基層網格化管理模式研究

張雨

關鍵詞：網格化;普陀模式;基層治理

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年11月16日

網格化管理是社會治理模式的改革與創新，其依照特定的劃分標準把城市分為若干個單元格，這種劃分的實質是重構基層治理的基本單元，再借助互聯網信息技術的嵌入，提升基層治理能力，這一創新模式強調治理單位的重構與治理范圍的下沉，側重于有效治理。網格化管理具有一整套流暢的管理指標，從發現問題到立項解決一氣呵成，政府由過去被動的應對問題到如今主動出擊發現并解決問題。2008年8月，舟山市在全市全面推廣“網格化管理、組團式服務”工作，形成黨政帶頭、公眾參與、社會協助、上下聯動的基層治理新格局，其中普陀區網格化管理作為全國首創，經歷十多年的實踐努力，不斷創新社會管理機制，形成覆蓋城鄉且具有特色的社區網格化治理模式，更被稱為“普陀模式”供其他地區參考學習。

一、基層網格化管理的舟山實踐

普陀區隸屬浙江省舟山市，位于浙江省東北部，全區轄5鎮4街道，區政府駐地東港街道東港昌正街，總人口32.23萬人。2007年底，舟山市普陀區開創了一種基層社會治理的新模式——“網格化管理、組團式創新”，先后在桃花鎮、勾山街道等地試點成功后，在舟山全市各鄉鎮、街道全面推廣。普陀區“網格化管理，組團式服務”在實際運行中根據鄉鎮社區管轄范圍，地域人口數量、群眾生活情況，結合各鄉鎮、街道、社區相關黨員干部數量情況合理設置網格范圍。每個網格內都有一支專業的服務團隊，他們為網格內的居民提供全方位的管理和服務，對管理服務的群眾進行每年至少4次的走訪，將網格內成員的相關信息輸入網格化管理系統中，主動解決群眾反映的問題。據統計，2018年上半年，普陀全區刑事發案率下降23.1%，安全事故下降28.6%，重大矛盾下降7%。

經過十多年的實踐，普陀社會治理體系不斷健全，治理能力不斷提升，由原來的單一管理轉向多元治理、由自管自治轉向共建共治、由孤立零碎轉向系統集成、由上級命令轉向主動參與、由短期效益轉向長效治理，治理方式更加科學化，治理手段更加多元化，切實提高了服務效率，密切了黨群干群關系，促進社會和諧發展，已然成為一項全省乃至全國的基層社會治理品牌工程。目前，舟山市普陀區正在積極推動“網格化管理、組團式服務”升級版的發展，實現治理模式從“重復交叉”向“一網到底”的升級;管理方式從“有形覆蓋”向“有效覆蓋”的升級;信息指揮從“單線作戰”向“系統集成”的升級;組團服務從“虛泛化”向“實效化”的升級。

二、社會基層治理的“普陀”創新

舟山市普陀區自開展“網格化管理”服務以來不斷創新，形成了獨特的“普陀模式”，具有嚴密的共享共治體系和清晰的網絡化管理架構，充分運用互聯網收集信息整合多方力量，并不斷創新基層治理領域的改革。經過十多年的發展，舟山市普陀區“網格化管理”工作成效顯著，政府通過“網格化管理”提高了政府部門的辦事效率，黨政干部通過“網格化管理”規范了工作作風，人民群眾通過“網格化管理”能夠充分表達自身訴求。

（一）嚴密的共享共治治理體系。社會治理過程中往往會出現碎片化、重復化的問題，由于資源整合的不完善、統籌力量的缺失，一些簡單的群眾問題會耗費大量的資源卻達不到理想的辦事效果，而解決這些問題最好的辦法就是整合資源共同治理。普陀區創新構建“一中心、四平臺、大網格”的基層治理組織網絡，真正實現全區全網覆蓋、高效運轉，網格中的信息通過整合平臺及時掌握，網格內出現的問題通過整合資源共同協商解決。目前在舟山市普陀區，全區7個街道全部建成綜合信息指揮室，實行實體化運作，政府部門主要通過常駐制和聯系制兩種形式將313名工作人員派駐到基層，大大充實了基層的治理力量。全區致力打造“五個一線、五化融合、五位一體”的基層網絡治理新模式，要求做到能夠及時發現問題、矛盾及時處置、政策加快落實、服務不斷提升、情感實地鞏固，在治理過程中管理更加精細化、服務更加親情化、指揮更加平臺化、信息更加智能化、參與主體多元化，在黨和政府的領導下，不斷推進經濟、民生、生態文明的建設。實踐證明，共享共治的治理模式打破以往重復交叉的治理格局，逐漸形成“一網到底”的新局面。

（二）完善的“互聯網+”運行模式?！熬W格化管理”是根據信息化的技術來展開治理工作，運用“互聯網+”的科技能夠從單一的管理方式轉向集成的管理方式，大幅度降低社區管理服務成本，增加政府與居民之間的互動，使管理工作更加清晰化、條理化?！盎ヂ摼W+”技術還可以最大限度地整合資源，使社區管理走出“碎片化”困境。舟山市普陀區設置了區社會治理綜合服務中心，涵蓋了投訴舉報、基層治理等10個平臺，運用互聯網技術研發了普陀區綜合信息指揮系統，在此系統上對社會治理的相關信息進行統一安排、處置。2018年上半年統計共受理各類信息23，027起，辦結率99.97%。鎮街依托綜治中心建立綜合指揮室，統籌區域內的各種管理服務力量處理各項事務。此外，還開通了手機平安通，“平安通”是平安建設系統的移動終端，是網格管理員、信息員在信息采集、數據更新上的重要工具，強化了“網格化管理、組團式服務”的功能，更充分發揮了網格在收集信息、矛盾排查、事件穩控上的作用，同時采用“3456”工作機制規定了手機平安通的在線率不能低于60%，使網格員能夠及時地了解居民的需求，便于溝通。

（三）清晰的“點格式”管理架構。浙江省舟山市在開創“普陀模式”之后一直堅持以網格化為基礎、信息化支撐、構建“區-鎮（街道）-社區（村）-網格”四個層級的組織架構，通過信息技術平臺，實現層級之間雙向互動、暢通渠道，提高效能。在區級層面打造三大中心：區行政審批辦證服務中心，規定由有行政審批的部門組成，由中心統一辦理，為群眾提供優質高效的政務服務;區社會治理綜合服務中心，整合了五大平臺，主要負責信息指揮、矛盾調解，訴訟服務等;區社會組織培育服務中心，以社區為平臺，獲取社會組織的支持，發動社工有效整合社會資源，形成“三社聯動”來開展社會服務。在鎮（街道）層面，設立綜合指揮室和綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務四個工作平臺，對鄉鎮（街道）機構進行統一指揮、統籌管理，形成覆蓋鎮街、功能集成、工作協同的基層治理體系。綜合指揮室主要負責對上級上報的信息以及本級信息進行分析，下發相關事項交由四大功能性平臺聯動處理。在社區（村）層面，按照民眾的實際需求在全區所有社區（村）設立基層便民服務站點，設置勞動保障、村鎮建設、就業創業、民生事務、綜合服務“5+X”辦事窗口，集成多方資源在窗口受理服務。在網格層面，盡最大可能的收集信息，推進網格建設，實現全面覆蓋、有效覆蓋。每個網格設1名以上專職網格員，建立網格走訪機制，掌握民情，采集信息，第一時間處置相關問題。

（四）多元的服務舉措創新。自2007年開展網格化服務以來，普陀區在實踐過程中不斷發現問題并創新改革，尤其是2017年以來重點打造的“網格化管理、組團式服務”升級版，不僅成立了一支專職網格員隊伍，落實了考核晉升獎勵制度，還創新建立“逢五進格”、網格問題處理清零等機制。普陀區更是創新提出“最多跑一次”體系建設，通過整合政府部門力量和社會資源，響應群眾訴求，基本實現“只進一扇門，最多跑一次”，并深化“最多跑一次”改革，創新窗口辦理新方式。舟山市普陀區在社區網格化管理實踐中推陳出新，探索出一條網格化治理新模式，使城市基層治理更加精細化。此外，普陀區在社會治理領域提出發揮黨員作用治理社區工作，并在“全科網格、黨員微格”機制下，全面推進網格管理從陸地向海上延伸，建立漁船網格化“分類管理”制度，充分發揮黨員的帶頭作用，成立海上網格黨支部，由漁民黨員擔任網格員兼安全員，與指揮中心進行實時聯絡，對糾紛進行現場調解，目前在普陀區東港街道已經形成完整的海上網格管理模式。發揮黨員先鋒模范作用，創新探索構建陸上網格和海上網格的“雙網格”管理服務體系，引領網格化管理走向更寬廣的領域，豐富網格化管理服務內容。

三、基層網格化管理的優化與發展方向

“網格化管理、組團式服務”模式不僅是群眾路線的有效載體，更是對管理體制的有效創新。自舟山市開展網格化管理服務以來，全國多個城市陸續推廣網格化管理服務，但在一些城市出現管理困境，比如對于政府、市場、社會三者的邊界不清晰;群眾參與度不高;網格員隊伍配置出現漏洞，考核機制有失偏頗等問題，舟山市普陀區作為模式首創者歷經十年的發展變革，有著豐富的實踐經驗，通過學習普陀區改革經驗對其他地區日后的網格化管理服務改革具有重要的借鑒意義，不僅要優化網格化管理的內部機制，更要擴大網格化管理的服務領域，實現社區管理的可持續發展。

（一）優化政府服務方式，明確政府職能定位。政府應明確在網格化管理中承擔什么樣的責任，不能不作為，更不能事無巨細包攬一切。網格化管理的出發點是為人民提供更好的服務，如果服務的邊界不清，極易導致“好心辦壞事”，政府過多的管理服務會讓群眾的社會責任感缺失，應當積極地調動群眾與網格員配合交流共同解決群眾問題，而不是一味地包攬全部，未來應爭取把網格化管理發展成網格化治理。此外，充分發揮社會力量的積極性，讓更多的社會力量參與進來，比如可以根據居民的要求實行市場化的服務與交易、培育多元化的社區社會組織和跨區域社會組織，提供專業的基層服務;利用鄉賢的社會地位實現政府與居民的信息溝通，最終實現政府治理與社會自我調節、居民自治有效銜接良性互動。

（二）優化網格間溝通渠道，加強“雙格聯動”實施力度。黨員、網格員都是“基層細胞”，二者更好地融合，打通“神經末梢”，才能不斷提升基層治理水平。2017年開始浙江省全面推進全科網格建設，將分散的社會管理服務統一納入一張網，統籌了各項資源，打破部門壁壘，增加了綜合治理能力，在此基礎上把黨員“紅細胞”納入治理網格中，將網格細分為黨員微格，基層黨員成為社會治理的“移動探頭”，確保實現“一員一格、全員進格、連格成網、全域覆蓋”。黨員微格中每位黨員在詳細了解他們所聯系的居民信息后，將發現的問題上報網格，積極的向網格反饋，同時網格需要的信息也應及時與微格中的黨員溝通，實現無縫隙式居民服務。黨員微格的工作不僅僅是黨員同志解決問題，更多的是與網格加強互動，從而更好地規劃社區事務，提升治理水平。全科網格與黨員微格加強互動，不僅能夠提高網格管理服務水平，更能推動黨員工作建設，解決黨建和發展“兩張皮”現象，提升黨和政府的公信力。

（三）優化網格員管理體系，提升服務人員專業素養。在網格化管理過程中，網格員特別是專職網格員的作用非常重要，是整個網絡的樞紐點，因此必須理順網格員的職責體系，明確網格員的職業發展規劃。網格員自產生以來暴露了很多問題，比如其既不屬于機關、事業單位，也不是社區工作人員，納入不了傳統社會分工的職業序列中;網格員隊伍較為年輕，普遍社會知識不足，欠缺社會經歷;網格員的考核評價難以科學客觀;等等。網格員從事的是社會工作，應當積極鼓勵網格員取得社工師資格，引導網格員對于自身身份的認同，也使居民更認同網格員的正規性，網格員應當意識到自身的工作并不是簡單臨時的，而是需要長期扎根在基層實踐的，對自身應當有長遠的職業規劃。網格員在收集基礎信息的同時，主要參與一些部門臨時性的工作以及社區工作站的工作，沒有一套完善的針對網格員職能職責的指標體系，導致實際中網格員工作混亂，工作效率下降，在今后應加強職責體系建設，根據本地實際，了解居民需求制定可操作的網格員職責體系。網格員隊伍建設應該更為多樣化，放寬競選網格員條件限制，網格員要做到既能與黨委政府積極互動，也能真正扎根在居民群體中，成為一支高效率、有活力的服務團隊。目前，普陀區制定出臺了《專職網格員管理辦法》和《全科網格工作事務清單》，在一定程度上明確了網格員的職能職責并建立了一套考核晉升獎勵機制，但其仍需要在政策執行的過程中不斷改良，加強監督網格員的工作，結合多項指標對網格員的晉升制度進行完善，確保網格員既能明確任務、踏實做事，又能規劃自己的職業前景從而積極做事。

（四）優化社區微治理機制，深化網格化管理路徑。隨著社會的發展，社會治理的理念不斷更新，治理更加法治化、智能化、專業化，對基層治理領域也提出了更高的要求。我國正經歷由“強政府”轉向“強社會”的歷史變革期，重視對于居民個體的治理，從原來的大范圍治理轉變成一個個微小的治理單位，各級政府和社會組織致力于從“關鍵小事”入手做好群眾工作微治理。首先強調治理主體的微型化，治理主體不再是某個部門或是組織，而是居民個體或者是由居民組成的微小社團，他們自主參與到治理過程中。其次是治理的內容微小化，不再是解決大而空的事件，而是解決與居民利益相關的、與日常生活緊密連接的瑣碎小事;治理單元規模不斷縮小，不僅僅包括綜合性的社區，還包括院落、自然小區等多層次的微縮社會空間;治理機制非正式化，參與到治理機制的途徑更加靈活，門檻更加開放，治理機制不斷創新，囊括利益表達機制、合作機制、監督機制、協商機制等等;治理承接載體更加微小信息化，隨著“互聯網+”的發展，網絡移動平臺能夠更快速地提供信息，隨時隨地更新社區狀況，加快社區基層治理的步伐。社區微治理機制是網格化管理更深層次的延伸，對網格做了更細致的規劃，在此基礎上社區治理效果會更好，最基層民眾的訴求能夠被及時上報，同時我們也不能忽視微治理機制過程中所產生的大量繁瑣信息問題，重視微治理機制運行中的監督和整合工作。

（五）推進網格化管理多元化發展，重點打造旅游社區網格化管理。舟山市是旅游經濟比較發達的地區，普陀區更是擁有普陀山-朱家尖-沈家門漁港組成的“普陀金三角”全國一流的旅游景區資源?！捌胀幽Ｊ健边\行十多年的成果表明這種模式在旅游城市能夠發揮較大的管控作用，對于旅游社區治理以及風險管理群體性事件防控機制方面有著豐富的經驗。旅游社區主要由游客、商家、政府、當地居民組成，人員的復雜導致利益訴求也大不相同，在旅游社區內的矛盾沖突比較多，一旦某旅游景點發生矛盾沖突事件，便很快由互聯網傳播至全國各地，慢慢演變成較大的社會治安事件，對于社會安定和政府威信都有很大沖擊。目前，我國旅游景點管理體制主要以景區管委會為主，無法配備基層政府建制，而“網格化管理、組團式服務”通過網格化定位，合理劃分每一個網格服務團隊的任務區，著重協調旅游景區內居民、市場和政府的三方平衡，以“網”為依托、以“格”為基礎在第一時間發現問題、啟動預警機制、快速解決、及時反饋，實現景區基層社會管理服務的全覆蓋，突破當下景區管理體制困境?！捌胀幽Ｊ健辈粩鄥f調利益主體間的訴求，實現不同主體的精準服務，這也是旅游社區治理問題的關鍵，全國各地的旅游社區可以參照當地實際情況借鑒學習此類網格化管理模式，對景區實現精準化管理，提升旅游社區的治理水平。

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