高等學校行政管理機構改革探索

□張石磊

黨的十九大以來，政府新一輪體制機制改革拉開帷幕，在構建中國特色現代化治理體系的大背景下，政府機構改革呈現出以質量效益為導向、職能整合為原則、聯動配合為特色、高效規范為目的的新特點?？v觀各個國家治理變革的趨勢，“大部制”是國家治理現代化的顯著特征，與紛繁復雜、臃腫繁多的機構不同，“大部制”組織機構把相互有聯系的事務匯總到一個部門，從而最大限度避免了職能交叉、多頭管理、令出多門等低效率管理模式，有效提高了政策執行效能。作為社會主義教育事業的基層單位，受歷史原因影響，高等學校管理體制存在諸多弊病，特別是經歷大學合并、擴招、擴建等大潮影響，我國高等學校的辦學規模在新世紀以來成倍增長，但其組織運行方式以及管理體制仍采用以往舊的模式，管理效能相對滯后，尤其是規模的膨脹導致機構設置不減反增，日益復雜，日常事務繁瑣更甚，新興部門隨意增加，往往缺乏系統規劃，在一定程度上出現機構重疊、職能交叉的現象，無形中增加了內耗，降低了運營效率，使得高校學術權力的核心地位被不同程度的弱化。高等學校應當積極借鑒參考政府機構改革的經驗，全面分析單位機構現狀，乘國家層面機構改革東風，對單位體制機制進行全面調研分析，以“大部制”改革為參考、以教學科研效益為目標，重新整合資源，逐步合并職能，構建新的管理體制，建設一支精干高效的管理團隊，為教學科研和學校發展服務。

一、高等學校行政管理機構現狀分析

受歷史原因影響，我國高等學校管理體制既具有社會管理體制的基本特征，又屬于特殊行業管理，具有教育工作的特點。其行政管理機構在長期實踐中不斷磨合成形，在一定時期對學校的發展起到過積極推動作用，但是隨著時代發展，在高校擴招、擴建、合并等大趨勢背景下，舊的管理體制不再適應新的發展要求。從目前我國高校管理體制現狀來看，存在許多弊端和缺陷，嚴重束縛組織的自身發展，制約了管理績效的提升，同時阻礙學術研究的縱深發展。具體來講，主要表現在以下三個方面。

(一)行政管理層級過多。所謂層級管理是指，在組織開展管理工作時，需要明確權責利，借助事先制定的流程，嚴格按照組織程序辦事，通過設置不同級別，讓政令按照從上到下的順序依次傳達，一級一級傳導，上層負責設計，基層落實執行?，F階段我國大部分高等學校仍然仿照這種政府的職能機構，采用層級管理模式和體系，機關設置許多處室，處室內又設置許多科室，二級學院亦有類似機構。我國特有的市場經濟條件，催生了這種教學管理體制，其特點是集權統一，執行具有強制性。近年來，隨著高校規模的擴大，這種層級管理的分工更加細化，管理更加復雜，職能更加交叉，暴露出了許多問題。一是機構更加臃腫。隨著高等學校機構的膨脹，層級制規則更加具體，往往在原有機構的基礎上派生新的部門，借助新的部門處理日常事務。部門設置更加繁多，但是管理的“新陳代謝”作用卻無法正常運轉，內部人事管理“能上不能下”、“能進不能出”導致組織嚴重膨脹，機構日趨臃腫。龐大的機構不但增加了管理成本，降低了工作效率，而且產生嚴重的浪費，并容易滋生腐敗。二是政令傳導受阻。金字塔形管理機構使得掌握決策和資源的上層難以了解基層實際情況，指揮領導效率降低。處于底層的大量組織和工作人員雖掌握了解實情，卻往上傳遞困難，只能被動服從和執行，降低了服務的適應性、靈活性和創造性。三是人浮于事嚴重。龐雜的基層組織機構，大量的工作人員，雖各有專業崗位，卻業務職能交叉，工作內容重疊，責任劃分不明，致使許多工作推諉扯皮，人浮于事現象頻生，容易造成人員任用不合理、績效考評不嚴格等痼疾。

(二)“行政化”管理屬性濃厚。高等學校其核心屬性應當是教育教學和學術研究，但是長期以來，我國高等學校始終處于“行政化”管理的大環境中，這種管理環境使得教學科研的根本屬性、原始價值等被不同程度的弱化，同時權力的分量被大幅提升。例如，目前從學校的領導人遴選和任命方式、政府與院校的關系、院校與社會的關系等各方面來看，公立高等院校已然是政府的附屬機構，其原本意義上的學術組織屬性逐步弱化，而行政組織屬性卻凸顯而出。學校內部管理官場氛圍濃厚，層層組織機構和管理者，依據政府機關的結構體制和運作模式行事，建立起一套行政權力集中而學術邊緣化的管理體系。一是官僚作風滋生，各級管理者官本位思想泛濫。二是體系內部人員對工作價值缺乏統一的評判標準，原有的學術水平高低、研究成果之于社會發展的價值多寡等被進一步弱化，官銜、行政權力等被無形放大。三是過于濃重的“行政化”管理風格使得全校工作人員導向偏離，人人更加看重權力分量而輕視學術研究能力和水平。

(三)管理制度僵化落后。高效的運作機構需要科學的制度支撐，目前，我國高等學校大多數體制因循守舊，運作僵化，內耗嚴重，不同程度上影響了學校的發展和進步。一是人事制度僵化。大體而言，各高等學校均存在內部績效管理流于形式的問題，評價體系和獎懲措施匱乏，上層的管理者競爭壓力小，工作能力無法獲得充分體現，基層人員工作內容固化，職業發展道路不暢通，限制個人才能施展發揮，降低了工作積極性。另外，在人員任用時，大多的情況下盲目注重人員的身份及與組織的關系而忽視了崗位的實際需求，造成很多工作人員從事自己完全不熟悉的專業工作，人才流動受阻，缺乏新鮮血液，導致學校內部人事管理長期暮氣沉沉。二是分配制度僵化?，F階段我國大部分高等學校依然采取績效制工資體系，職員制之路尚未鋪開，即使采用職員制的部分高校，也是表面形式，沒有深入推進。許多院校在處理人員薪酬分配問題上存在不公平的弊病，內部管理人員的職位等級與收入存在嚴重的不對等，同工同酬的現象普遍存在，這種薪酬制度過分注重成員等級，導致人員能力和貢獻與收入嚴重不匹配。許多非領導職務者待遇不能落實，這種僵化的分配制度在一定程度上壓抑了基層人員的創造力。三是權力制度僵化。當前我國高等學校行政管理體系中權力運用存在著關系混亂的弊病，例如，校級領導大多由上級政府任命，其權力來源于政府，往往會導致只注重對上級機構和領導負責，而忽視學校的發展和師生的需求。各級管理干部均由上級任命產生，對于執行者的管理行為，由于缺乏監督、約束依據，使得基層教職員工不能更好地履行監督職責。

二、高等學校體制機制改革的目標

通過對各高等學校行政管理部門現狀進行分析，大部分院校仍然按黨務、行政、附屬等三大類職能部門設置，部門數量大多接近30余個，這樣龐大的行政機關存在職能交叉、政出多門、職責不清、協調難度大、各自為政、機構龐雜，人員冗繁、官僚作風較嚴重等問題，嚴重影響高等學校良性發展，必須對其進行大開闊斧的改革。高等學校作為特殊的公益事業單位，其核心價值和目標應當是培養符合社會主義國家建設需要的高素質人才，開展相關專業科學研究，推動學校良性發展。其體制機制應當瞄準目標，服務目標，進行科學合理的設置，整合現有資源、優化內部結構，構建內部管理體制，確保該管理體制分工合理、權責一致以及決策科學、執行有力、監督有效等。

(一)分權。高等學校權力失衡會導致嚴重后果，具體表現在：機關權力過大，二級學院自主權薄弱。一方面造成機關忙亂，事無巨細權權過問，盲目指揮學院工作，在不了解實情的情況下對基層指手畫腳；另一方面學院被機關牽著鼻子運作，降低工作積極性，失去自身學術特色，不利于發展建設。再者，院校畢竟是科研教學為主的特殊行業，如果行政管理權力過大，常常干預甚至包辦學術事務，不利于學校良性發展，因此失去核心競爭力。高等學校機制改革的首要目標應當是將目前流行的行政權力進行合理配置，將權力向基層和教學科研一線分配、分化，使管理重心下移，回歸學術本位，對行政權力、學術權力等進行約束和管理，避免出現權力行使的不正當性。

(二)劃界。機構改革不是簡單的剔除和盲目的合并，必須要以科學、合理、高效為原則。劃出職責范圍、劃清責任邊界，將有沖突的、有浪費的、有冗余的進行研究整合，優化職能結構，劃清職能界限，建立綜合性部門(職能大、覆蓋范圍廣)，進一步梳理各部分之間的職責關系，在一定程度上提高部門的管理效率。

(三)服務。高等學校所承擔的基本功能要求其內設行政機構必須以服務為中心，管理部門的職責應從服務于行政的模式逐步轉向服務于科研、教學的模式。體制機制改革需要重新定位內部機構職能，通過調整職能部門、黨政權力的職能，實現服務職能的轉變，使得管理部門更好地服務教學科研、廣大教職員工等。

(四)提速。進行體制機制改革，就是要從根本上解決眾多部門之間協調困難、運行效率低的問題。通過改革成立新的管理機構，將原有的部門間的協調向內部協調轉化，避免部門之間出現長時間的討論、推諉扯皮，甚至為了各自利益影響學校正常教學工作。借助體制機制改革，加快信息傳遞，大大提高了工作效率。

(五)發展。每所高等學校都有其自身的特色和傳統，其未來發展趨勢，必須依靠原特色，謀求新突破。高等學校的體制機制必須以學校健康發展為目標，行政機關要當好發展的“機車”，牽引學校在良性、穩步、向前的軌道上不斷前進。近年來，國家制定出臺了一系列推動高等學校發展的政策，強調“特色發展”、“內涵發展”，在新的時代變遷中，高等學校應該充分認識自身的發展定位，堅持走特色辦學之路，扎實推進內涵建設，勇于突破“資源瓶頸”，努力在新一輪高等教育強國建設的偉大事業中作出積極貢獻。

三、高等學校行政機構設置設想

高等學校機構改革的目標應當瞄準權力的科學分配、職責的明確劃分、服務的中心地位、效率的高速運轉和發展的根本任務。結合國家層面“大部制”改革的總體要求，綜合考慮高等學校的實際情況，例如基本職能、內部領導體制、組織運行等因素，開展行政機構改革工作，充分調動各職能部門的資源，使人、財、物等資源得到充分利用，進而在一定程度上提高服務質量、服務效率。高等學?？蓢L試對內部管理職能體系進行重新劃分，構建一個“大部制”組織結構，將更加利于學校長久發展。

(一)高等學校行政機構設置原則。高等學校實行黨委領導下的校長負責制，在機構設置上應積極借鑒國內外成功經驗，遵循統一、協調、精干、高效原則，結合校史校情，分步組織實施。改革后的各機構層次之間應當互為配合構成有機整體，減少職能交叉，避免推諉扯皮，減少內耗。同時，要以服務為根本目的，通過精兵簡政，整合、減少指揮性機構，做到統一指揮和統籌，便于橫向協調和縱向服務。一是形成閉環。對長期運行的行政部門重新組合，構建科學的管理體系，形成黨政決策、部門執行、監督反饋閉環。二是整合資源。在調整過程中，應強調業務相關和服務相同等特性，以降低成本、提高效率為目的，把以往存在于部門之間的磨合整合到部門內部，以減少損耗。三是激活積極性。從直接干預管理到業務指導管理過渡，行政機關把控大政方針，負責規章制度和方向性工作，二級學院享有一定的人權、審批權和財權。四是改革人事制度。改變傳統用人觀念，推行職員制制度，促進競爭上崗、能上能下、有進有出的人員流動機制。

(二)高等學校機構設置具體構想。參照國家“大部制”改革模式，分析部分院校改革經驗，根據高等學校發展需要，并在黨委的統一領導下，學校行政機構可設置為：六大部門制。

1.綜合辦公室。綜合辦公室為高等學校行政牽頭單位，負責政令傳導和上請下達，制定學校發展規劃并監督執行。其業務內容涵蓋原有黨委辦公室、校長辦公室、紀委辦公室、組織、宣傳、統戰、黨校、機關黨委、工會、發展規劃、人力資源等部門的職能。

2.教學工作部。教學工作部為高等學校的業務主導部門，主管學校教學教務工作。其業務內容涵蓋本科生、研究生教學和學科專業建設等職能。

3.科學研究部?？茖W研究部為高等學校的科學研究主體，負責基礎科研管理、成果科研開發以及能力建設。其業務內容涵蓋原科技處、實驗室管理處、成果轉化等部門的職能。

4.學生服務部。學生服務部為高等學校的學生服務部門，主要負責本科生、研究生的日常管理與服務工作，其業務內容涵蓋學生處、研究生處、招生就業處、團委等部門的職能。

5.后勤保障部。后勤保障部為高等學校的總務部門，主要負責后勤服務、安全保障、資源管理和綜合協調。其業務內容涵蓋后勤處、財務處、基建處、資產管理處、保衛處、網絡中心、圖書館等部門的職能。

6.合作交流部。合作交流部為高等學校的對外交流部門，主要負責國內、國際間的交流與合作，其業務內容涵蓋國際交流處、校友辦、基金會等單位的職能。

(三)“大部制”模式下行政機構運行關系淺析。構建大部門制可以有效打破原有部門的壁壘，促進部門間的溝通融合。這些大部門制內部可根據工作流程和內容，設置相應的管理團隊，負責業務辦理、專業指導和監督反饋工作，同時還需要逐步理順行政運行機制，使大部門良性運轉，更好地服務于教學、科研工作。一是構建科學機制。制度機制是組織運行的基礎，新的大部門制需要科學的機制支撐，才能更好的運轉。這些機制包括決策、溝通、協調、綜合服務和監督評估等，以科學完備的制度機制規范工作內容和流程。構建權力分配機制，將重大決策權從業務部門剝離，交由專門的委員會，大部門只負責具體執行。構建溝通協調機制，部門內部間加強溝通，促進協調，適時進行糾偏，以避免內耗。構建服務機制，進一步優化服務流程，建立一站式服務模式。構建監督機制，更加注重對職能部門運行的監督以及基層情況的反饋。二是理順內部關系。大部門制在黨委領導下開展業務工作，既是牽頭組織機關又是服務保障單位，要逐步理順橫向和縱向關系。大部門是黨委的實際執行機構，負責具體事務實施，與上級黨委是領導與被領導的關系。大部門之間是相互協作關系，各有側重，互為平衡，協調發展。部門內部是緊密的團體，圍繞同一目標聚力?！按蟛恐啤睓C關與二級學院是指導關系，監督規章制度執行情況，指導學院發展而不橫加干涉。三是加強績效評估。建立健全大部門工作績效評估機制，通過考核工作質量，促進職能部門執行力的提升，尤其要改變傳統的考核方式(撰寫工作總結、部門領導向校領導匯報等)，通過實施目標管理，組建專門的評估部門，完善績效評估方法體系及評估流程，對大部門工作情況進行專業評估，并根據評估結果給予相應獎懲，以推動部門更好地履職盡責。