以來，各地方政府就不斷探索建設行政服務中心，實施集中辦理審批業務[10]。2011年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化政務公開加強政務服務的意見》后，特別是在打造營商環境、吸引投資的要求下，各地方政府為了避免部門間的“相互推諉”，不斷提升行政效能，紛紛通過建設政務中心的形式來實現對各審批部門“物理上的聚合”以達到集中審批的目的[11]。這種審批模式就是將擁有不同審批權限的部門聚合在一棟大樓里，使不動產登記、契稅、公安、出入境管理等基本行政審批事項能夠得到集中辦理，解決了以往行政審批權限分屬不同行政主管部門而造成的申請者路途上需要付出的巨大時間成本，避免人為的行政效能低下。目前，“一次辦”“集中辦”“最多跑一次”是許多行政主管部門對于企業和市民的承諾，這也主要依賴于行政審批部門“物理上的聚合”。

2.2 依托“互聯網+”整合信息資源

由于互聯網技術的普及和廣泛應用，一些城市在行政審批中大力推廣網上預約、網上咨詢、網上查詢并進行在線審批，以扭轉行政審批中申請者信息不對稱的狀況。2018年，國務院辦公廳電子政務辦公室發布《省級政府和重點城市網上政務服務能力調查評估報告(2017)》，建立健全省、市、縣三級網上政務服務體系，實現在線預約預審功能成為2017年行政審批的主要特點。而在2019年報告中，智能化、一體化、移動化、便利化以及打造數字化政府已成為政府審批的發展方向[12]。這種新的審批模式使行政審批更加透明，通過網絡服務和數字化服務公開權力清單減少審批事項，使得行政審批更好地被監督，也促使政府提供更好的公共服務。上海市開通了“一窗通”平臺將企業營業執照、公安公章備案、稅務涉稅事項、銀行預約開戶、社保用工等一攬子行政審批事項統一在線辦理[13]。深圳市全面推行網上辦事大廳“一網通”，將原先的政務公開、行政許可、投資審批、公共服務、公共資源交易、社會信用等線下業務統一服務入口，統一身份認證，實現數據互聯互通，進行線上辦理[9]。江蘇省依托江蘇政務服務網開展“不見面審批”，將“能評”“環評”等7 項關鍵性評估納入“多評合一”的范圍，大力推行“應上盡上、全程在線”的跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。浙江省也依托“一張網”平臺打通部門信息孤島，推動公共數據共享開放[14]。無論上海、深圳、江蘇還是浙江這些發達省市都是將行政審批與互聯網緊密結合，充分利用信息技術打通各部門間的信息障礙，沖破信息孤島，以加強信息共享和流動來推動行政審批部門的聯動和協調，以提升不同審批職能部門間的內部行政效能，但這種共享由于受到信息所有權、管理權以及使用權權屬不同的影響，在現有的體制下更多的僅是有限的共享。

2.3 通過“互聯網+”驅動的審批流程透明化

中央全面深化改革領導小組第十六次會議強調，要著力營造法治化、國際化的營商環境，營商環境是一個國家綜合實力的體現，也是一個國家國際競爭力的縮影。2018年我國營商環境排名位列全球第46 位，依然與世界主要發達國家有一定差距。目前，國內各省市將提升營商環境以便吸引投資作為政府工作中的重中之重，而縮短行政審批時間則是提升營商環境的有力抓手[15]。一些省市已將一些簡單的審批事項要求在3 個工作日完成，涉及其他部門的要求在7 個工作日完成[16]。上海市推出當場辦結、提前服務、當年落地的“三個一批”改革，即公開一批當場辦結事項清單，公告一批提前服務事項清單，推進項目實現當年開工開業和當年竣工驗收，其中1 247 個在“一網通”中的事項90%實現了“只跑一次、一次辦成”，99%的民生服務事項實現全市通辦。江蘇省推出“3550”，即開辦企業3 個工作日內完成，不動產權證5 個工作日內完成，工業建設項目施工許可證50 個工作日內完成。深圳市推出“深90”，即建設項目從立項到施工許可辦理完成，總審批時間不超過90 天[17]。這樣的規定既明確了辦理時間，也明確了主體責任，通過各部門的高效配合和聯動機制來推動行政效能的不斷提高，這也是對簡政放權、激發市場活力的落實。民眾通過官方網站、手機App、微信公眾號等即可隨時查看審批的流程、當前狀態和審批的時限要求。

2.4 基于“互聯網+”中介服務實現市場化和規范化

從2015年開始，國務院不斷對行政審批中介服務進行清理和改革;2017年國務院兩次共取消52 項行政審批中介服務事項;2018年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》，意見提出深化行政審批中介服務改革，取消“紅頂”中介，要求中介組織與監管部門脫鉤，引入準入機制，構建有序、高效和公平競爭的中介服務市場。浙江省在2018年開始運行“網上中介超市”，對中介機構進行全省信用監管，麗水市還開展了“網上競價服務”[18]。湖北省建立公開透明的中介機構服務清單，實現“零門檻，零限制入住”。上海市于2018年頒布《上海市推進行政審批中介服務標準化建設若干意見》，取消中介服務272 項，優化簡化118 項，對中介機構的服務項目進行規范，施行標準化管理和服務評審改革[19]。伴隨新時代提出的新要求，中介服務正在不斷走向正規化、市場化和標準化，中介服務組織已不再是以往作為政府機構的組成部分或創收單位出現，中介市場已逐步形成依法依規的市場化運作。同時，在現有的行政審批模式下，無論是線下還是線上的政務中心都已不是單純的審批機構，已從管理型政府走向服務型政府。大量的行政審批中心都設置了形式多樣的延伸服務，常常是對企業從入住到經營再到銷售的全程化服務。這些政務中心為企業在經營中遇到的行政問題及時牽線搭橋，答疑解惑，已成為一個綜合性服務體。

3 新時代行政審批制度的阻滯因素

全球化、市場化、智能化和全面法治化已成為市場經濟的主要特征，“互聯網+”則是這一時代特征的重要抓手。新時代，新的市場特征對行政審批提出了高效、服務和專業化的新要求。這種高效并不是對效率的簡單提升，而是在互聯網、大數據、人工智能技術發展下市場對于技術審批與技術監管的一種期望。服務內容也不再是簡單提供審批服務，而是從規劃配套到項目落地以及后期保障的全流程服務。從專業化審批項目所產生的關聯性審批和審批鏈的完整性訴求的角度來說，市場主體希望審批實現體系化和專業化。然而，目前正在運行的行政審批制度并沒有達到“以人民為中心”的行政審批要求，這主要體現在以下幾個方面：

3.1 行政審批與監督未能充分分離

從各省改革實踐經驗看，無論是建設審批中心還是政務大樓，都只是將原來分屬不同職能部門的行政審批人員進行“物理上的聚合”。雖然大量的行政審批事項得到消減，但現有的行政審批環節并沒有發生根本性的改變，許多資料都存在重復申報和重復提交的情況，造成這種狀況的主要原因是這些審批權限隸屬于不同的職權部門。在實際運行中，不同的審批部門都有著各自的審批流程和需要提交的法定材料，而這些材料是任何一個審批部門進行基礎審核的必要條件。這樣的設置必然造成行政審批的環節復雜，需要提交的相似證明材料多，以至于無法從體制內部真正激發行政審批制度的內部效能，以提高行政效率。

同時，在行政審批制度的運行中長期以來行政審批與監管都未實行真正的分離，由于一些審批機關和行政監督機關是一個機關的兩個部門，即使審批人員在政務中心辦公，但其身份、職責和隸屬關系依然屬于審批單位。這就容易造成腐敗和利益尋租，尤其一些申請者在審批時弄虛作假，而監管部門與審批部門可能會出現徇私舞弊的現象。一些企業在申請行政審批時完全符合法律的規定，但審批過后就不斷越過法律紅線，而一些監管部門在審批過程中就與企業達成“默契”，自然也就致使監管流于形式。行政審批中“審批與監管”兩項職能合一的現狀存在制度上的漏洞，不符合新時代國家對市場監管和調控的要求。

3.2 行政審批智能化程度低

無論傳統的行政審批還是目前正在運行的“互聯網+”審批模式，各個審批環節依然是圍繞人進行構建，審批人員需要參與行政審批的每一個環節，所有的審批事項都依靠人來完成。目前采用的新技術，如自動抽號、預約服務、自動生成表格以及即時通知功能等只是一些簡單的技術應用，并不是我們所說的真正意義上的“互聯網+”。在“互聯網+”的審批模式下，要通過“算法”設置、資源共享、信息平臺和智能化審批將傳統審批人員解放出來，實現基礎審核由人工智能來完成，審核人員只出現在最終審核階段。

近年來，互聯網技術得到廣泛應用，借助互聯網發展的人工智能迅速崛起，各種算法層出不窮，大量的傳統行業因此消失，更多的行業都在與人工智能相結合形成更高的效率，將人從重復性和繁重的體力勞動中解放出來。在行政審批過程中，大量的材料都可以演化成為數字信息，通過智能化的處理進行確認或審批。這種圍繞人工智能構建的審批流程是以技術為核心，人只是作為最終的決定要素而出現，由人來決定智能化審批的結果是否被確認。人工智能是我國新時代的重大發展戰略，是國家治理能力現代化的重要支撐，現有的“互聯網+”發展模式沒有擺脫傳統將人作為每一個環節節點的審批思維，無法通過真正的智能技術實現人工智能所帶來的劃時代的高效和便捷。

3.3 行政審批重政績輕公眾需求的回應

目前，在“互聯網+政務服務”和“減政放權”的推動下，各級政府都用“最多跑一趟”“一趟不用跑”“不見面審批”或者通過規定具體的辦事時間來形容行政審批的效率和速度。在實際運行中，現有一些簡單的事務性審批工作往往是可以在規定的時間內完成，也有條件實現不見面審批，但對于像上海、深圳、武漢這樣人口密集的超級城市，一些簡單的行政審批工作在以人力為主的行政審批中往往需要根據申請者的數量來決定時間的長短，而不是由承諾的時間來決定，政府所做的承諾更多是一種對投資者的吸引[20]。

同時，我們也注意到行政審批存在大量的跨部門審批工作，由于受不同部門、不同審批流程的影響，如果一個部門沒有按時完成，那么整體時間就無法保障。在審批過程中審批事項經常會出現不符合規定、不符合要求以及設計不合理等事項，以至出現要求申請者修改或重新申報的情況，那么此時的審批時間就是一個不確定的時間。國家設立行政審批制度的意義在于嚴把準入關和質量關，科學合理地對市場進行調控，不符合審批條件的堅決不能因為審批時間的規定就放行。而一些城市采用“容缺預審”，即為縮短社會事業民生工程的項目審批時間，只要主件材料齊全就先行受理預審辦理，允許申辦人在以后的環節中補齊容缺材料再核發許可證。這種做法固然可以提高審批效率，但缺少材料就是不符合規定，與審批完成時間沒有必然聯系，這在一定程度上是政績觀對行政審批的曲解。在江蘇省推行的“3550”模式中，房地產企業的集資建設“施工許可審批”項目涉及住建局、應急管理局、人防辦、自然資源局四個單位，涉及大量技術問題，即使審批部門開展“多圖聯審”也很難保障在50 個工作日內完成審批工作。行政審批關乎百姓的生命健康和生產生活，絕不是一場政績工程，應嚴格把關。

4 “互聯網+”驅動的行政審批制度優化路徑

進入新時代，人工智能技術借助網絡平臺高速發展與傳統行業緊密融合，而現有的審批模式只是將網絡技術簡單應用于行政審批過程中。同時，僅通過削減行政審批事項的方式已無法徹底解決傳統模式表現出的審批條塊化、多頭化、監管分散化、周期長和服務比重少的狀況。這也無法滿足市場主體對于高效、快速、公平以及釋放“制度紅利”的要求?，F階段，應將“互聯網+”、人工智能與行政審批廣泛結合，打破現有的行政審批模式。具體而言，通過重構審批程序推進監管從分散走向集中，以釋放制度紅利等方式使政府在宏觀調控和市場監管時能夠更加科學化和精準化，這不僅是一種新的思維方式，更是一種新的治理體制和監管模式。

4.1 精細化分類審批，重構審批流程

目前，圍繞行政審批改革主要以“放管服”為突破口，其核心內容是通過消減行政審批事項、縮短行政審批時限推進行政審批現代化。但這種現代化只是“物理上的現代化”，當下大部分的行政審批都是通過構建行政服務中心、在線審批、預先告知的模式聚合各個職能部門的資源進行統一辦公，最終形成讓申請者“少跑路”而壓縮行政審批的時間。這種模式符合《中華人民共和國行政許可法》第二十五條、二十六條的相關規定，行政審批可以采取集中式的“一個窗口”模式。2011年，國務院下發的《關于深化政務公開加強政務服務的意見》也進一步明確了“三集中、三到位”的原則。但隨著2018年國務院機構改革的完成，國務院組成部門已經縮減至26 個，原先按照市場環節建立的監管部門，如質檢、食藥監、工商在機構改革后形成了統一的監管主體，減少了行政權限的分散化，原本分散在不同職能部門的審批項目達到了統一，這也為進一步優化行政審批程序提供了基礎。

首先，實施前置審批服務。智能化、數字化和信息公開化是新時代市場對政府更高的要求，政府在行政管理和推動市場運行中應將公路、交通建設、市政管網、環境設施、信息通訊和排污系統等相關方的基礎設施統一規劃、一體設計、一體施工，并將這些公共基礎設施的參數數字化，及時更新，統一查閱。這樣的設置極大方便了申請行政審批事項的企業，使企業申請的項目能夠提前與政府對接，有利于避免制度設計中的不合規，也極大縮短了企業前期論證和調研的時間。

其次，分類制定審批流程，全面推廣“并聯審批”。面對復雜多變的市場環境，回應性監管理論(Responsive Regulation)正在成為政府實施監管的新選擇，分類制定審批流程是這種監管方式的一種表現形式。日益復雜的經濟形勢以及市場對專業化和科技化的要求也使得行政權力在設置上越來越困難，但通過程序上的梳理和優化可以進一步協調新組建的行政主體的內部職能部門，使內部效能得到優化。分類審批流程將打破傳統審批中不同項目采用統一標準進行審批的方式，按照不同的監管類別和不同的監管環節設置差異化審批程序，使得不同審批項目在不同的審批環節擁有不同的審批程序。這就使得原先統一的程序被精準化，重復的和沒有必要的審批環節將被“消減”，不同監管環節需要著重審查的內容也將凸顯。同時，為了防止各部門相互推諉，分類制定審批流程也會在每一個審批環節指派一個行政審批部門牽頭負責，在同類審批流程中全面推廣“并聯審批”以改變相關部門按順序審批、無法從內部提高行政效能的狀況。

4.2 整合政務信息系統，實現政務審批的人工智能化

從行政審批的歷史演進來看，行政審批制度改革一直受社會經濟發展變化的影響，為了更好地應對市場的變化而不斷對市場監管的方式和宏觀調控的手段進行調整。近年來，伴隨新技術革命浪潮的到來，人們的生活方式發生了巨大改變，一些傳統的產業也發生了巨大變化，特別是人工智能已經在醫療、救災、數據采集等方面發揮了重大作用。以數據信息驅動的監管使政府將更加有效率、更加開放、更加負責，引導政府前進的將是“基于實證的事實”，而不是意識形態，也不是利益集團所施加的影響。因此，未來大數據和人工智能必將為國家治理能力現代化提供新的抓手。當這些新技術與傳統的行政審批相結合的時候，技術審批和自動化審批將是行政審批的未來。

首先，推進行政審批模塊化。無論是多么復雜的行政審批都需要經過兩個階段，一個是基本信息提交階段，另一個是專業信息審核階段。在技術審批程序中，把所有需要經過審批的事務都進行拆解編號并進行模塊化設計。當申請者提交一項行政審批事項后系統會自動生成需要完成的模塊，自動顯示每個模塊所需要申報的資料、待審的人數以及完成審核的時間。這樣的技術安排使得每一項審批都更加清晰化、條理化，申請者能夠更加準確地知道目前的進度和審批情況。這樣的技術設計使得原先分散化的審批程序進行了重組，提高了效率。特別是每一項審批都會有一些相同的模塊，在下一次審批或其他項目進行審批時這些相同的信息將不再需要重復審查，這會再次提高審批的行政效能。

其次，公共信息實現共享化。人工智能時代的特點就是對海量數據進行采集、分析和處理。政府出于公共利益可以享有對公共資源和公共信息的使用權，2016年后國務院相繼出臺《政務信息資源共享管理暫行辦法》《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》《政務信息系統整合共享實施方案》及相應文件，力求實現政府部門的信息資源共享化。但在人工智能時代，每個人都將成為互聯網海量信息中的一個點，當輸入個人身份信息時各種信息將匯集成一個完整的拼圖，公民個人在銀行借貸、消費和醫療上的信用信息都會得以體現，這些信息將成為行政審批風險提示的重要依據。例如，當申請者未能及時提供銀行信息時，智能化信息評價系統可根據個人的借貸狀況提供相關資料和風險警示，這樣的技術安排也就使“容缺預審”有了意義和依據，而避免出現材料缺失或材料不齊全時也可以進行審批的不合規現象。

再次，審查過程實現智能化。在智能化的審批過程中，人的審查將是最后一個環節，在這之前所有的審批環節都將通過智能化流程完成。行政審批機構只要將不同的“算法”預先輸入模塊中，人工智能就能夠完成所有的形式審查和初步的實質審查，這就極大地節約了審查中的人力和時間成本。

4.3 滿足“互聯網+”的需求，構建行政審批質量體系

行政審批質量體系的重構無疑形成了以技術為中心的審批流程，以適應現代化的監管方式，但從構建到運行仍需大量的配套制度以保障新的機制能夠合理運行并發揮作用。這些配套制度應包括以下幾個方面：

首先，規范審批流程。中央政府明確要求加強地方政務中心的規范化與標準化建設，其中技術的標準化建設不可或缺。在實現技術化監管后，每一個行政審批的事項都由若干個模塊組成，這些模塊有的具有順序性，需要等待前單元完成后才能進入下一個，有的則可以同時進行。這些大量的模塊就需要有統一的標準代碼、統一的名稱、統一的審批流程，特別是通過人工智能進行審核的環節，人工智能的“算法”也需要有科學化的標準。因此，國家標準委員會應與其他具體行政監管部門制定行政審批標準化流程和技術標準，有了統一的標準和技術才會使審批過程更加透明和科學。

其次，建立專業審批團隊，引入第三方專業評審機構。根據行政許可的性質、功能和適用條件大體可以將行政審批劃分為普通許可、特許、認可、核準和登記五類，也可以按照技術要求將其分為一般事務性審批和專業技術性審批。但無論在技術審批中還是事務性審批中，人都是核心因素也是決定性因素，傳統審批模式的每項審批都需要有大量的工作人員，所審批的事項也存在不同的內容，每個審批還要處理大量重復的基礎信息，這既降低了審批的效率也是對人力成本極大的浪費。而在智能技術的推動下，大量的基礎工作將交由技術審批或智能化審批系統完成，人將成為最后一個環節。因此，在現代審批環境中審批人員應是“一專多能”的專業人才，特別是在事務性審批中應將審批人員培養成“復合型”人才，可以由一人審核各類事務性審批事項。同時，對于技術性審批工作應搭建第三方審批平臺，引入第三方機構進行審批，充分發揮第三方平臺的技術性和專業性，為政府審批提供技術支持。

再次，引入多層次中介服務。重構行政審批體制不僅僅是為了不斷追求縮短審批的時間，其實質也是一種監管方式的革新和服務理念的重構。未來政府在實施調控和監管的同時，應該提供更好的服務。只有這樣才能進一步激發市場的活力，更好規范市場的秩序，市場經濟才能持續發展。因此，面對申請者在行政審批過程中的信息不對稱問題，應加強信息公開，大力推進“預審批”制度。同時，在現代公共服務中，提供專業化的服務是企業的需求，在中介服務去“紅頂”化后，應在行政審批過程中引入更多市場化、規范化的中介組織幫助企業進行行政審批。同時，中介組織也能幫助企業規范審批行為，使審批信息和資料符合形式要件。

4.4 構建立體式監管體系，推進行政審批實現全流程監管

在互聯網技術迅速發展的背景下，“互聯網+智能審批”的模式將逐漸成為一種趨勢，人工智能化審批也必將成為日后行政審批的重要技術集成。在傳統審批中“重審批、輕監管”一直是一大弊病，在重構的行政審批模式下將著力在制度和技術層面有效地解決這一問題，實現行政審批全流程的無縫隙監管。因此，目前對于社會事務的監督單靠一個部門已經無法實現，對于行政審批這種關系企業發展、市場秩序和公平競爭的重大問題更加需要形成系統內和系統外的雙重監督，構建多元化的監督體系。

首先，系統內技術監督。監督俘獲理論(Capture Theory of Regulation)認為被管制者與管制者長期共存中，管制機構逐漸被管制對象通過各種手段和方法所俘虜[21]210，行政審批中“利益尋租”的現象一直是傳統審批中的頑疾。為了更好地解決這一問題，應在行政審批中通過技術手段采取“隨機+公開”的制度，即由系統為申請人隨機指派審批人員，全程公開審批流程，未經批準的審批項目要注明原因以備申請人查詢和詢問。通過運用電子化的手段使行政權力更加透明，且全程留痕，實現責任追溯。

其次，系統外監督。這是區別于行政審批機關和具體監管部門外的其他監督方式，主要包括其他政府部門監督、社會監督和紀檢監察監督。其他政府部門的監督主要指其他行政監督部門在依法執行公務過程中對當事人的違法活動的檢舉、揭發。社會監督主要包括行業協會的監督、新聞媒體的監督和社會大眾的監督。在社會監督中，新聞媒體的監督往往比較活躍，應不斷加強行業自律，打通社會大眾參與監督的渠道，盡快形成社會共治。紀檢監察監督則是以國家監察相關法律為依據，更好地保障國家治理在法治化的軌道下運行，形成全覆蓋的監督檢查。

5 結語

從歷史經驗來看，國家治理體系的改革往往是由于經濟形勢和社會主要矛盾變化所做出的調整，當下互聯網經濟“井噴式”發展促進新經濟業態不斷形成，使“互聯網+”這一新形式正在與傳統業態不斷緊密融合，人工智能、大數據、云計算等新技術的廣泛應用為我們實現監管方式的現代化提供了技術條件。在新時代，我國將在市場監管和宏觀調控領域面臨更大挑戰，而在國家實施市場監管和宏觀調控的過程中，行政審批的效能將是政府調控水平的體現，不僅引導市場和激發市場主體的活力，同時也是防止市場失靈的重要保障。在“互聯網+”的推動下行政審批要不斷滿足市場的需要，充分實現供給側結構性改革和釋放制度紅利的要求，引導實體經濟健康發展。首先，行政審批要主動與“互聯網+”相結合，技術審批與監管是粗放式監管向精準化監管轉型的重要手段。其次，優化審批結構，通過行政審批改革充分釋放制度紅利以適應“互聯網+”發展中對高效、科學和不斷提升營商環境的要求，最終實現治理能力的現代化。再次，有效、公平和廉潔一直是市場主體對行政審批部門的要求，法治化的監管是對全面依法治國的落實和應用，立體式的監管將有助于解決長期以來行政審批監管力度不足的問題。同時，機構改革后我國實行了對市場的統一監管，原先分散的監管模式已被打破，如何整合各部門資源以打通橫向部門的障礙，從而形成統一的行政審批程序還需要進一步研究。