河長制在跨區域水資源治理中的運行困境與優化

顧向一,梁馨文

(1.河海大學環境法研究所，江蘇 南京 210098；2.河海大學法學院，江蘇 南京 210098)

1 問題的提出

水污染的日益嚴重，讓水污染防治成為我們務必妥善應對的問題。然而受制于內陸河流的跨區域屬性、區域協作機制不完善、各省市政府機關的政務壁壘，使得跨區域水資源生態保護遇阻，水資源綜合治理效果并不明顯，“碎片化”現象嚴重。河長制在此背景下應運而生，為跨區域水資源治理提供新思路與對策[1]。

2016年10月11日，中央全面深化改革領導小組第28次會議通過《全面推進河長制的意見》(以下簡稱《意見》)，該文件的出臺有助于防治水污染、改善水環境、保護水生態等工作的高效開展，為水資源的可持續利用提供了制度保障。河長制關注水資源治理的區域協作問題，推動各類行政資源的整合與調配。但在實際運行過程中，河長制在跨區域水資源治理中不可避免地存在運行困境，如區域權力交叉、問責機制不健全等。河長制如何更加高效地進行跨區域水資源治理[2]，是當前必須解決的問題。因而，在肯定河長制對跨區域水資源治理發揮積極作用的前提下，梳理河長制的層級建構以及內部關系的制度設計，并在此運行邏輯的基礎上提出河長制的制度優化措施，以進一步提高水資源治理的跨區域協作效率，促進跨區域水資源治理更加完善。

2 河長制在跨區域水資源治理中的引入

水資源作為一個開放的系統，基于水資源分布以及分配的特殊性，對其生態保護不僅僅是某一個行政區域面臨的問題，需要對水資源進行跨區域綜合治理，落實地方各級政府對所轄區域環境資源承擔的工作任務與責任。河長制將水資源治理的責任賦予各級黨委或政府主要負責人，為我國水資源治理提供新的思路與方案，尤其對跨區域水資源治理具有重要的意義[3]。

2.1 制度優勢

2.1.1突破傳統水資源治理模式

我國目前環境管理體制選擇的是“科層制”的制度運行模式，該管理體制以環境權力的條塊分割為主、要求各行政機關協作運行，具有一定程度的合理性。依據德國社會學家馬克斯·韋伯闡述的科層制學說，科層制下的行政權力內部具有精細化的分工合作，但精細化條塊分割易導致各行政機關形成“自我權力邊界”，不能妥善解決跨區域或涉及復雜利益關系的問題[4]。聚焦我國水資源治理領域，涉水行政管理部門主要是生態環境部門與水利部門，農業、林業、交通、住建等部門在各自責任領域對水資源實施管理，這種多頭管理被稱作“九龍治水”，往往難以取得良好治水效果，尤其在面對跨區域、跨流域的水資源治理問題時，更會陷入治理僵局。河長制將水資源治理的責任賦予各級黨委或政府主要負責人，有利于推動各部門之間的協作與配合，是解決上述困境的有力對策。針對條塊分割的傳統水資源管理體制，需要有超越該模式的具有更高效力層級以及統籌能力強的權力介入，而我國各級黨委和政府所代表的公共權力就符合“超越傳統”的要求。黨委和政府既是水資源治理的決策者，又是經濟社會發展的核心力量，將水資源治理的主要責任賦予黨政負責人，能夠加強與鞏固水資源的保護效果。從科層制理論來看，河長制打破以往專業且分散的權力架構，落實“河長”這一樞紐角色，對傳統科層制水資源治理模式作出了革新與突破。

2.1.2促進區際行政管理資源整合

水資源的綜合治理需要流域內所有地區的政府部門和其他利益主體協同配合，而我國之前的河道管理政策原則上是依據行政區劃對同一河流進行治理，各區域政府僅依據本行政區域內的情況實施治理方案，未將河流放置全流域進行綜合考量，加之區域利益無法協調得當，導致跨區域水資源治理高成本與低成效，進而催生了河長制的出臺。河長制將河流治理責任落實到具體的黨政負責人，引導各協調主體共同參與跨區域水資源治理工作，全方位考慮水資源利用、開發以及水污染治理等諸多環節，推動水資源流域與區域的整體性治理[5]，緩和區際間的利益沖突與治理風險。河長制用以解決跨區域協調問題的優勢是利用上級政府的權威打破區域壁壘，有效集中各級政府的管理資源，解決之前“權威缺失”的問題[6]。目前，江蘇省蘇州市吳江區先后與浙江省嘉興市秀洲區、桐鄉市及湖州市南潯區建立交界水域水環境聯防聯治機制，創新推進“省際邊界水域聯合河長制”。其中吳江區與秀洲區同時建立信息互通機制，相互傳達河流監測情況，兩區河長積極開展聯合巡河工作，共同檢查雙方交界水域，協調區域間的利益沖突，對兩地各類行政資源進行有效整合，打破行政區域壁壘，使得跨區域水資源保護常態化[7]。河長在跨區域水資源治理工作中形成監管合力，有利于水資源治理水平的提升，推動跨區域水資源治理工作的有序開展。

2.2 運行邏輯

2.2.1科層制下的層級建構

根據《意見》，省級層面設立總河長，由黨委或政府主要負責人擔任；各省行政區域內的主要河湖設立河長，由省級負責人擔任；各河湖所在市、縣、鄉均分級分段設置河長，由同級負責人擔任?？梢钥闯?，四級河長的層級建構與行政區劃有較強的聯系，即：上級河長是上級行政區劃的黨政主要負責人，統籌其區域內跨流域河長的工作任務[8]。這也與河流流動性和系統性的自然屬性相適應，各級河長都需要上級河長進行統籌規劃，不能為了局部區域的利益破壞流域內其他地區的環境，同時層級區分也有利于層層監督。此外，為了細化河長設置要求，規范河長制體系建設，浙江省率先出臺《浙江省河(湖)長設置規則(試行)》，制定了全國首個河長制地方標準，明確最高層級河長的設置規范，要求全省逐級建立黨委、政府主要負責人擔任河長的“雙總河長”工作機制。浙江省在推進河長制法制化與標準化的同時，也為其余各地實施河長制提供經驗借鑒。

2.2.2內部關系的制度設計

《意見》明確了各級河長的工作職責：各級河長負責統籌協調對應河湖的管理和保護工作，妥善解決水資源治理中的重點問題，明確跨行政區域水資源治理職責，同時兼顧上下游、左右岸、干支流的綜合治理[9]。河長制將河長置于流域上下游的各區域中，通過行使各區域內的最高行政權力進行區際間的協作配合，對河流上下游的治理工作形成有效制約。河長制試圖建立跨區域水資源治理的良性發展模式，推動跨區域水資源綜合治理的進一步落實。此外，河長本身有自己的職務范圍，比如分管經濟、科技、教育或本身就分管水利、航運等。河長集多個職能于一身，這就要求河長對各個水資源利益主體之間進行統籌協調。河長利用職能優勢對相關涉水管理部門的行政管理力量進行協調分配，將各部門的管理資源進行高效整合，引導各相關主體共同參與跨區域水資源治理工作，有助于減少原先分散管理模式造成的高額管理成本，緩解區際以及各部門之間的利益沖突，實現水資源的集中治理與綜合治理。早在2015年，環境保護部環境保護對外合作中心的專家就提出：以大部制為契機和著力點，嘗試整合現有的區域環境保護機構，推進各機構的結構性改革，服務生態文明的治理[10]。河長制的實施也是這種制度的有效嘗試，河長均是地方黨政部門負責人，具有各區域內最高的行政權力，各部門是他們的行政下屬。除了對職責細分列舉，其最大的特點在于各級河長需要統籌并監督生態環境、水利等相關部門[11]。這樣的多重任務，更有利于部門與部門之間的協作、區域與區域之間的協作。從頂層設計的角度觀察，河長制的出發點就體現了較強跨區域協作意識，有利于推動跨區域水資源治理工作的順利開展。

3 河長制在跨區域水資源治理中的運行困境

《意見》規定建立四級河長體系，對各級河長的工作職責均予以明確規定，同時嚴格監督各級河長的履職情況，督促其對流域水資源實施統一治理。河長本身兼具的多重職能一定程度上有利于河長對相關涉水部門進行統籌協調，調動區域內與區際間進行協作治理。雖然河長制具備較合理的運行機制，但在跨區域水資源治理中仍然存在諸多問題。

3.1 河長制的區域權力交叉

四級河長的設置基本是遵從現有的行政區劃，而河流流域并沒有如此的規律。在區域治理與流域治理并行實施的過程中，難免會形成行政權力交叉與責任追究模糊的治理局面。權力運行規律要求水資源治理中的各項權力應當界限明晰、協調得當、權責對等，只有這樣才能提高跨區域水資源治理質量，否則權力交叉錯位，易導致治理機制運行障礙，難以取得良好治理效果[12]?！兑庖姟犯鶕姓^劃對四級河長及其職責內容作出規定，但由于水資源具有流動性與分布不規律等特性，導致在某一行政區域范圍內，可能存在兩位河長同時對相同河段進行治理，形成權力交叉困境，造成河長難以履職或出現消極放任、互相推諉的局面。比如江蘇省南京市內的秦淮河，秦淮河的江寧區河段由南京市委常委、江寧區委書記負責，但南京市副市長在負責建鄴區、雨花臺區河段時也要負責江寧區河段。這樣，兩位河長權力甚至義務出現交叉時，難免會出現沖突，阻礙水資源治理系統的順利運行。

3.2 現行問責機制缺乏有效監督

《意見》在制定河長制考核問責機制中規定，由縣級及以上河長對相應河湖的下一級河長進行監督問責。依據這一規定，一些地方結合當地水資源治理的具體情況陸續出臺相應的考核問責實施辦法，但大部分問責辦法并不能形成一套科學有序的問責體系，難以從整體上把握各區域“河長”的工作情況，間接影響跨區域水資源的治理效果[13]。此外，當前河長制的考核問責實際屬于以行政機關內部監督為主的監督機制，即行政機關通過行政內部監督權對行政權的運行狀況進行監督控制，但行政內部監督權仍然是從行政權中分化而來[14]。問責機制中的考核標準與水質標準也均由行政機關內部制定，極大降低了公眾參與的可能性，影響了公眾參與的積極性，這一制度設計違背協同治理理論。協同治理理論是協同理論與治理理論的耦合，同時也是跨區域水資源治理的核心。在協同治理理論視角下，治理主體的多元化與協調性是其強調的重點，治理主體的多元化表明政府不是唯一有權參與治理的主體，非政府組織、企業以及公眾都可以參與到社會治理之中，并發揮愈加重要的治理效用。在社會公眾等外部力量難以有效參與監督的情況下，上級對下級的考核問責會遭受行政層級多重利益的束縛，問責結果的公平性無法確保[15]。這也表明河長制在監督問責方面更依賴行政機關內部的權威治理，忽視公眾等社會力量的參與價值，缺乏多元共治精神，阻礙政府與公眾等形成多元治理格局。治理主體的協調性要求各治理主體在平等與相互尊重的基礎上進行公開理性地溝通對話，而在河長制的問責機制中，政府與公眾等外部力量不能形成以尊重為基礎的動態均衡關系，難以使得公眾積極參與監督河長制的運行，無法對其進行全面有效的監督，一定程度影響河長制在跨區域水資源治理中所發揮的效用。

3.3 河長制與相關配套制度契合程度低

河長制有效緩解屬地行政區劃環境治理模式與水資源治理系統性的矛盾，并在一定程度上解決不同監管部門協調不足的問題，從治理實踐的角度來看，河長制也取得了不錯的成果[16]。但水資源的流動性與系統性對水環境的全面管理提出更高的要求，跨區域水資源治理必須要借助跨區域聯合防治協調機制與流域生態保護補償機制等配套制度進行有效地統籌與協調?！吨腥A人民共和國環境保護法》第20條規定了跨區域聯防機制，相關部門按照一致的治理標準，采取統一的管理保護措施。該制度的出臺也表明環境管理機制正努力克服區域壁壘，轉變為綜合、聯合治理。目前，不少省份相繼建立跨省水資源聯防聯控機制，其中蘇、浙兩省建立“省際邊界水域聯合河長制”制度，將河長制與跨區域聯合防治機制進行良好配合，但目前實現二者協調配合的僅是少數地區。此外，國家也在政策層面對流域生態保護補償機制予以逐步推進?？v觀我國當前水資源治理的實際情況，河長制與上述兩機制之間所達成的契合程度較低，要想實現充分銜接，仍需做出具有針對性的制度設計。

4 河長制在跨區域水資源治理中的制度優化

河長制作為破解“碎片化”水資源治理問題的創新制度，在跨區域水資源治理領域發揮了重大作用。但在實際操作中暴露出許多問題，表明河長制這一制度本身需要進一步優化，究其根本是對河長權力進行優化以及相應配套制度的構建。

4.1 河長制的權力優化

4.1.1管理權力的真正下移

實現管理權力真正下移的前提是確保河長權力的行使與落實。既然根據《意見》構建起了四級河長體系，那么各級河長在自己負責的河段理應具有統籌協調相關涉水部門的權力，對于跨區域的河流也應跨區域地行使權力，推動跨區域水資源治理工作扎實運行。在落實河長治理權力的基礎上，應該增加公眾參與制度，為河長進行跨區域溝通協作提供助力。從協同治理視角來看，要想最大限度維護社會公共利益，必須由政府機關與公眾等多元主體采取協同合作的形式進行聯合治理。將協同治理理論落實到河長制中，則必須將社會公眾納入水資源治理，形成政府與社會力量等共同配合的多元治理格局，有利于確保河長的履職履責情況，充分發揮公眾的環境治理效用。首先，以政府信息公開作為突破口，完善群眾監督與舉報制度，而河長的選任與工作考核也都應該在陽光下運行。其次，跨區域水資源治理需要民間的智慧?！懊耖g河長”是環境治理主體多元趨向下河長制的進化與創新，有助于政府機關能夠從更加合理與宏觀的角度進行跨區域水資源的綜合治理[17]。目前,為推動全民治水、全民參與，各省都出臺了相應的政策，在浙江、福建等地區，探索設立了“巾幗護水崗”“河小二”“河小青”等?？鐓^域水資源治理作為我國水資源治理體系的重要部分，必須讓社會公眾共同參與其中，發揮公眾的治理效用。

4.1.2內部權力的最優配置

水資源治理涉及生態環境、水利、交通、農業、發改委等部門，職能較為分散，同時部門之間存在職能交叉、重疊，而河長制的出臺能夠有效解決這一問題。在水資源治理體系中，生態環境部門負責污水治理；水利部門要做好防洪工作并確保供水；住建部門主要負責節水與排澇工作等。在河長的統一領導下，統籌謀劃、協商合作、事半功倍。河長的職責內容并不取代部門工作事項，相關部門仍根據自身原定職責完成好各自工作，河長的存在使得區域協作、部門協作更加便捷與高效[18]。協同治理理論表明，決定某一系統發揮協同作用的關鍵，在于系統內部各組成部分之間需要良好分工合作。若子系統能夠堅守相同的治理方向與目的，并為此進行良好協作，則會實現“1+1>2”的協同效應[19]。在處理繁雜的跨區域水資源治理問題中，各子系統即涉水行政管理機關進行良好分工合作的前提是明確牽頭機關，在此基礎上統籌上下游、左右岸系統治理，積極有效整合各區域、各部門水資源治理能力，強化“河長”跨區域治理特征。為了能夠在跨區域水資源治理中取得協同效應，必須全方位發揮“河長”的統籌效用，明確跨區域水資源治理等目標方向，引導各子系統圍繞同一治理目標進行協作配合，實現對涉水行政管理機關內部權力的最優配置，使跨區域水資源治理系統達到有序、高效運轉的最佳狀態。

4.2 河長制的制度配套

4.2.1監督機制的建構

首先，應當創建一個適應水資源保護新形勢的監督機制。該監督機制以各級總河長為領導核心,由河長制辦公室負責開展,相關部門協同配合,第三方予以監測評估。協同治理理論主張由政府作為主導力量，非政府組織、企業與公眾等多元主體協同配合進行治理，能夠更好地維護環境公共利益。在協同治理中，治理主體趨向多元化的同時，治理權威也更加多樣，存在從政府權威向社會權威傾斜的可能[20]。在構建監督機制時，將第三方納入機制中有利于增強其治理主體意識。一方面，使得考核更加客觀中立，即維護政府權威，又能夠體現社會權威的價值；另一方面，能夠發揮多元治理主體的智庫效用，有助于解決技術層面的難題，監督結果更具說服力。其次，省級單位每年對各設區市河長制工作情況和相關部門履職情況進行考核，而考核結果應當和政績評價系統結合，否則難以形成威懾[21]。監督機制的合理建構既能確保各級河長統籌協調對應河湖的治理工作，又能進一步落實河長的跨區域水資源治理職責,提高跨區域協作的治理實效。

4.2.2跨區域立法合作

以《憲法》和《立法法》為基礎，促進地方法治的合作，打破水資源生態保護區域協作的壁壘。我國區域立法合作主要是3種形式：選擇性模式、程序性模式和授權性模式[22]。2016年頒布的《恩施土家族苗族自治州酉水河保護條例》，作為地方人大與民族自治地方的立法合作，邁出了成功探索的一步。為了加快立法合作的步伐，恩施自治州與湘西自治州建立跨區域協作立法機制，召開多次聯席會議，就條例的相關細節進行交流溝通。在會議中決定成立跨區域立法領導小組，統籌協調兩地立法工作。條例從區域立法的契約屬性出發，即使跨區域，水資源生態保護的相關工作也能有效開展，有利于減少利益沖突，促進區域公共事務的良性發展[23]。條例的出臺對全流域水資源跨區域治理具有重大意義，當前必須推動各地進行跨區域立法合作，為建立統一協調的水資源治理環境而共同努力。

4.2.3相關制度的協同配合

河長制對一定區域內的水資源治理有著良好的推動作用，但受制于制度本身的不完善，河長制仍然不足以應對全流域的水資源治理工作，河長制不能取代流域水資源治理。河長制應加強與跨區域聯合防治機制以及流域生態補償機制的協同配合[24]，為此需要對河長制工作進行再度細化?？鐓^域聯合防治機制主張在河湖上下游之間設置溝通平臺，便于交流跨區域水資源治理的工作任務與工作步驟等，在工作中出現的問題也便于溝通解決。流域生態保護補償機制的創設是用以解決流域上下游、左右岸之間在生態保護與發展經濟中存在實施與受益主體不一致的問題，從而推動流域內經濟利益與生態利益取得平衡[25]。為了能夠實現流域的綜合治理，河長制必須與上述兩制度進行協同配合，尋求中國特色的跨區域水資源治理格局。此外，應依托河長制的實施，進一步完善流域水資源保護機制。①尋找經濟與生態用水之間的平衡，制定水資源利用的規劃方案，將水資源進行合理配置，同時發揮河長制效用，推動各地政府對水資源在區際與各用水部門間作出調配。②建立流域水資源合理使用機制，推動水量保護與節水工程的建設，保證流域合理水位，維護水資源凈化能力。③利用網絡技術建立上下游水資源綜合監督管理程序，推動上下游聯合巡查執法與水資源綜合調配，實現跨區域水資源信息共享。

5 結 語

河長制是基于“碎片化”水資源治理問題而建立的一項制度創新，為跨區域水資源治理提供新思路與新對策。河長制的全面推行讓我們看到了國家層面對跨區域水資源綜合治理的重視。值此契機，對河長制在跨區域水資源治理中的實踐探索進行全面梳理。河長制通過落實“河長”這一樞紐角色，對傳統水資源治理模式作出突破，同時利用上級政府的權威資源打破區域壁壘，促進區際行政管理資源的整合，提高跨區域水資源治理的實效。河長制在跨區域水資源治理中仍存在諸多問題，需要從權利優化與制度配套兩方面對其進行完善。通過對其進行制度優化，推動河長制成為我國跨區域水資源治理的成功范本，同時對其他環境領域的治理提供借鑒。