殊途同歸：互聯網促進地方治理創新之路徑

殷俊 夏紫茵

〔摘要〕以互聯網為代表的信息技術，對于中國地方治理能力提升和模式創新有著重要的影響。通過對互聯網與地方治理相關文獻的梳理，可以發現互聯網促進地方治理創新發生在互聯網時代到來與治理轉型需要的雙重背景下。具體而言，互聯網影響地方治理有兩種主要路徑：自上而下地實現“滲透—控制”，以及自下而上地實現“參與—回應”。這兩種路徑雖然動力不同，卻可以相互促進，互聯網時代地方治理轉型的最終目的應是一種多主體良性互動或者說是“協同”的治理模式。

〔關鍵詞〕互聯網;大數據;電子政務;協同治理;地方治理

〔中圖分類號〕D63-39??〔文獻標識碼〕A??〔文章編號〕2095-8048-（2019）02-0103-10

一、緒論

“治理”是社會科學研究中的重要概念，也是當代中國政治和社會發展中的一個重要議題。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，把 “推進國家治理體系和治理能力的現代化”作為全面深化改革的總目標，第一次用“社會治理”替代“社會管理”。2014年的政府工作報告中則提出“推進社會治理創新……實行多元主體共同治理”，進一步凸顯治理這一理念的重要性。

無論是作為對政府的新要求，還是國家-社會關系的新結構，治理模式都與經濟、社會、技術背景有著密切關系。而在當代，影響治理結構與方式的最重要的技術變化，就是以互聯網為代表的ICT（信息通信技術）的快速發展。安德魯·查德維克（Andrew Chadwick）在其《互聯網政治學》中說：“問題不再是政治是否存在于網絡，而是以什么方式以及產生了何種結果?！薄?〕同樣我們也可以說：問題不再是互聯網是否影響治理，而是以什么方式以及產生何種結果。這也正是許多不同學科的學者，特別是政治學、公共管理等學科的學者，所關注和研究的議題。

中國領導人很早就注意到互聯網對于國家治理的影響與價值。早在2001年，江澤民在接受《科學》雜志主編采訪時便提出，“要充分利用互聯網”。2007年，胡錦濤在中央政治局集體學習時強調，要“切實把互聯網建設好、利用好、管理好”。2016年4月19日，習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會上指出，要發揮信息在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中的作用，“以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化，統籌發展電子政務，構建一體化在線服務平臺，分級分類推進新型智慧城市建設，打通信息壁壘，構建全國信息資源共享體系，更好用信息化手段感知社會態勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策”。十九大報告中也提到，要“增強改革創新本領，保持銳意進取的精神風貌，善于結合實際創造性推動工作，善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作”。

不過，這里需要區分兩個同樣常用但有所不同的概念：互聯網治理（Internet Governance）;互聯網與治理（Internet and Governance）。前者指的是對互聯網本身特別是作為公共空間和信息平臺的網絡空間的治理，是將互聯網作為治理的對象。后者所關注的是互聯網對于各領域治理的影響，是將互聯網作為治理的工具或影響治理的因素，而不僅僅限于如何治理互聯網。在許多語境下，后者較為接近現在常說的“互聯網+治理”?！?〕

當然，“互聯網治理”與“利用互聯網治理”之間存在內在的聯系，因此許多研究將二者放在一起分析。首先，兩者都屬于治理領域，需要遵循同樣的政治邏輯。例如，陳家喜分析習近平網絡治理思想時提到“以人民為中心發展網信事業”，其中便涉及“互聯網服務人民”，“將互聯網的創新成果深度融合于經濟社會各個領域之中”?！?〕其次，在許多具體治理議題中，兩者也是無法完全區分。例如，互聯網治理中一個重要議題就是如何處置互聯網輿情事件，而其中互聯網也是必不可缺甚或最重要的治理工具。不過，“互聯網與治理”的內涵比“互聯網治理”更豐富，范圍也更廣。

本文的分析范圍界定為狹義的“互聯網與治理”，或者說“互聯網+治理”。進一步的，本文將集中關注互聯網與治理中一個重要且最為廣泛的領域：互聯網對地方治理的影響。這也使得更容易區分這一領域和“互聯網治理”的區別——對整個互聯網平臺的治理更多的是國家治理的范圍，地方在這一領域并沒有相對于傳統媒體治理那樣的足夠權力和手段。這一議題與互聯網在中國的發展同時起步、同步發展。通過文獻分析可以發現，關于互聯網與治理的研究起步于2000年至2005年，恰好是互聯網用戶從1000萬增長到1億的時期;而自2010年開始，相關研究大幅增加。其中許多研究都指出，互聯網對于國家治理體系以及國家—社會關系有著重要的影響?！?〕

若進一步分析，大部分關于互聯網與地方治理的文獻都是從以下兩個視角之一，或結合不同視角，來分析互聯網對地方治理的影響：參與—回應，滲透—控制。下面首先分析地方政府在互聯網時代進行治理創新的動力，再從這兩個視角對相關文獻進行綜述，最后再總結這些不同視角的研究對于互聯網研究與治理研究的貢獻，并提出互聯網時代地方治理模式演變的路徑。

二、背景與動力

“治理（governance）”與傳統的政府或管理雖然有相通之處，但也有很大的不同。托尼·鮑法（Tony Bovaird）和愛爾克·勞夫勒（Elke Loffler）提出，地方治理有四項內涵：多元治理;包括正式與非正式的規則;除市場規則外還重視政府固有的核心權威與協調合作的網絡關系;基于政治運作傳統?！?〕婁成武和張建偉將其模式分為傳統官僚模式、市場模式，以及政策網絡模式?！?〕

正如軒傳樹指出的，中國進入移動互聯網時代，恰逢深化改革、擴大開放和加速社會轉型的時代背景，共同構成推進國家治理現代化的時代背景和歷史前提?！?〕所以，互聯網與地方治理之間的互動，也是在這雙重背景之下進行的。下面便從治理轉型的需求以及互聯網工具的發展這兩個角度進行綜述。

（一）轉型期的治理轉型

許多研究都指出，治理能力現代化是運用互聯網進行治理創新的時代背景。一方面，“治理”理念提出的社會基礎，是改革開放以后新的社會結構，特別是市場經濟帶來的利益主體的多元化。在這一背景下，“治理”與管理的一個不同之處就在于強調多元主體的共同合作，或者說國家—社會關系的轉變?！?〕另一方面，“政府能力本質上關注的是政府如何通過汲取、整合、利用特定的資源，采取特定管理工具與手段實現目標的過程。公共行政從傳統方式走向治理的變革意味著人們對政府能力的要求也發生了重大變化?！薄?〕

因此，在治理能力現代化中，對政府的一個重要要求就是“政府與其他多元化治理主體之間的對話和溝通能力”〔10〕。 或者說，政府需要增強回應性，這也是國家治理能力現代化的重要目標和現實選擇，但面對大量的社會矛盾基層政府卻普遍存在精準回應不足的問題，包括溝通渠道不暢、問題識別不準、主體責任不清、回應實效不明?！?1〕從政治傳播的角度，以往的官方媒體渠道存在信源單一、輿論監督困難、缺乏危機溝通能力等局限〔12〕，這些問題都是對提升治理能力的現實挑戰。

另一方面，治理能力現代化也意味著政府要從管理者轉型為服務者;〔13〕或者說從發展型政府向服務型政府轉型。服務也就意味著回應性，最終必然要求問責。所以，這種轉型可能遵循這樣的邏輯鏈條：社會公正（社會需求）—社會抗爭（政治互動）—服務型政府（國家供給）—非選舉問責（政治發展）?！?4〕

治理轉型，最終應包括治理理念的轉型、治理方式的轉型和治理體系的轉型等等?！?5〕 其中治理體系的轉型可能是最終目標，而治理理念與方式的轉型則有相互促進的關系：理念改變可能促進方式的轉變，方式轉變則會影響理念的改變，而兩者可能都受到一些共同外部因素的影響，其中互聯網的發展便是最重要的因素之一。

（二）互聯網技術的機遇與挑戰

以互聯網為代表的ICT（信息通信技術）的出現和發展，是促使政府進行治理轉型的另一重要動力。何哲指出，人類社會已經進入網絡、大數據和人工智能三位一體的新時代，這對傳統政府提出嚴重挑戰：從根本上改變政府一家獨大的信息優勢地位，結束信息的封閉隔離時代;提高公眾對政府的整體要求，對政府運行效率的自然要求，以及對政府人員個人行為的更嚴格要求;公民與社會要求直接參與政府行為，政府行為要經得起長期歷史的檢驗?！?6〕佟德志指出，信息時代要求政府職能定位為“以服務為核心、以個性化為特點”的新型政府?！?7〕

互聯網本身便對治理帶來新的挑戰，包括社會交流、社會生活的虛擬化，社會結構的離散化，社會關系和權力結構的重構;〔18〕媒體環境的變化，政治參與形式的拓寬，社會輿論環境的變遷，社會空間的裂變等?！?9〕互聯網帶來的社會影響與治理轉型的需求相結合，共同組成對傳統治理的挑戰。史達將其稱為“互聯網政治生態危機”，其原因包括刺激性意見，自我議程設置，以及弱勢群體的群體盲思等?！?0〕

互聯網引發公共領域結構變革的另一個原因是中國公共領域本身存在的結構失衡，包括公眾主體意識缺失、精英主導，意識形態主導，開放度不足等?！?1〕文宏也指出，網絡圍觀存在的可能性就在于制度和時代的若干特征，包括自上而下的金字塔型體制，全能型的政府管理模式和碎片化的治理格局?！?2〕

但是，互聯網給治理帶來的挑戰同時也是其推進治理能力現代化的路徑。例如，互聯網與生俱來的技術特性——跨域屬性、互動溝通、5A傳播形態等，都為治理提供新的方法和路徑?！?3〕賈開則認為，互聯網不僅在技術層面，也在文化層面帶來“開放”的文化，從而促進開放政府建設，最終實現“透明政府、責任政府”〔24〕。

在利用互聯網進行治理創新過程中，地方政策創新的擴散效應也有重要作用?！?5〕一般而言，經濟較為發達、互聯網普及較快的地區，也是探索互聯網用于治理創新較早的地區，比如北京、浙江、廣東等地都在這方面進行了諸多探索。而這些地區的先行創新又可能對其他地區構成示范，并隨著互聯網的普及而擴散到其他地區。

也就是說，互聯網影響治理領域并非單方面的技術影響社會，而是一種恰逢其時的互動。在經濟社會轉型的背景下，治理領域本身存在諸多問題與挑戰，而互聯網技術在帶來新的挑戰之際，也為應對新舊（線上或線下的）挑戰提供了新的工具。

三、“滲透—控制”：自上而下的路徑

治理轉型的需求，互聯網帶來的挑戰與機遇，是“互聯網+治理”的兩個重要背景。而在此背景下，具體的治理創新又可有兩種不同的路徑：“自上而下”，以及 “自下而上”。這兩種路徑的區別并不完全取決于發起者的地位，而在于其發生機制的不同：前者是主動地去進行治理的滲透，后者則主要是對于民眾需求的回應。因此這兩種路徑又可分別稱為“滲透—控制”式和 “參與—回應”式。從治理主體的視角看，自上而下的“滲透—控制”式創新路徑是更為主動的，或者也是更為可控的。這里便首先討論這一路徑，具體而言則是從電子政務相關研究開始。

（一）電子政務

中國關于互聯網與治理研究最早的熱點，便是關于“電子政務”的研究，其研究對象包括政府網站、政務微博、政務微信平臺等等。這正是政府主動利用信息技術的主要形式之一，可以說是一種“自上而下”的路徑，其直接目的是增強治理的滲透性、針對性和有效性。

“電子政務”并無統一的定義，比如西方學者認為電子政務是將工業化模型的大政府轉變為新興的管理體系，以適應虛擬的、全球性的、以知識為基礎的網絡經濟。蔡立輝則認為，電子政務的本質是利用網絡信息技術有效實現社會公共事務管理、政府內部事務管理與公共服務提供等功能，建立網絡化協同辦公環境，將大政府轉化為以知識經濟為基礎的效率政府和責任政府，促進政府行政改革、職能重組和行政業務流程再造等等，具體而言則包括應用服務、信息系統、信息資源網絡三個層面，具有“5E”（流暢、高效、節省、深入、滿意）的功能。 〔26〕

最早出現的電子政務，是政府內部的辦公或管理。早在1993年，中國便啟動“三金工程”，此后又在1999年啟動“政府上網工程”。這種電子化管理可以促進政府公共部門轉變管理理念，創新管理方式和服務方式，重組政府組織結構和再造行政業務流程;〔27〕也有利于降低行政成本，改善公共服務，包括應對加入世貿對公共政策的影響?！?8〕不過在這一階段，“上網”主要還是以政府內部網站和單向發布的網站為主，“互聯”的特性和影響并不顯著，可以說是電子政務1.0時代。

2002年8月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳發布《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》，構建電子政務建設的基本框架。而到了以政務微博等為代表的電子政務2.0時代，互聯網與治理轉型的關系更為明確。中國的微博自2009年開始發展，2010年被稱為“微博元年”，而后很多黨政機構便紛紛開始運用這一新的傳播平臺，2011年也被稱為“政務微博元年”。類似政府網站、政務微博等平臺最初起到增強回應性的作用，但更可以主動進行傳播的議程設置和框架設定，從而起到引導作用，其首要目標是獲得信任，以雙向溝通主導公共傳播流程?！?9〕截至2018年6月，各級各類政務微博賬號已經達到137677個，①但比高峰期已經有所下降，顯示電子政務的重心已經從以傳播為中心轉變到新的階段。

從政府管理創新的角度，劉祺、彭戀認為現在的電子政務已經發展到3.0階段，從“黑箱式”、分散式到“一站式”，再到數字治理模式和“在線集中”?！?0〕相比傳統的“窗口式服務”，基于電子政務的“一站式服務”更能以整體的方式提供政府服務，使企事業單位、公民個人更容易獲得滿意的政府服務，將政府治理從封閉的行政系統中拓展出來。例如，陳廣勝對浙江政府服務網的分析發現，“互聯網+”可以推進服務政府、法治政府、責任政府和廉潔政府的建設?！?1〕其具體經驗則包括行政權力的網上規范運行，政府流程的優化再造，優化在線服務用戶體驗，全面深化政務公開，加強公共數據歸集和開放共享、電子政務基礎設施集約建設等等。

（二）大數據到人工智能

雖然大數據（big data）作為技術已經不僅僅限于傳統的互聯網，但其與互聯網之間有著密切的關系，在治理方面更是如此，因此仍可放在本文框架內研究。一定程度上，大數據可以說是電子政務4.0的核心技術。在4.0時代，政府服務以用戶需求、服務應用為中心，并在政府流程再造、智慧政府構建和增強用戶體驗等方面推動中國的政務創新?！?2〕

許多研究都提到，大數據（big data）是互聯網對治理的重要推動機制之一?！?3〕大數據的主要作用是有助于治理主體特別是地方政府更有效地把握治理客體的特征，包括時間上的及時性、動態性，數據上的精細化、個性化等等，本質上有助于治理更好地滲透或者說控制。在大數據時代，政府要充分利用大數據，打通政務信息數據孤島，構建跨部門聯動機制，優化政府決策，加強政府行為的透明性和回應性，充分統籌利用社會資源優化政務流程與服務，建立精準公共服務體系?！?4〕

大數據對于治理的促進，本質上是改善政府失靈的一個重要因素：信息不足或者信息不對稱。海量實時數據分析，有助于提高政府決策的預警性、科學性、精準性，從而改進政府失靈。就城市風險治理角度而言，政府可以利用相關技術加快數據信息共享、打破信息孤島，追溯風險危機事件的本源，預測風險事件發生的概率?！?5〕陳之常對北京市東城區的研究發現，大數據可以在許多方面推進政府治理的現代化，例如促進公共衛生服務現代化（慢性病數據關聯分析、季節性流行病預報等），以及社會管理服務現代化（精細化社會管理、動態匯總分析居民服務熱點等）?！?6〕

如果以互聯網、大數據再配以網格化管理，更可以顯著提升治理的效能。例如，葉林等對G省D區的案例研究表明，互聯網時代的社區治理通過網格化管理、組建網格隊伍和搭建智慧平臺，可以實現服務管理以人為本、扁平化、智能化和社會化?！?7〕

從電子政務1.0到3.0，再到大數據的應用，以互聯網為代表的信息技術持續推動治理的轉型。何哲（2017）〔38〕、陳濤（2018）〔39〕等都指出，“互聯網+”的政務服務下一步將發展到人工智能的應用——事實上這在部分地區已經得到實踐。這一應用的直接效應是提高政務服務的效率，包括精準性、及時性等，也有利于緩解政務資源不足。而長遠來看，人工智能的應用，配合以互聯網、大數據等技術，可能會對治理模式帶來顯著影響，甚至重塑整個治理體系。

綜合來看，作為治理主體的地方政府主動利用互聯網等信息工具，出發點和直接效應都是破除或緩解地方治理面對的一些主要問題：信息不足或不對稱，供給缺乏精準性，滲透能力有限等。但面對主體日益多元化的治理環境，如果僅有地方政府的主動參與，即使有新的技術手段也不能充分回應治理轉型的要求。在現實中也可以觀察到，互聯網的普及可能引發一種新的機制：其他主體的參與引發地方政府的回應，這正是下一部分所要探討的。

四、 “參與—回應”：自下而上的路徑

雖然“自上而下”的路徑從政府角度而言更為主動而可控，但在現實中另一種“自下而上”路徑則可能有更顯著的意義。治理轉型的背景之一，就是社會多元主體的利益表達需求，這也是在互聯網空間上非常顯著的一種現象。如何有效進行多元表達以及在一定程度上鼓勵多元的參與，是互聯網空間對地方治理帶來的最重要挑戰，也正是治理轉型能否成功的重要因素。另一方面，互聯網促進治理轉型的一個重要路徑，就是通過促進表達或者參與，而增強政府的回應性。下面便從“參與”和“回應”兩個層面對此進行討論。

（一）參與的平臺

互聯網能成為治理創新的工具的前提，就是其能成為多元表達或參與的平臺?；ヂ摼W的發展正好伴隨著中國公民社會的崛起和民眾公民意識覺醒，互聯網參與行為也從“下載”更趨向“上傳”（參與）?！?0〕從政府轉型的角度，服務型政府應該與公眾有著良性互動機制，公眾期望其需求和訴求能夠得到及時和滿意的回應，而互聯網正好能滿足這一需求?！?1〕從不同主體相互關系的角度，互聯網對于治理中政府與其他主體之間的關系產生重大影響，特別是可以大大增加互聯網使用者參與到治理中的可能，從而使治理主體從政府管理人員擴展到個人，形成“多元治理、共襄偉業”，改善治理的回應機制，提高監督效果?！?2〕

此外，網絡民意改變民意表達的主體結構、議題選擇、溝通渠道和輸出強度，〔43〕特別是鼓勵公眾參與社會管理的積極性。這種網絡民意對傳統政府管理理念，包括管制理念、“為民做主”、“官本位”和“圍墻政治”理念產生沖擊，要求政府增加回應性、互動性和透明性，從管制為主轉為服務為主，還可以直面政府管理弊病，檢視政府行政效能，并考驗其治理能力?！?4〕

就目前而言，作為參與的互聯網平臺中最重要的是微博等新媒體或自媒體。劉露瑤、朱國云從法治角度分析，認為公眾自媒體參與到社會治理，是言論自由在互聯網時代的表征，不僅體現協商民主和行政的程序正當，還可促進社會的權力橫屏和公眾民主監督?！?5〕陳潭、楊孟著也認為，“互聯網+”環境下出現治理權力的去中心化和結構重組，促進直接民主和全民監督的治理形態?！?6〕例如，在江蘇啟東王子項目引發的環?？範幨录?，互聯網幫助環保運動者充當本應由地方政府擔任的“早期預警（傳播）者”和輿論領導者的角色，最終成功使議題進入主流權威媒體，其路徑是“網絡媒體—專門環保網絡媒體—主流公共媒體—主流權威媒體”?！?7〕

這里所說的“參與”，可能是主動的自覺的，也可能最開始只是自發的。在特定制度環境下，“自發”的網絡圍觀可以轉化為作為“工具”的圍觀，既是一種集聚多種社會力量的集體行動策略，也可以發揮媒體傳播的社會效應，最后產生積極的治理效應?！?8〕在廈門PX事件、啟東事件等各類事件中，都可以看到類似的轉化過程。

（二）回應的策略

對治理而言，參與的增加只是第一步，還需要治理最重要的主體——大部分情況下是地方政府——做出回應。但是由于觀念、制度等層面的缺失，政府回應可能處于缺失或者錯位的境地?！?9〕

朱麗峰指出，面對網絡民意，政府可以消極以對，將網民當作“暴民”，將網絡民意視為洪水猛獸、不具有代表性，采取強權壓制、堵截過濾或者避重就輕、表面敷衍?！?0〕啟東環?？範幨录?，地方政府不恰當地選擇信息公開渠道，不但沒有爭取到主動，反而降低了公信力，進而削弱了其在互動中的權威性?！?1〕

苑豐的研究則發現，政府對網絡事件采取“公關管控”的行動策略，即“以消除影響、維護形象為目標，以實施強調‘管控為主導策略，以灰色‘公關為主導方法”?！?2〕例如，F縣政府投資幾十萬元購買網絡輿情24小時監測系統，并抽調人員組成網評員隊伍，在檢測到群體性事件信息后，立即“封鎖信息傳播渠道，為解決問題爭取寶貴時間”;另一方面則和中新社、新華社、新聞辦等建立合作，以便進行公關。而這一策略反而會增加社會和維穩壓力，積聚矛盾，演化出個體激進行為，并消解政府權威與公信力?！?3〕

不同于這類消極的回應策略，政府理性的選擇應該是：建立網上官民互動機制，包括打造網上民意社區、開展網絡民意調查、發揮政府網站優勢;同時對網絡民意進行甄別，以全面把握民意;更要主動應對民意，正確引導民意?！?4〕對網絡民意的回應可以促進政府行為模式的轉變，從側重管制轉向側重服務，從“為民做主”轉向“讓民做主”，從“暗箱操作”轉向“陽光行政”?！?5〕

張丙宣以中國寧波網《對話》欄目為例，分析地方政府運用網絡信息技術進行創新的動力、功能和效果，指出這種創新的動力來自四個方面：公民利益表達與利益整合的需要，網絡時代民意的覺醒，網絡信息技術的進步，以及地方公共事務治理的需要;而網絡問政的制度創新又可以進一步調動民眾積極性，為民眾政治參與提供平臺?！?6〕

通過網絡問政提高地方治理績效，需要建設官民平等共享的對話模式，將網絡問政制度化，并建立法治化的環境，此外還需要借助傳統媒體的力量。面對矛盾，地方政府不僅應該主動落實回應責任，還應落實制度化民意表達渠道，優化回應載體，健全相關制度，更要主動促進社會參與，包括關注“數據鴻溝”下弱勢群體的利益表達?！?7〕

互聯網對政府回應性的促進并不僅僅限于對于突發事件的回應，也可能有更長期的效果。例如，杜治洲從反腐的角度指出，“網絡反腐”提高了腐敗行為被發現、被調查和被判處的概率，從而可以提高懲治腐敗的有效性?！?8〕而劉成奎、徐嘯對2001年至2014年的統計數據進行分析，則發現以互聯網普及率為代表的ICT技術增加了地方政府的財政回應性，特別是促使地方政府支出偏好由尋租空間更大的基礎設施建設轉向更有利于民生的公共服務，降低地方政府的公共安全支出?！?9〕

五、治理模式的轉變

（一）協同模式的建立

雖然存在“參與—回應”和“滲透—控制”兩個不同的發展路徑，但是大部分研究認為，互聯網時代地方治理的最終目標應該是建立一種“協同”的模式。這種協同當然包括政府內部的跨區域與跨部門整合〔60〕，但是更重要的是政府與社會之間的協同。例如，要與私營部門實現以大數據為基礎的應用與合作，與社會組織之間實現制度化共治與合作;〔61〕將加強社會協同與增進社會自組織有機統一，創新社會協同機制，改進社會協商機制;〔62〕利用網絡社會“無組織的組織化”和開放性特征，加強政府與社會不同階層之間的合作，整合社會自組織力量甚至國際力量和國際資源?！?3〕

這種協同從政府角度是一種治理的滲透，從社會角度則是一種參與的增加或者提升。楊東梅指出，雖然互聯網技術為城市風險治理帶來提升契機，但公眾參與積極性弱、代表性不高、后續乏力、制度不健全等不足仍然構成制約;因此互聯網時代更需要鼓勵公眾參與城市風險治理，包括培育公眾參與的“互聯網+”思維，暢通相關網絡平臺與渠道，構建科學制度體系等?！?4〕

這一治理轉型的最終目標，應該是政府提升治理能力與社會自我治理之間的一種良性活動：政府作為治理主體有更高的回應性、針對性、服務性，也得以更有效地滲透;而社會，包括公民個體、社會組織等，能夠有更大的積極性、參與性和有序性。

（二）治理轉型的目標

若梳理兩種不同路徑的相關案例，可以看出其中既有不同之處，也有相通、重合之處。一般而言，以“參與—回應”為主的多有突發事件、群體性事件等;以“滲透—控制”為主的則多是社會管理;但在許多領域兩種路徑也可能并存，而這也往往是地方治理創新較為成功的領域。

這里涉及到地方治理中最重要的兩個機制問題：激勵與信息。地方治理與普通民眾的利益最為相關，理論上應掌握最充分的信息，也有足夠的激勵去服務民眾。但在現實中，地方政府的激勵更多的是“對上”而非“對下”，而且面對利益主體多元化的社會同樣存在信息不足的問題——即便是在信息相對充足之處，也可能因為激勵機制而出現別的問題。

而互聯網工具則有助于解決這兩方面的問題：一方面通過擴大和引導參與為地方政府提供更強的激勵，這種激勵可能直接來自參與，也可能來自參與對更高層級政府的激勵。另一方面，互聯網也為治理提供更及時有效的信息，使治理更有針對性——其中也包括更及時有效的回應。而這兩方面也是不可分割的：各方的有效參與本身便是一種信息，而信息則有利于不同主體之間更好地互動。

因此，互聯網對地方治理轉型的促進應是一個綜合的過程：以更有效的參與促進地方政府的回應性，以更有效的滲透促進治理的有效性，其最終目的是在不同主體特別是地方政府與多元利益主體之間建立良性互動的關系，從而促進多元主體的治理，這也就是“協同”治理的模式，也符合“互聯網+”“萬物互聯”的題中之意。

通過對相關文獻的梳理與綜述，可以看到互聯網與地方治理之間的互動關系：經濟社會轉型背景下治理轉型的需求，與互聯網帶來的技術沖擊幾乎同步發生，這使得互聯網看來為治理帶來重大挑戰，但其實卻更多的是一個巨大機遇，為解決治理轉型的難題提供技術利刃。正因為此，“自下而上”與“自上而下”兩個不同的路徑其實是殊途同歸，最終目的是建立一種多元系統的新治理模式。

當然，經濟、社會的變化總會給地方治理帶來新的挑戰，而互聯網工具也在持續地發展，未來也會有更多的技術創新與突破。對于地方治理而言，沒有一個一成不變的最佳模式，而最重要的是如何充分發揮多元主體的積極性，實現多元主體之間良性、有效的互動，這也是治理轉型中最核心的問題。

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【責任編輯：朱鳳霞】