國家自主創新示范區科技人才政策文本計量研究
——以京漢滬三大自創區為例(2009-2018年)

解佳龍，李 雯，雷 殷

(1.中南民族大學 管理學院，湖北 武漢 430074；2.中共湖北省委機構編制委員會辦公室，湖北 武漢 430071)

國家“火炬計劃”的深入推進加速了高新區的隊伍建設，形成了“168+1”的國家高新區空間布局，但隨著改革全面進入“深水區”，國家為強化高新區在復雜試水環境中的創新驅動和內生增長作用，2009年以來國務院相繼批復建設了19個國家自主創新示范區(簡稱“自創區”)，以期在區域經濟結構調整和增長方式轉變中先行示范。2018年3月，習近平總書記在“兩會”上強調，“人才是第一資源”、“強起來要靠創新，創新要靠人才”，可見人才是自主創新的基礎與關鍵，自創區建設必須優先實施人才戰略。目前所有自創區都在探索“人才特區”建設，其中北京中關村、武漢光谷和上海張江利用“特殊政策、特殊機制、特事特辦”方式形成了極具特色的人才政策體系，是我國獲批最早、政策最活的典型區域。通過對京漢滬三大自創區科技人才政策演進脈絡與特征的梳理，總結科技人才政策制定的成功經驗并提出若干建議，對于自創區人才流動機制建立以及先行示范作用發揮意義重大。

一、研究綜述

自創區是與我國高新技術產業集群發展現狀相吻合的中國特色概念[1]，國外學者針對自創區的研究幾近空白，僅有少數學者以中關村(Filatotchev等, 2011[2])、新竹(Sun等, 2009[3]; Chen等, 2013[4])等園區為例，探討集群政策實施效果和人才流動的知識溢出效應。根據CNKI學術趨勢顯示國內針對自創區的學術關注始于2009年并持續升溫，截至2018年6月數據庫題名搜索文獻496篇，主要集中在功能定位、效能測度和建設路徑等領域，針對自創區人才政策的成果僅12篇，其中政策內容分析和實施成效評價是討論的焦點。代表成果：孫智慧等(2013)和張波(2017)均以京漢滬三大自創區為例，前者通過案例分析對自創區高端人才策略進行歸類比較[5]，后者在生態學理論范疇下對自創區人才政策環境展開系統評估與類型判定[6]；王磊等 (2010)[7]和李燕萍等2016)[8](分別采用模糊聚類法、內容分析法，對環渤海高新區和京漢自創區的人才政策體系進行量化評價；李錫元等(2014)[9]利用面板數據評估了自創區人才政策效能的投入產出表現與效果持久度，張俊芳等(2017)[10]和成群鵬 (2017)[11]則重點分析了中關村已推廣政策的實施成效及政策落地中的主要障礙。此外，還有部分學者探討了自創區人才政策的創業激勵(肖瀟等, 2015[12]; 董石桃等, 2017[13])、試驗觸發(白新杰等, 2017[14])與政策轉移(程瑨等, 2017[15])等問題，拓展了自創區人才政策的研究視野。

已有研究在自創區人才政策分析框架與比較方法上做出了積極嘗試，但政策理論探究明顯滯后于自創區緊迫的人才現實需求，特別在日趨激烈的人才爭奪下現有成果難以支撐自創區集聚人才和創新驅動的戰略目標。一方面多數研究選取的人才政策頒布時間停留在四年前甚至更早，面對快速更迭的科技市場缺少對人才政策走勢的研判；另一方面部分研究雖以多個自創區為例，但仍是在單案例分析基礎上的歸類總結，缺少橫向多維度的特征比較，自創區間的人才政策差異無法完全反映。本文擬從文本計量分析多重視角比較京漢滬建設自創區以來科技人才政策的發展歷程和主要特征，通過關鍵指標揭示的實施效果以探尋不同自創區科技人才政策體系的優勢與不足，并基于此提出自創區科技人才政策創新建議，以期為提升政策試驗質量提供信息參考。

二、分析框架與研究樣本

(一)分析維度及方法

科技人才政策屬于公共政策的重要內容，是政府和園區管委會調控和管理人才資源的規范與行動準則，而政策文本計量分析法是一種從公開資料中萃取秘密信息的方法，通過對政策文本內容的定量化語言分析來判斷政策的內在事實及關聯趨勢[8]。本文借鑒已有學者在稅收政策(黃萃等, 2011[16])、國際化政策(劉云等, 2014[17])和企業政策(趙筱媛等, 2017[18])等領域的文本計量框架，將頒布年度、適用范疇、政策工具與執行效力確定為政策文本計量分析的關鍵維度，各項分析重點及目的如表1。

(1)“頒布年度”維。自2009年3月國務院批準中關村建設自創區以來，我國自創區開展人才管理改革試驗已近十年，歷年都有與園區科技人才相關政策頒布實施。為保證科技人才政策適用的時間效力，考慮光谷和張江的發展歷程與中關村不同，故選取各自獲批時間和當前作為政策頒布年度分析的始點和截點，即三大自創區政策頒布時間跨度分別為中關村(2009年3月～2018年6月)、光谷(2009年12月～2018年6月)、張江(2011年1月～2018年6月)。

(2)“適用范疇”維。根據科技人才政策適用對象的群體規模與特征，其適用范疇包括“綜合型”和“專用型”兩種[8,19]。其中，將針對自創區各類科技人才出臺的宏觀層面政策界定為“綜合型”政策，如分紅激勵、人才服務和資金管理等政策；將只針對某一特定人群出臺的專屬性政策界定為“專用型”政策，如留學人員、外籍人才和領軍人才等。

(3)“政策工具”維。政策制定與實施具有明顯的功能指向性，依據《中國科技人才發展報告》[20]和《國家中長期人才發展規劃綱要(2010～2020)》的分類標準，結合自創區科技人才政策內容，將政策歸納為六類：人才流動與吸引(出入境管理、人才引進)、人才選拔與使用(認定措施、分配管理)、人才激勵(物質獎勵、鼓勵服務)、人才培養(培養意見、繼續教育)、人才評價(業績考核、職稱評定)和人才保障(住房、醫療、教育等保障)，但某項科技人才政策或許是若干政策工具的組合。

(4)“執行效力”維。文種類型說明某項政策的管轄力度，發文機構級別反映各級各類管理機構對該工作的重視程度?？紤]并非所有自創區管委會都為黨政機關，其制定的科技人才政策應屬于廣義公文范疇，通過對研究樣本整理可知，政策

表1 自創區科技人才政策分析框架及分析重點、目的

文種類型涵蓋規章類、執行類和計劃類三種注公文文種以夏海波編著的《公文寫作與處理(全新修訂版)》(2013)為依據，其大類劃分具體參照《公文文種類型、特點及適用范圍歸納》，包括貫徹執行、表彰批評、請示事項、報告記錄、規章、計劃、簡報和建議等若干大類。，具體細分為辦法、意見、通知、細則、規劃、綱要、方案、措施和政策等；發文機構級別區分為“國家級”、“省市級”和“區級”三層。

(二)研究樣本

京漢滬三大自創區是我國最早獲批的建設單位，多年積累的科技人才政策經驗對全體高新區乃至區域的人才政策體系完善極具參考價值。為保證獲取的政策文件真實有效，政策樣本均來源于正規媒體披露的公開信息，政策文本獲取主要通過三種渠道，如表2。

表2 自創區科技人才政策文本獲取渠道

考慮三大自創區科技人才政策零散冗雜且來源廣泛，首先通過上述三種渠道初步收集了自創區建設以來與科技人才有一定關聯的政策文本216份，并對這些政策文本進行初步梳理分類，隨后邀請來自政府(湖北省科技廳政策法規處、上海市科學技術委員會人事教育處)、管委會(中關村科技園區朝陽園管理委員會組織人事處、東湖高新區管委會組織部)、高校(武漢大學、武漢理工大學)與企業(北京漢銘信通科技有限公司、華為技術有限公司武漢研究所)的8位專家組成訪談小組，這些專家均長期從事科技人才發展規劃與資源配置的研究或管理工作。通過德爾菲法和隸屬度分析對初步收集的政策文本進行逐條遴選，剔除部分相關度不高、針對性不強和僅體現政策態度的文本，最終得到有效政策文本102份，京漢滬三大自創區文本數量之比為41:30:31，發布機構均涉及國家、省市和自創區等多級主體，如表3。其中，《上海中長期科技人才發展規劃綱要(2010～2020)》雖在張江自創區獲批前出臺，但專家組一致認為該政策對自創區科技人才影響深遠，應納入有效政策文本范疇。

三、政策文本計量分析

(一)政策出臺頻率呈階段性波動

京漢滬三大自創區獲批以來都極其重視人才特區建設，目前分別累計出臺了41項、30項和31項科技人才政策，成為全國高新區強化科技人才隊伍質量的標桿，但三大自創區科技人才政策階段性波動顯著，某些年份政策密集出臺，如中關村最多一年出臺7項有關政策，而某些年份幾近產生了政策“空白”。根據圖1可知，三大自創區科技人才政策歷年出臺數量在2012年和2017年出現兩次同步波峰，前者是在人才特區若干意見發布與張江自創區建設啟動的共同作用下猛然激增，奠定了三足鼎立的基本格局；后者與2015年國家加快自創區擴建步伐緊密相關，兩年新晉的11家自創區致使人才爭奪日趨白熱化，帶動原有自創區科技人才政策先行試水的示范頻率。此外，盡管張江獲批自創區晚于光谷，但持續較高的政策出臺頻率使其后來居上，相比之下中關村對科技人才政策工具的利用速度更為突出。

(二)政策適用范疇以綜合型為主

通過對三大自創區科技人才政策適用對象的結構分析(見表4)可知，目前綜合型政策仍占據主體地位(74項，72.55%)，張江的綜合型政策比重相比中關村(68.29%)和光谷(63.33%)更高達87.10%，說明現階段自創區的科技人才政策體系以綜合性為導向，適用于園區內所有科技人才。在專用型政策中，中關村和光谷分別圍繞“高聚工程”和“3551人才計劃”連續穩定地出臺了一系列

表3 京漢滬三大自創區科技人才政策文本基本信息(部分)

圖1 三大自創區科技人才政策文本歷年出臺與累計數量

項目年份 北京中關村綜合型(項)專用型數量(項)適用群體武漢光谷綜合型(項)專用型數量(項)適用群體上海張江綜合型(項)專用型數量(項)適用群體200922海外高層次人才;留學人員23行業領軍人才;行業高層次人才;海外高層次人才---201052高端領軍人才(認定&實施)30-10-201140-11高級人才(個人所得稅)11高層次人才(評選)201231高端人才(創業)41行業領軍人才;行業高層次人才60-201301高端領軍人才(專業技術資格評價)20-30-201431高?？萍既藛T&學生(科技創業)01行業領軍人才;行業高層次人才32優秀人才(資助);重點領域人才201541高端領軍人才(修訂)22行業領軍人才;行業高層次人才40-201622優秀人才;科技特派員20-60-201743科技新星;科技領軍人才;種業人才23大學生(戶籍&留漢創業就業)21外籍高層次人才(在華永久居留)201810-10-10-合計28139類人群19115類人群2744類人群

政策文件，尤其中關村已擁有13項專用型政策，覆蓋了9類人群，這表明其科技人才政策正逐步由大水漫灌向精準滴灌的特定群體轉變，而專用型政策適用群體的歷年分布顯示其政策條文“碎片化”嚴重，體系性缺乏，很少能基于人才需求特征在認定、培養和評價等方面做出系統性安排。同時，專用型政策適用對象層級呈高端化傾向，選聘人才標準從中端躍升至高端，海外高層次人才、行業領軍人才成為各類政策關注的焦點。

(三)政策工具的應用領域不均衡

基于對三大自創區102項科技人才政策工具的分布梳理可見(如圖2，圓點面積表示政策數量多少)，政策工具布局與三大自創區當時科技人才水平和需求狀況基本吻合。其中，針對人才激勵(81項，35.37%)和人才流動與吸引(45項，19.65%)的政策數量占比超過總量的1/2，主要借助資金扶持、稅費減免和股權分紅等方式實現，而人才評價、選拔與使用等政策工具明顯不足，這種“重引不重用”政策分布特征從初創延續至今，反映自創區科技人才政策體系一直極為重視人才激勵、流動與吸引，卻忽視了科技人才價值的培養與開發。從圖2(b)、(c)和(d)橫向比較來看，光谷和張江科技人才政策工具強調人才流動與吸引、人才激勵的應用，說明兩大自創區人才引進政策力度之大；而中關村近年來在人才激勵、人才培養、人才選拔與使用等多領域同時發力，政策工具年度分布漸趨平衡，說明營造公平優越的科技人才發展環境是“引用并舉”政策體系建設的重要價值取向。

(四)多主體發文且應對型政策居多

京漢滬三大自創區科技人才政策的發文機構均以園區管委會為主，文本數量分別占總體的43.9%、46.7%和64.5%，足見國家給予自創區較大的自主探索空間，可結合園區定位與特征在科技人才領域先行先試，表現出較強的政策規范性與約束力。國家、省市及部委也出臺了一定比例的人才政策，其中與政策屬性緊密相關的部委集中在財政部、科技部和國家稅務總局三個機構，而中關村憑借首都地域優勢得到了部委政策的更多傾斜(9項)，也是部委與園區跨級聯合制定政策的唯一園區。文種類型可反映科技人才政策的管轄力度，其特征表現在政策的規范性/約束性和指導性/可操作性兩方面。通過對三大自創區政策文種統計發現(見表5)，盡管彼此各類文種數量存在差異，但分布趨勢較一致，規章類和執行類科技人才政策相對集中，這兩類政策的文種特征恰能雙

圖2 三大自創區科技人才政策工具年度分布

向互補，兼顧了政策的規范性/約束性與指導性/可操作性。然而，戰略指向性的計劃類政策文種短板突出，僅有中關村覆蓋了規劃(1項)、綱要(1項)和方案(2項)等不同領域，長期的“重應對，輕謀篇”容易導致科技人才政策的框架散亂甚至盲動，不利于政策目標的實現與執行效力的提升。

表5 三大自創區科技人才政策文種類型構成與特征

四、實施效果與政策啟示

(一)實施效果比較

政策實施效果是判斷政策質量的關鍵標準，為更好地揭示科技人才政策的優劣和明確政策體系的優化重點，本文選取了六項關鍵指標(見表6)用以反映政策的實施效果。其中，科技活動人員規模和留學歸國與外籍常駐體現政策對群體總量(內部與外部)的影響；大專以上員工比重和中高級職稱人員比重反映政策對人員結構(人力資本與熟練程度)的影響；人均企業科技活動經費內部支出和人均創造技術性收入說明政策對個體創新投入與產出的影響。

(1)三大自創區科技人才集聚規模穩步上升?？萍蓟顒尤藛T規模是反映園區科技人才體量的重要指標，京漢滬三大自創區年均增速分別達10.83%、10.32%和16.78%(根據水平法求得，下文平均增速計算同理)，尤其張江在獲批自創區實施科技人才政策后，科技人員規模極速上升，短短五年人才規模就翻數倍，這與其密集出臺的科技人才政策息息相關。留學歸國與外籍常駐是滿足園區高層次人才和急需緊缺人才的重要外部渠道，近年來自創區在人才流動與吸引方面的政策傾斜力度逐漸加強，兼顧自培與外引同步推進，三大自創區留學歸國與外籍常駐人員規模的年均增速基本維持在5%以上，特別是中關村依托北京首都區位優勢、經濟優勢與人文優勢，率先出臺針對海外高層次人才和留學人員的專用型政策，近五年留學歸國與外籍常駐人員規模年均增速達11.96%。然而，三大自創區的國際人才總量缺口仍然很大，國際人才密度(中關村1.50%、光谷1.05%、張江1.94%)相比硅谷(38%)差距甚遠[注]自創區國際人才密度=留學歸國與外籍常駐人員數÷年末從業人員數×100%，硅谷的國際人才密度來源于《國家高新區創新能力評價報告2017》，數據時間點均為2016年末。。

(2)人力資本加速積累但人員結構尚待優化。人力資本積累是園區增長動力轉型的重要抓手，三大自創區大專以上員工占比均達70%左右，這一方面歸因于我國高等教育大眾化趨勢和高新技術產業屬性需求等客觀條件，另一方面在于科技人才政策在諸多政策工具層面的效果日益顯現，集聚了越來越多的高學歷人才，自創區的集群人力資本高地優勢愈發顯著。特別是光谷由2009年的54.16%上升至2016年的71.66%，其中很重要的部分原因就是科技人才政策加速了科教大省優勢的落地生根。然而，人力資本的快速積累并未完全促成人員結構的改善，如三大自創區中高級職稱人員比重長期徘徊在1/4以下，這一方面是由于大量新進年輕人才對職稱結構的稀釋，另一方面也映射出人才政策評價與培養機制不夠合理，自創區科技人才“量”的競爭優勢仍未徹底內化為“質”的核心能力，但這不能完全歸于科技人才政策體系的不完善，因為政策的消化與吸收具有一定時滯性和累積性[21]，要持續長期的穩步推進才能逐見成效。

(3)科技人員個體創新投入-產出效率提高。投入-產出效率是衡量員工價值的重要標準，三大自創區人均投入年均增速低于人均產出年均增速，說明個體創新投入-產出轉化能力增強，這與科技人才政策對創新活動的支持力度和政策適用特征密不可分。尤其光谷在2009年自創區建設之初，其人均企業科技活動經費內部支出(13.38萬元/人)較比中關村(17.72萬元/人)和張江(25.42萬元/人)存在規模劣勢情況下，仍保持年均9.01%的領先增長態勢逐步縮小個體投入差距，而光谷的人均創造技術性收入(188.82萬元/人)更是遠高于中關村(114.73萬元/人)和張江(68.27萬元/人)，年均增速達31.36%，足見光谷科技人才的創新轉化能力極強，專用型人才政策實施效果顯著。

表6 科技人才政策影響下三大自創區人員規模與結構演變

資料來源：根據《中國火炬統計年鑒》(2010～2017)和《國家高新區創新能力評價報告》(2014～2017)整理得到相關原始數據，缺失數據主要由于三大自創區統計口徑調整所致；留學歸國與外籍常駐=留學歸國人員數+外籍常駐人員數；大專以上員工比重=大專以上人員數÷年末從業人員數×100%；中高級職稱人員比重=中高級職稱人員數÷年末從業人員數×100%；人均企業科技活動經費內部支出=企業科技活動經費內部支出÷科技活動人員數；人均創造技術性收入=技術性收入÷科技活動人員數。

(二)政策啟示

通過實施效果比較可見三大自創區科技人才政策已初見成效，為自創區乃至全國高新區的科技人才政策體系優化和政策紅利切實落地生效提供些許參考，但政策體系完善是一項長期艱巨的探索性工程。結合京漢滬三大自創區現有政策文本的多維結構特征，本文認為可從政策框架、群體指向、工具體系與反饋機制等方面進行政策創新與優化。

首先，建立統一的政策框架是保證自創區科技人才政策質量的必要前提。合理選擇聯合制定部門并控制其數量，明確科技人才政策發布的核心部門，同時盡量協調不同政策文種類型的數量，兼顧政策的戰略指向性與實踐操作性，適當把握政策出臺頻率，確保政策的連續性與穩定性。其次，增強政策群體指向性是補足自創區急缺科技人才短板的有效途徑。除了制定綜合型科技人才政策外，應基于區域的稟賦特色開展專用型政策創新與實驗，特別是加強針對自創區短期急缺科技人才和產業內領軍級專家學者或團隊方面的引進、激勵與保障政策制定。再次，強化人才評價與激勵是健全自創區科技人才政策工具體系的關鍵。建立基于目的與用途的科技人才評價體系，以識別人才為起點展開科技人才的“選育用”，對引進的科技人才進行實時評估和階段性評估，并進一步強化激勵機制和豐富激勵方式，通過更新和推出激勵政策以推動人才開發建設[22]。最后，實行持續的追蹤評估是檢驗自創區科技人才政策成效的重要抓手。政府或管委會應建立動態的政策成效量化評估反饋機制，通過不斷修正與調整形成政策更新的良性循環，并積極引入第三方評估機構，有效監督科技人才政策的貫徹執行情況。

五、研究結論

自創區創建的十年為我國高技術產業發展積累了寶貴經驗，尤其最早獲批的京漢滬三大自創區在推動人才結構優化的政策探索上更是先行示范，極大豐富了我國人才政策設計內容。本文基于頒布年度、適用范疇、政策工具和執行效力四個維度，對京漢滬三大自創區創立至今的科技人才政策進行了文本計量分析，總體呈現政策出臺階段性波動，綜合型政策占主體，政策工具應用領域分布不均，多主體發文且應對型政策居多等文本特征。為更好地揭示科技人才政策優劣和明確政策體系優化重點，選取六項關鍵指標分析了科技人才政策對群體總量、人員結構及個體創新效率的實施效果，結果顯示科技人才集聚規模穩步上升，人力資本加速積累且個體創新效率提高，但人員結構尚待優化。最后，結合政策文本的多維結構特征和實施效果，從政策框架、群體指向、工具體系和反饋機制等方面提出了相關政策啟示。

當然，其他園區在借鑒京漢滬三大自創區科技人才政策示范經驗基礎上，還需綜合考慮自身戰略定位、產業基礎與人才結構等實情，因地制宜地構建符合區域特征的科技人才政策體系，營造更加優越的科技人才創新創業軟環境。在接下來的研究工作中，待近年新批復的16個自創區形成一定的科技人才政策體系之后，將對全體自創區實施政策文本的動態跟蹤以及指標更全面的政策效果評價；同時，高端人才(團隊)通常代表區域的最高科技水準，是自創區科技人才政策傾斜與關注的焦點，后續研究將結合國際知名園區在引育用高端人才(團隊)上的成功經驗，系統分析我國自創區高端人才政策的演變邏輯與未來走向。