我國開放型經濟園區發展歷程分析

楊昕婧 李 磊

(1.武漢大學城市設計學院，湖北 武漢 430072； 2.濰坊市規劃編制研究中心，山東 濰坊 261000)

1 概述

我國1978年實行改革開放政策以來,先后以經濟特區、沿海開放城市、沿海經濟開放區等形式開展了經濟開放的探索，實現了深化改革與經濟發展。隨著經濟全球化的進一步發展，為適應貿易國際化的影響，我國設立了海關特殊監管區，從而以優惠的政策和先進的管理手段吸引外資與技術，進一步提高我國的國際貿易地位。這也是繼經濟特區、沿海開放城市以及經濟技術開放區后我國建立的第四種開放先導區[1]。

2001年我國加入世界貿易組織以來不斷加強國際貿易，直至2012年取代美國成為全世界最大的貿易國。這也使美歐日三大經濟體感到威脅，從而建立了新的區域性貿易和服務規則來取代世界貿易組織，也就是將中國排除在外的“ABC世貿”，我國由此面臨著新的貿易挑戰。在此背景下，我國建立了中國(上海)自由貿易試驗區，并取得較大成功。后又相繼成立了廣東、天津、福建等共計11個自貿區。

2018年美國總統特朗普在白宮正式簽署對華貿易備忘錄，中美貿易戰爆發。加收關稅、限制收并購等舉措對我國對外貿易產生了很大的影響。新環境下自由貿易區該何去何從，“一帶一路”的契機又如何帶動對外貿易增長，都需要我們進一步對自貿區、綜合保稅區等開放型經濟園區的發展規律進行進一步分析。

目前學術界對于海關特殊監管區域以及自貿區等開放型經濟園區的研究主要集中于行政管理模式、經濟效益、發展戰略等理論研究方向，而對于其具體數量、分布規律以及規劃相關少有提及。本文對此進行探討，一定程度上豐富了相關研究，彌補了相關空缺。

2 概念界定

由于海關特殊監管區域的定義中并未包含自由貿易區，而經濟特區，經濟開放區又具有特定的含義，于是筆者提出“開放型經濟園區”這一新概念來進行統籌，同時梳理相關概念，為后續理解分析作出鋪墊。

海關特殊監管區域：是經國務院批準，設立在中華人民共和國關境內，賦予承接國際產業轉移、聯接國內國際兩個市場的特殊功能和政策，由海關為主實施封閉監管的特定經濟功能區域。海關特殊監管區域現有六種模式:保稅區、出口加工區、保稅物流園區、跨境工業園區、保稅港區、綜合保稅區。

自由貿易區：有兩種概念，英文縮寫分別為FTA和FTZ。FTA是廣義的自由貿易區，指兩個或兩個以上國家(地區)簽訂自由貿易協定，締約國之間同意消除貿易障礙(包括關稅及非關稅障礙)，屬于跨國界雙邊或多邊經濟貿易區域。如東盟、中韓、中澳自貿區等。FTZ則是國際海關組織定義的自由貿易園區，指一國或地區“境內關外”的單獨隔離區域，區內可進行倉儲、貿易、加工等業務，在關稅和配額等方面有優惠規定，貨物儲存期限一般不受限制。僅限于貿易、加工等商業生產性活動，不存在居民居住，不允許零售及消費服務活動[2]。自由貿易園區的設區目的是希望通過提供更便利的條件從而最大限度獲取全球自由貿易利益。

經上述對比分析，對我國開放型經濟園區的概念進行定義：經國務院批準，設立在中華人民共和國境內，對接海外市場，由海關實施封閉式管理，最終目標達到“境內關外”效果的開放型生產性活動園區。

3 我國開放型經濟園區發展歷程

3.1 數量變化

我國開放型經濟園區從1990年開始設立，類型以保稅區為主。1999年—2000年數量激增，直至2001年我國加入世界貿易組織，依舊以較快的速度增加，同時種類開始逐步豐富，保稅區、出口加工區、保稅港區、綜合保稅區共同發展。改善了我國的投資環境，大規模引進外資及先進的技術，為經濟增長提供了雄厚動力。2008年美國次貸危機爆發，我國經濟發展受到波及，需要進一步提高對外發展程度拉動內外需求。2013年習近平總書記提出“一帶一路”戰略構思，從經濟、政治、文化多方面對我國發展提出指導。而自貿區等我國開放型經濟園區則是“一帶一路”國家戰略的對外依托平臺和內在落實基點[3]。2018年中美貿易戰爆發，致使外部經濟環境不斷惡化，也對我國開放型經濟園的發展提出了進一步的要求(見圖1)。

美國開放型經濟園區相對我國發展較早，始于1936年，后鑒于美國對外貿易形勢出現下滑并形成貿易逆差的不利局面，為了促進對外貿易發展和增加就業機會，美國聯邦政府和各州政府開始爭相建立各類自由貿易區，并實現每個州均有分布。截至2015年6月，美國對外貿易區的總數高達854個[4]。相比美國，我國至2017年142個的開放型經濟園區數量還遠遠不足，但縱觀全局，我國現有的開放型經濟園區已經出現了管理混亂以及同一地區不同形式開放型經濟園區相互惡性競爭的現象。德國漢堡港被取消的事件也在向我們昭示一個問題“開放型經濟園區是否越多越好”。

從建立開放型經濟園區的初衷以及我國的國情考慮，我國都與美國有較大差別。應梳理當下發展條件，精準掌握我國發展需求，從宏觀整體把控，嚴格控制開放型經濟園區數量與質量以求高效發展，避免不必要的浪費?，F階段我國開放型經濟園區仍處于疏于管理、自我發展的非成熟階段。有機會分析發達國家經驗，走最經濟最高效，符合我國需求的發展道路。

3.2 空間分布

通過搜集整理資料，我們能發現我國開放型經濟園區整體分布極度不均，仍處于自由發展階段。整體來看，我國開放型經濟園區總體呈現“東高西低”的發展態勢，東部沿海，這類擁有良好對外港口條件的地區發展明顯高于西部內陸城市。從這點也能看出我國開放型經濟園區主要以臨港發展類型為主，而臨空型以及臨陸樞紐型則在提出“一帶一路”指導方針后，有了一定發展，但仍無法與臨港型的發展規模相提并論。

縱觀全國，除西藏、青海兩省外，均設有開放型經濟園區(臺灣省發展較為特殊，未在分析范圍內)。其他省份差距較大，其中最多的為江蘇省，設置了26個開放型經濟園區，其中包含15個出口加工區，10個綜合保稅區以及1個保稅港區。最少的為黑龍江省、甘肅省、寧夏回族自治區以及云南省，均設置1個開放型經濟園區。其他省份數量則分布在2個～10個之間，相對較為均衡。

4 現階段存在的問題

通過分析我國開放型經濟園區的數量發展及空間分布特征，我們不難發現現階段存在的一些問題，主要包括以下幾點。

4.1 分類繁雜，難以統一管理方式

全國范圍內能算作開放型經濟園區的園區種類繁雜，從最初的保稅區、出口加工區、保稅港區、綜合保稅區、保稅物流園區、跨境工業園區等，至近年的自貿園區，已有7種類型。他們在功能以及管理等方面都較為相似，但細節上有所不同，可謂大同小異，但這些不同給海關等部門的管理增添了很大難度。這無論是對現有園區的高效管理，還是進一步發展我國開放型經濟園區都造成了較大影響。

4.2 數量過多，設立部門功能相似，同質化競爭激烈

從我國整體來看，140多個開放型經濟園區的數量并不至于過多，但具體分析時我們發現，江蘇省境內設立了26個開放型經濟園區，包括出口加工區、綜合保稅區以及保稅港區三類，其中出口加工區就多達15個。南京、蘇州、常州、無錫、常熟、泰州、南通、鎮江等地均設有功能類似的部門，甚至蘇州一城便設有7個之多。地理位置相近，發展資源條件類似，部門功能雷同，這些同時出現的時候也意味著同質化競爭的激烈程度。這也造成了投入資本巨大，而真實達到預期效果的卻只有為數不多的幾個，更多的則是處于“雞肋”的尷尬境地。

相關部門應嚴格控制申請條件，全國整體研究，優勢地區重點發展，發掘地區優勢，差異化錯位發展。

5 結論

上文闡述了我國開放型經濟園區的基本發展歷程及數量和空間分布特征，也對此分析出了我國現階段存在的問題。對此筆者認為現階段有以下兩點建議：

1)數量精減：對于現階段存在的數量過多問題，應宏觀分析開放型經濟園區定位，整合分析，將一些“尸位素餐”的園區取消，同時進一步控制開放型經濟園區的劃定，提高發展質量。

2)轉型發展：隨著我國經濟不斷發展，很多園區的規模和功能已經無法滿足。多位知名學者認為我國保稅區向自由貿易區的轉型，是克服自身發展的問題和適應外在發展環境變化的必然要求。明確轉型的目標模式，在遵循規范化原則、與國際接軌相結合原則、前瞻性原則和國情原則的前提下，合理定位中國保稅區向自由貿易區轉型中的經濟發展模式，改革政府管理體制，以充分挖掘自由貿易區的發展潛力和運行效率，保障自由貿易區的健康、持續發展。孟廣文、劉銘學者便提出天津濱海新區要分別建立天津港保稅區、空港經濟區和東疆港保稅區3個獨立自由貿易區和統一的綜合型自由貿易區的方案設想。