“一帶一路”生態環境風險防范的綠色治理路徑創新
——以瀾滄江-湄公河次區域為例

楊 達，李 超

(1.貴州大學，貴州 貴陽550025;2.中國科學院，北京100101)

1 問題的提出

“一帶一路”從愿景構想到建設落地已有五年，為保障“一帶一路”行穩致遠，除了需要應對區域大國博弈、地區政局不穩等“老生常談”的傳統風險，還需重點防范以生態環境問題為代表的“異軍突起”的非傳統風險。一方面，“一帶一路”涉及的空間廣泛，東西端點的亞歐經濟圈之間呈現紛繁復雜的地貌格局、大氣環流、動植物體系，形成生態相對脆弱、敏感且破碎的大陸腹地[1];另一方面，“一帶一路”沿線大多為發展中國家，主要依靠開發利用能源資源等相對粗放的發展方式，伴隨工業化、城市化而來的經濟發展和生態保護成為難以協調的難題。伴隨“一帶一路”走出去的人流、物流，若相關企業因疏忽而產生環境的負外部性影響，或在宣傳上沒有讓當地民眾充分了解中國對生態環境保護的重視，可能導致當地政府和民眾對“一帶一路”的疑慮甚至排斥。而其他與中國在相關區域存在同質政策競爭的域外大國，可能通過先進的環境保護技術和成熟的生態治理手段贏得市場。伴隨生態問題越發受到重視且由“低政治領域”向“高政治領域”的轉化，相關風險需及早防范。由此，如何從“綠色”視角來思考“一帶一路”生態環境風險尤為緊迫。

從世界范圍來看，有關“綠色”概念的關注最先出現于西方，如蕾切爾·卡遜(Rachel Carson)于1962年出版的著作《寂靜的春天》[2]和羅馬俱樂部于1972年發表的研究報告《增長的極限》[3]，喚醒了人們的環保意識并開啟了從環境領域進行綠色治理研究的起點。而中國在經濟發展的過程中逐步意識到要規避西方國家“先污染、后治理”的發展模式，國內1986年便開始涉及生態文明概念的討論，葉謙吉于1987年提出生態文明理念并強調獲利自然與還利自然的和諧統一;國務院于1988年6月批準建立“開發扶貧、生態建設”的貴州畢節試驗區。當前，延續生態文明理念，推進國家和國際層面的綠色治理成為當下學界關注的熱點，如史云貴對綠色治理邏輯、綠色扶貧治理模式的探索[4]，溫鐵軍提出農業4.0 時代創新生態資源價值的實現形式[5]，朱留財等強調構建人類綠色命運共同體、引領全球生物多樣性的綠色治理目標[6]，盧光盛[7]、畢世鴻[8]等著眼瀾滄江-湄公河次區域思考跨域“水治理”等綠色路徑。國外學界也非常關注中國生態文明推進情況，如詹姆斯·奧斯瓦爾德(James Oswald)指出中國直到2007年將生態文明建設納入全面建設小康社會奮斗目標體系，中國的生態治理才真正引起國內外學界、政界的廣泛關注[9]。

尤其是十八大以來，國家層面對外綠色治理的關注達到新高度，十八大報告使用了包含生態文明建設在內的“五位一體”新提法，而“一帶一路”也同樣承載延續生態文明建設理念基礎上完善全球治理的創新。如在2019年第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上，習近平強調要“把綠色作為底色，推動綠色基礎設施建設、綠色投資、綠色金融”，要“同各方共建‘一帶一路’可持續城市聯盟、綠色發展國際聯盟，制定《‘一帶一路’綠色投資原則》”，要“繼續實施綠色絲路使者計劃”[10]。與此同時，此次盛會的綠色之路分論壇還重點發布了“一帶一路”綠色高效制冷行動倡議、“一帶一路”綠色照明倡議、“一帶一路”綠色走出去倡議，強調“一帶一路”建設要關注生態修復、清潔能源、污染防治等問題[11]。黨中央對綠色“一帶一路”建設高度重視，國家以官方文件的形式確定“一帶一路”倡議所應承載的綠色要旨，這些都決定了從綠色治理層面防范“一帶一路”生態環境風險的研究不僅必要也很緊迫。鑒于此，本文針對“一帶一路”生態環境風險防范問題，探討如何重塑綠色治理理念和構建廣義綠色治理體系，并結合瀾滄江-湄公河次區域生態環境綠色治理的典型案例，提出生態環境風險防范的綠色治理創新路徑。

2 廣義綠色治理體系：“一帶一路”生態環境風險防范的理念重塑

作為參與全球開放合作、改善全球治理體系、促進全球共同繁榮發展、推動構建人類命運共同體的中國方案，“一帶一路”日益彰顯對世界的正面影響。五年來，沿線諸多國家和地區積極對接“一帶一路”建設，歐盟“容克計劃”、俄羅斯“歐亞經濟聯盟”、蒙古國“發展之路”、哈薩克斯坦“光明之路”、波蘭“琥珀之路”等都是有代表性的宏觀方略“接點”。當然，也需客觀評估“一帶一路”因空間跨域而遭遇的生態環境風險。其一，沿線存在不同類型的生態破碎地帶，人流、物流走出去會面臨客觀自然元素阻滯。其二，破碎地帶形成的脆弱性生態環境區域制約經濟社會建設的承載力[12]?？紤]到沿線大多為發展中國家和地區，其發展路徑依賴于傳統資源、能源開發，還未能很好地把生態保護和經濟發展間的張力轉變為人與自然的“美美與共”，與“一帶一路”接軌時存在經濟發展與環境保護訴求的博弈。其三，著眼“比較收益”的某些大國會偏重同質化的政策競爭，要么刻意夸大或歪曲“一帶一路”會帶來生態環境問題，要么立足先進環保技術等排他性治理方式形成對“一帶一路”的“綠色擠壓”。鑒于此，本文認為可通過構筑廣義綠色治理體系來探索防范生態環境風險的路徑。

2.1 “一帶一路”生態環境風險防范的綠色治理基礎

直面生態環境風險，綠色治理是助力“一帶一路”深入推進的可行嘗試，其邏輯在于：一方面，西方對跨域環境問題的全球治理進程開始放緩，給予“一帶一路”依托綠色治理路徑回應世界訴求的平臺;另一方面，中國國家治理和全球治理能力的顯著提升，已形成防范生態環境風險的針對性經驗。伴隨全球氣候變化、溫室氣體排放、霧霾、沙漠化、水污染、極端天氣頻現等世界環境問題日益得到重視，生態環境成為全球治理的一大重心，但受近年來“逆全球化”的沖擊，全球綠色治理推進步伐放緩，更有效的全球治理邏輯有待創新?！耙粠б宦贰睆臉嬒氲綄嵺`推進，構建“清潔美麗世界”的責任擔當不斷凸顯。結合中國綠色治理的理念和實踐，“一帶一路”正是傳遞中國國內綠色治理經驗和探索全球綠色治理提升的重要載體。

就中國國內綠色治理而言，十八大將生態文明納入“五位一體”總體布局，生態文明建設成為中國特色社會主義建設的核心目標之一;十八屆三中全會提出“我國要緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度……推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局”[13];十八屆五中全會進一步提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念。除宏觀的頂層設計之外，各級政府的具體執政，其他治理主體的治理實踐等對生態環境治理的重視同樣達到了歷史新高。比如地方政府的考核已擺脫唯GDP 論，環境要素成為政績評價關鍵指標;“河長制”的施行落實水治理的制度化規則，特別是一些省份探索引入“民間河長”的雙河長制以激發多元主體協同治理;結合大數據、遙感等前沿技術，更新水流、空氣等自動監測設施;以產業的生態化邏輯實現產業結構調整，以生態的產業化邏輯深入“生態+文化+旅游”融合式發展;成立環保審判法庭，不斷強化生態環境保護的法律保障。

就國際綠色治理合作而言，2019年第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇展現了中國對“綠色”領域的高度關注，而習近平在2016年致“一帶一路”媒體合作論壇的賀信中便指出，“中國愿同沿線國家一道，構建‘一帶一路’互利合作網絡、共創新型合作模式、開拓多元合作平臺、推進重點領域項目，攜手打造‘綠色絲綢之路’‘健康絲綢之路’‘智力絲綢之路’‘和平絲綢之路’，造福沿線國家和人民”[14]。綠色“一帶一路”建設的身份界定在全球發展視域下能夠更加有效推動全球治理創新、引領世界“國家自主貢獻”落地、推動構建“清潔美麗世界”的人類命運共同體[6]。比如中國通過“一帶一路”已開始嘗試與沿線國家或地區進行生態環保戰略和規劃的對接;依托融媒體探索做好中國建設生態文明的有效宣傳，講好正在踐行綠色發展理念的中國故事;促進沿線民間生態環保公益活動的多樣開展，形成民心“綠色”相通;優化產能布局，拓展風能、太陽能等可再生能源的更廣更深合作;構建綠色金融支撐體系，形成對外投資的環境管理，敦促走出去的企業主動承擔環境和社會責任。

2.2 “一帶一路”生態環境風險防范的廣義綠色治理體系

傳統的綠色治理更多被解讀為針對生態環境問題進行的單維治理方式?！耙粠б宦贰背休d的綠色內涵可重塑為廣義綠色治理或者說“綠色治理2.0”，形成生態風險防范的多維綠色治理體系，即不僅從多元視角應對現有的生態環境風險，而且形成對未來關聯風險的“預判式”防范，還可以將中國綠色治理經驗分享到沿線以凸顯大國擔當。立足重塑的廣義綠色治理概念，可根據中國的具體實踐經驗構建宏觀層面的廣義綠色治理體系，形成“一帶一路”在全球大多數區域均可嫁接的綠色治理“共性化”框架，并在微觀層面因地制宜生成針對某一區域的“個性化”綠色治理路徑。鑒于對生態文明建設理念及實踐的深化，對沿線與環境直接或間接相關風險的更好防范，“一帶一路”承載的綠色治理可形成對此前僅著眼于狹義環境內涵的外延拓展，即圍繞生態環境風險同步防范其他關聯風險，構建廣義綠色治理體系。

廣義綠色治理體系的具體運作理念及實踐路徑呈現為：治理主體開源、治理過程持續、治理手段多元、治理客體共生、治理結果分享的治理體系，是對五大發展理念的一脈相承。治理主體開源意指建構包括政府、社會組織、企業、民眾在內的多元主體協同;治理過程持續意指治理方式著眼于生態環境的同時還要符合區域稟賦條件，以確保治理方略具備政策延續性;治理手段多元意指結合大數據、融媒體等前沿科技和宣傳手段，通過環境、人文、教育、旅游等多元渠道來豐富治理手段和創新治理模式;治理客體共生意指治理對象(特別是大自然)要實現共榮共生;治理結果分享意指發展成果應帶來合作主體的共贏效應。依托廣義綠色治理體系，試圖形成“一帶一路”生態環境風險的系統防范：其一，針對沿線具體地理地形特質分類施策，可持續利用客觀自然環境具備基本開發條件之處，并繞開環境狀態過于惡劣之地;其二，落實與當地民眾實現經濟、環境協調發展的可持續行動，降低并消除開發對生態脆弱區域的影響;其三，宣傳并分享具有生態文明建設前沿理念的中國經驗，打消沿線可能存在對中國行為的誤解，助力其形成經濟發展與環境保護并駕齊驅的治理路徑。

3 生態環境風險防范的綠色治理典型：瀾滄江-湄公河次區域

瀾滄江-湄公河次區域的空間特質呈現出三大特征：一是在地理空間上，瀾滄江-湄公河次區域涉及的東南亞地區不僅是關聯“絲綢之路經濟帶”與“21 世紀海上絲綢之路”的交叉節點，而且是橫跨中國領土和其他國家實現國家治理與全球治理融合的“試驗田”，更是使中國邊疆地區由邊緣地帶輪替為對外開放前沿陣地的合作區域[15]。二是瀾滄江-湄公河次區域相對中亞等其他地區的環境議題更加凸顯，涉及以水治理為代表的綠色治理路徑探索存在以瀾湄合作機制為代表的中國全球治理較成功的經驗。三是瀾滄江-湄公河次區域吸引域外大國緊密關注，如日本正以綠色聯通政策呈現與中國頂層設計的同質性競爭[16]。由此，鑒于瀾滄江-湄公河次區域同時涉及“一帶一路”的陸路和海路，跨域環境治理相較其他區域具有更為突出的特質以及域外國家對此較早便實施綠色關聯政策，下文以瀾滄江-湄公河次區域的生態環境綠色治理為案例，為探索“一帶一路”生態環境風險防范的綠色治理路徑提供可借鑒的經驗。

3.1 瀾滄江-湄公河次區域的生態環境風險界定

“一帶一路”在瀾滄江-湄公河次區域的深入推進，主要應對由湄公河流域的水治理而衍生的各項可能風險，大致表現為：“一帶一路”的項目建設需適應較復雜的流域生態結構以規避負面影響，處理好流域沿線發展與生態保護的張力，需要在與其他國家同質性政策的競爭中取得比較優勢。湄公河是東南亞地區最大的河流，發源于中國青藏高原，流經云南省及中南半島自北向南，經過緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南五國。湄公河流域下游的東南亞國家對環境破壞負有很大責任，其利用外資時一定程度忽視了經濟發展與生態保護的平衡，由此呈現的生態環境風險后果也“呼喚”著綠色治理路徑創新。自2008年金融危機以來，表現不俗的亞洲新興市場進一步吸引世界關注，且因中國勞動力成本的大幅提升，東南亞成為域外資本的追逐對象，而相對落后的東道主國家也愿向外來資本敞開大門。瀾滄江-湄公河次區域涉及的東南亞國家在2010年左右實現經濟迅猛增長，但粗放型發展也帶來水質、大氣等污染。因各國主要將經濟發展作為優先事項，于是對經濟發展帶來負外部性的應對便存在主觀上重視不足以及客觀上的制度設計缺失，相關問題往往難以得到及時妥善解決。同時，基礎設施建設又造成強迫相關地區居民搬遷的后果，導致生態環境破壞后的次生社會問題。例如，2009年7月，柬埔寨政府利用發達國家、世界銀行、亞洲開發銀行援助的資金建設國內道路時，不僅破壞固有生態景觀，同時強制相關區域人口搬遷且后續治理欠缺而產生各種社會問題[17]。

不僅如此，水資源的開發、管理等治理方式欠妥，形成了該區域較為突出的生態環境風險。因為水治理呈現的跨域特性，相關國家若不能形成“公利”大于“私利”共識，便陷入上游國家為自身利益而損傷下游國家的“獵鹿困境”。例如，塞山河、斯雷博河是湄公河的主要支流，處于下游的柬埔寨東北部的臘塔納基里省，因地處上游的越南隨意對境內亞利弗爾斯水壩開閘放水導致下游柬埔寨的洪水災害。當然，類似放水的行為并非刻意“損人不利己”，而是保證其對發電量需求的供給。伴隨經濟增長、工業化推進而來的是城市人口的增加以及各國對發電量的需求猛增，電力缺失使得很多城市經常處于運作停擺狀態。越南首都河內、柬埔寨首都金邊供電不穩定造成外國企業的生產阻滯，自然也成為當地急需解決以留住更多外資的著力點。在此背景下，相關國家便將目光聚焦于“產電”的湄公河流域，考量在流域干流建設水力發電大壩[18]。越南為盡早建成水力發電大壩，便在沒有開展足夠充分的環境影響評價、沒有盡到向下游居民說明可能造成影響的前提下，為確保自身利益而開閘放水，形成“上游獲利、下游買單”的零和博弈[18]。

而處于流域上游的中國也會因客觀地理區位而容易遭受外界質疑，如2016年中國應越南請求通過云南景洪水電站對下游實施應急補水以緩解旱情的善意行為，卻引起外界猜忌。正如有學者總結，外界因中國地處上游而擔心會在雨季“留水”和旱季放水;擔心中方大壩建設會阻隔某些海洋生物的遷徙路徑導致湄公河入?？诤Ｋ构?，沖擊農業發展;擔心上游大壩導致泥沙沉積后，流入下游缺少泥沙的河水更易沖刷下游河岸并侵蝕流域生態環境[19]。事實上，“一帶一路”建設以前，中國從20 世紀便已開始圍繞瀾滄江-湄公河與相關國家展開合作，但當時就被相關國家指責在水資源的利用上采取“單獨行動”，可能對下游的生態、社會產生影響，相關負面評價主要集中于：其一，20 世紀80年代之后中國未經很好與下游國家協商便在瀾滄江流域建設水電站，并與泰國、老撾、緬甸等分別簽署雙邊條約以推進航運;其二，1995年泰國、老撾、越南、柬埔寨下游四國簽訂《湄公河流域可持續發展合作協定》，并成立新的下湄公河流域河流組織“湄公河委員會”，中國沒有簽署協定，也沒有作為正式成員國加入[20]。其三，1997年，對聯合國大會討論的《國際水道非航行使用法公約》，中國投了反對票。

3.2 瀾滄江-湄公河次區域生態環境風險防范的綠色治理路徑初探

3.2.1 探索治理手段多元及治理過程持續

中國通過多種方式坦誠分享水治理的關鍵數據形成多元治理手段，而增進互信的治理手段又反過來助推治理過程的持續。為滿足瀾滄江-湄公河下游國家防洪減災需要，中國于2002年與湄公河下游四國達成《中華人民共和國水利部與湄公河委員會關于中方向湄委會提供瀾滄江汛期水文資料的協議》。據此，中國向“湄公河委員會”提供瀾滄江汛期水位、降雨量等水文數據。具體而言，根據云南省景洪和曼安兩個水文站的觀測情況，每隔24 小時提供一次水位數據，每隔12 小時提供一次降雨數據。中國于2003年3月敲定“有關在汛期提供水文數據的執行計劃”后，從2004年6月15日開始便具體落實上述計劃。上游國家提供的水文數據，對于流域整體沿線的防洪工作發揮著不可替代作用。正是因為有了來自上游的數據，處于下游的泰國、老撾等國的觀測所才能提升其預判洪水發生時間、地點、流量大小等的準確度。同時，就流域沿線國家間的水資源協調管理而言，水文數據的意義也同樣重要。一直以來，水文數據都被當作各國的國家機密，若彼此沒有共享可靠數據，那么很難推進有效的跨域治理，甚至協調談判在最開始便可能宣告失敗。由此可見，中國愿意坦誠向下游國家分享關鍵數據的做法，足以表達為實現綠色治理目標而展現的充分誠意。

3.2.2 探索治理主體開源及治理結果分享

中國通過建構對話伙伴渠道以穩固多元主體間的信賴關系，并形成治理結果的紅利分享。從治理主體上看，中國在堅守自身主體治理地位的同時，積極歡迎流域相關方的多元治理主體，形成治理主體“開源”;從治理結果上看，正是基于與相關方的深入合作，最大化治理成果的共贏效應，以實現治理結果分享。雖然中國沒有作為正式成員國加入“湄公河委員會”，但于1996年與緬甸成為對話伙伴國，并定期參加作為與下游四國協調機制的對話會議。這一對話會議沒有法律約束力，不會對上游的中緬兩方形成強制性約束，但中國通過該會議與相關國家協調溝通并積極參與區域內的各項合作。首先，中國積極參與“湄公河委員會”水資源利用項目的技術合作，旨在深化與緬甸的信息共享和技術探討，強化與流域所有國家針對水資源進行可持續開發以及平等合理利用。與此同時，中國積極通過對話會議打通與區域國家開展實質性協商的窗口。例如，在涉及提供水文數據協議時，中國通過對話會議與“湄公河委員會”成立聯合工作組，并開展一系列建設性交互，最終落定實行提供水文信息的計劃。

3.2.3 探索治理客體共生

中國通過多國間協商提升彼此互信，圍繞水資源等生態元素的持續開發謀求治理客體共生。除參與“湄公河委員會”的對話會議之外，中國還在區域的其他多邊組織框架內積極討論有關瀾滄江-湄公河上游水資源的可持續開發問題，探索如何尋求經濟發展和生態保護的合理平衡。無論是亞洲開發銀行倡導的大湄公河次區域經濟合作，還是東盟推動的湄公河流域開發合作，以及其他各項區域性多邊架構，中國都積極參與多國間的溝通交流，并以坦誠姿態討論此前被外界批評的水電站建設計劃，盡可能規避未來開發可能對沿線水域及生態產生的影響，助力后發國家生態環境與人類的協調共生。例如，早在2004年，中國在參加世界自然保護聯盟召開的流域六國政府高官會談期間，認真聽取下游國家訴求并積極回應，贏得諸如泰國、柬埔寨環境部門負責人的高度贊揚。泰國自然資源和環境部部長提及會談成果極具建設性意義，柬埔寨環境部部長則強調中方就大壩建設問題采取坦誠開放態度而展現合作誠意[20]。

在“一帶一路”倡議提出以前，中國便已開始圍繞區域發展和生態保護開展周邊外交，雖非刻意著眼防范生態環境風險，但在綠色治理上付出的努力為區域各方有目共睹，特別是若按廣義綠色治理體系來綜合總結，便可看到中國在治理主體“可開源”方面堅守自身主體地位并創新建構對話伙伴渠道等信賴模式;在治理過程“可持續”方面創新增進區域互信方式;在治理手段“可多元”方面創新分享關鍵數據等;在治理客體“可共生”方面創新圍繞水資源等生態元素的持續性開發;在治理結果“可分享”方面創新成果共贏最大化效應。中國初探的綠色治理路徑成效顯著，為“一帶一路”倡議的生態環境風險防范奠定了堅實基礎。

4 “一帶一路”生態環境風險防范的綠色治理路徑優化

透視中國圍繞瀾湄合作機制進行的系統治理實踐，基于從“特殊”到“一般”的整合提煉邏輯，可總結“一帶一路”生態環境風險防范的廣義綠色治理體系構建。具體而言，延續瀾滄江-湄公河次區域對綠色治理路徑的初探邏輯，伴隨“一帶一路”倡議的深入推進，中國近年來積極開展綠色治理實踐以強化“一帶一路”環境風險應對和關聯風險防范，不斷深入探索系統治理創新方略。而伴隨系統治理實踐而來的經驗啟示，不僅可形成“一帶一路”對于沿線其他地區推進的經驗借鑒，而且獨具中國特色的廣義綠色治理模式可形成有力回應外界的不了解、無意誤解和蓄意曲解。

4.1 在治理主體“可開源”過程中凝聚生態環境風險防范共識

依托瀾湄合作機制提供有效溝通場域，保證中國積極引領下的治理主體“可開源”，規避“紙上談兵”以落地共識。治理主體“可開源”的實現立足于準確界定流域各方對資源可持續利用的主要訴求，如就湄公河跨域水資源等的運用而言，中國關注境內瀾滄江的水能開發和航運打造;緬甸對湄公河水資源的開發利用較少，更多從事流域森林資源開發和農業發展;老撾將湄公河水資源運用到水電開發和農業灌溉;泰國也利用湄公河發展灌溉農業;處于最下游的柬埔寨考慮規避湄公河洪峰影響，并借此發展洪泛區農業和漁業。盡管各方對水資源的利用存在差異，但都面臨共同的河流生態治理問題，中國力推的瀾湄合作機制正積極落地以下治理進路：其一，促進區域內政府間對話與合作，積極推動民間力量參與流域水治理，緩解跨界水資源帶來的信任危機;其二，筑牢域內六國政府跨界水資源合作關系，提升多方信任;其三，引導域內六國積極開展雙邊或多邊對話和互信建設，把對區域水資源的治理提高到更高水平;其四，升級瀾湄合作機制，加強同湄公河水資源開發的第三方機構溝通。

當然，外界也有學者認為，相關國家針對瀾湄合作機制可能也會存在抵觸，如經濟實力較強的泰國便可能存在兩個方面的疑慮：一方面認為，瀾湄合作機制的制度化和項目實施速度過快，而泰國內政還未十分穩定，擔心不能迅速出臺相關區域銜接戰略從而位處被動，甚至某種程度上泰國認為應由自己來最先提議召開瀾滄江-湄公河地區的國際會議并引領區域機制的構建;另一方面認為，瀾湄合作機制內中國影響力過大，泰國的重要性凸顯不足，甚至設想若初次領導人會議在中國召開，那么第二次領導人會議便應選定東盟國家中發展進程最好的泰國[21]。這里需要指出的是，正是考慮到要落實區域治理，中國才負責任地填補區域有效制度性公共物品的缺失狀態，同時在國際會議選址時也盡可能考慮安全穩定之地。當然，中國在深入推進綠色治理過程中無論在實踐還是宣傳方面，可更多落實治理主體“可開源”，賦予區域東道國家更多主體性，帶動當地民眾、民間團體參與到治理進程，引領區域治理更好落地。

4.2 在治理過程“可持續”中形成生態環境風險防范的制度保障

依托瀾湄合作機制的“強制度化”進程，實現有效治理的過程“可持續”。2015年4月，中國首次舉辦以“六個國家，一個命運共同體：建立瀾滄江-湄公河對話合作機制，促進次區域可持續發展”為主題的瀾滄江-湄公河對話合作外交高官會。隨后，該區域合作迅速向制度化方向演進，2015年11月云南景洪第一次外長會議標志瀾湄合作機制正式建立，框架內的議題探討有序深入推進;2016年3月在海南三亞舉行第一次領導人會議;2016年12月在柬埔寨暹粒舉行第二次外長會議;2017年12月在云南大理舉行第三次外長會議;2018年1月在柬埔寨金邊舉行第二次領導人會議。與1995年在湄公河流域成立的“湄公河委員會”不同，中國主導的瀾湄合作具備更強制度化特征，保障有效治理的持續深化。中國沒有以正式成員身份參與“湄公河委員會”，便有考慮需真正落實有效治理以形成結果“可分享”的因素?！颁毓游瘑T會”內部沒有一個治理效能很強的引領主體，區域治理方面沒能實現較好預期，若處于上游的中國作為正式成員國加入，也可能會陷入內部多元意見拉鋸而延緩治理實效的局面。相反，通過對話會議方式與下游國家依托較少約束的溝通，中國便能在確保治理過程考慮各方訴求的同時，又盡可能提高整體治理效率。同時，因為“湄公河委員會”的發起方為下游國家，中國亦不宜過多在其中發揮引領作用，于是近年另外打造瀾湄合作機制，積極引領多元主體參與以共同應對跨域水治理等環境問題。中國依托瀾湄合作機制進行的治理充分考慮到關注各方利益訴求，符合當地資源稟賦條件狀況，得以保證治理的制度延續性。

與此同時，中國還依托瀾湄合作機制的深入推進來實現國家治理與全球治理渠道融合，生成綠色治理中的可持續治理路徑。瀾滄江-湄公河流域直接關聯的云南省處于西南部內陸邊疆，與緬甸、老撾、越南接壤，需要依托“一帶一路”深化對外開放，通過瀾滄江-湄公河帶動東南亞并遠至其他陸海區域的聯通路徑，在空間上實現傳統內陸省份云南的“非內陸化”，將傳統而言的邊緣轉變為對外開放的前沿。中國對外開放的深化在此區域尤能體現中方搭臺后需各方積極參與方能實現治理可持續的特征。從地理上看，瀾滄江-湄公河因流域的多個落差較大瀑布而導致航路存在斷點，加之此前恐怖勢力帶來的非傳統安全威脅，中國需與下游國家同步開展流域治理之外的陸路合作。例如，中國可連接瀾滄江與湄公河中游航段以同泰國最大港口曼谷港聯通，再往南則需要借助“南北經濟走廊”的鐵路、公路等陸路交通網。

4.3 在治理手段“可多元”中拓展生態環境風險防范的多重渠道

依托瀾湄合作機制關注環保、教育、旅游、扶貧等多元領域，通過創新治理模式拓展合作領域以營造更好的協同氛圍?！耙粠б宦贰痹谝劳袨戜睾献鳈C制走出去的進程中，人文交流和旅游發展是促進民心相通很好的途經。中國正在積極推動拓寬與各方互派留學人員交流、增加政府獎學金名額、強化專業人才培訓、擴大學術交流和文化往來。當前，域內國家經濟發展水平不一，整體在醫療、環保、扶貧開發等方面的技術水平、治理架構等有待提升，中國可相應增加對其幫扶;而鑒于域內國家擁有豐富旅游資源，中國可將國內文化旅游融合發展以促進脫貧攻堅等治理經驗分享到沿線國家。

另外，從多元治理手段上看，中國正依托瀾湄合作機制為中國企業走出去保駕護航。中國企業出海經驗相對美日等發達國家企業存在差異，近年來特別在環境保護、企業社會責任承擔等方面做得不夠完善，從而影響“一帶一路”項目在某些區域的落地。鑒于此，中國通過積極發揮瀾湄合作機制作用引導企業在走出去進程中充分尊重沿線國家風土人情，并時刻注意承擔環境保護職責。在此基礎上，中國引領瀾湄合作機制主動提供區域治理所需的公共物品，也是對大國責任的積極擔當。相對于其他國家或者國際機構倡導的機制，瀾湄合作機制制度化程度高、包容性強、落地進程快，而且擁有“一帶一路”的項目引領，背后具備亞洲基礎設施開發銀行、絲路基金的關鍵支撐，加之多元手段的治理支撐，正為區域治理的完善帶來別樣實效。

4.4 在治理客體“可共生”中落實生態環境風險防范的普惠均衡

依托瀾湄合作機制承載的豐富治理內涵帶來區域生態與人類的共榮共生，并盡可能實現對易受環境變化影響群體更加公平的治理結果，實現治理客體“可共生”。從歷史上看，湄公河流域是亞洲的地理要沖，如今吸引域外國家的集中大量投資，帶動經濟急速成長。然而，利用外資建設基礎設施并形成經濟騰飛的同時，也導致當地貧富差距的增加。當居住在城市的東道國居民較多分享到發展紅利之際，居住在偏遠地方的弱勢群體則可能成為整體發展的犧牲品，遭遇空氣污染、洪水災害等負面沖擊。以柬埔寨為例，針對環境關聯社會問題，地方政府鑒于財政、人才不足等原因而無力很好應對，呈現地方治理缺失或者說治理不成熟。有學者認為，針對湄公河流域的大壩開發，應依托“湄公河委員會”進行負責任的流域治理，召集有可能帶來環境沖擊的大壩建設域外主導國，有可能因為大壩運行而遭受洪災或旱災的國家進行交流，并救濟、補償可能受到影響的原住民[18]。

中國正依托瀾湄合作機制探索能更能有效解決問題、防范生態風險的綠色治理實踐。瀾湄合作機制可營造多方溝通交流的透明平臺，各國政府在機制內充分表達訴求后，具體項目合作可得到更快反饋。當然，中國在深入推進“一帶一路”項目建設時，也需和東道國政府一道更充分了解地方情況[22]，做好環境評估，取得多元主體的一致認可，獲得作為治理客體及主體的流域沿岸原住民的充分理解，盡可能規避項目推進中對環境造成的沖擊和原住民產生的排斥。中國還需創新綠色治理手段，提前與當地影響力較大的宣傳系統實現無縫對接，在本地主流網站或平臺進行積極宣傳，并定期到沿線居民所在地召開說明會，呈現中國延續生態文明建設成功經驗所創新的綠色治理手段。例如，中國在國內進行綠色扶貧時，一條較成功的綠色治理路徑便是借鑒“生態移民”理念而探索的“易地扶貧搬遷”。東南亞居住在距離城市偏遠地域的原住民長期依靠農業、漁業等附加值不高的產業生存，對域外政策紅利分享遠遠落后于城市居民，中國可分享上述成功治理理念，特別是綠色扶貧經驗可形成對“生態移民”的后續治理跟進，幫助其轉變收入較低的路徑依賴觀念以接軌新興產業，讓其在空間轉移獲取實利后形成對中國綠色治理路徑的真正認可。與此同時，中國的綠色治理還將充當刺激東道國地方治理趨于成熟的催化劑，系統性的治理理念、治理路徑為當地提供值得借鑒的模板。

4.5 在治理結果“可分享”中構建生態環境收益共享機制

依托瀾湄合作機制秉持開放、合作、共贏理念，應對域外相關國家可能帶來的同質性競爭，在求同存異中探索治理結果“可分享”。瀾滄江-湄公河次區域的復雜狀態還源于域外大國對此地的歷來重視，且區域內外相關方出臺的發展計劃帶來一定程度同質性競爭。除域內國家于1992年建立的“瀾滄江-湄公河次區域經濟合作”機制以及1995年創設的“湄公河委員會”，其他較有影響的區域性機制包括：奉行“向東看”(Look East)政策的印度于2000年推出“湄公河-恒河合作”計劃，泰國于2003年建立“伊洛瓦底江、湄南河及湄公河經濟合作戰略組織”，日本于2006年打造“日本湄公河地區伙伴關系計劃”，美國于2009年提出“湄公河下游倡議”。而域外國家對該區域的重視，很大部分原因是出自經濟考慮，即本國市場飽和狀態下需積極開拓海外新興市場，例如日本政府于2013年基于亞洲市場將不斷拓展的考慮，拿出2 000 億日元規模的公共資金瞄準對外基礎設施投資，并具體以泰國、越南為對象推進日本企業進駐當地，開展鐵路、港灣等的基礎設施投資建設。針對可能存在的同質競爭，中國在守好國家核心利益底線的基礎上，以瀾湄合作機制積極探索競爭中的合作定位。

比如就美國而言，其很早便高度重視瀾滄江-湄公河次區域，暗含從東南面、南面遏制中國的政治意圖。2011年7月，時任美國國務卿希拉里曾提出“新絲綢之路戰略”，同年10月美國國務院向其相關國家大使館發出電報要求將中亞、南亞政策統一為上述名稱，旨在實際運作中將中國排除在欲建立的中南亞地區體系之外[23]。而針對湄公河流域，美國于2009年便提出“湄公河下游倡議”，從建立的倡議名稱上便可看到其有意將處于流域上游的中國排除在外。當然，針對外界的“治理擠壓”，中國在著眼合作共贏目標的同時，也基于地理區位更近優勢守好履行治理主體責任的底線，2015年“瀾滄江-湄公河合作”機制名稱的確立，凸顯我方境內瀾滄江的優先次序，強調中國理應在該區域承擔引領治理主體地位的正當合理要求，當然也采取開放姿態歡迎其他國家協同共治。

又如就日本而言，1992年日本主導的亞洲開發銀行倡議發起“瀾滄江-湄公河次區域經濟合作”機制，涉及中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南等六國，但背后存在日本的對外政策意圖。從地理區位上看，處于瀾滄江-湄公河次區域東面的日本重視聯通西面的印度等地，于是更多關注有利于日本物流聯通的東西經濟走廊，相關投資方案也存在傾斜。而中國處于該區域北面，南北經濟走廊、特別是南北向鐵路網的打造，更有利于分享中國境內的發展紅利。因此瀾湄合作機制從地理空間出發，既是規避已有機制基于有意或無意動因而對中國的“排擠”，也是對相關機制的有效補充，真正落實全球有效治理。另外，為踐行綠色治理的多元主體理念，中國還積極探索“中日第三方市場合作”，尋求在泰國打造中日合作旗艦項目[24]。

5 結語

“一帶一路”涉及諸多國家和地區，如何較好防范生態環境風險是行穩致遠的關鍵一環。著眼“一帶一路”人流、物流走出去面臨的客觀自然元素阻滯、沿線存在生態脆弱區域及相伴而來的如何協調經濟發展與生態保護、面對其他國家類似政策的“同質”綠色擠壓等生態環境風險，需創新防范的綠色治理路徑。透視中國在瀾滄江-湄公河次區域的綠色治理實踐，特別基于治理主體開源、治理過程持續、治理手段多元、治理客體共生、治理結果分享的廣義綠色治理體系，形成生態環境風險防范的系統性綠色治理路徑創新。瀾滄江-湄公河次區域綠色治理路徑的風險防范成效較為可觀，且相關經驗不僅助力防范“一帶一路”在其他區域面臨的生態環境風險，更從宏觀層面支撐“一帶一路”政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通的“五通”深化?！耙粠б宦贰钡纳钊胪七M，在生態環保領域通過構建有效治理新機制積極融入既有全球環境治理多邊框架，強化政策溝通;以廣義綠色治理體系應對當前風險，防范未來可能發生的風險，為設施聯通營造良好氛圍;通過綠色治理機制內的多元主體協同推動綠色能源、貨物往來的貿易暢通;融金融、科技等多元治理手段以綠色屬性形成綠色資金融通;深化生態環保領域的國際多層級、多領域合作，促進民心相通。