河北省農村基層協商民主制度化研究

趙岐山 郭建民

摘 要：推進協商民主廣泛多層制度化發展是黨中央的戰略部署。農村基層協商民主制度化建設是協商民主從理論走向現實的關鍵地帶，是建設社會主義政治文明，推進國家治理體系和治理能力現代化的主要途徑，協商民主廣泛多層制度化發展離不開也不能缺少農村這個廣大的空間，而推進農村基層協商民主制度化應在政策上做出頂層設計，培養村民協商民主的心理與精神、培育協商民主生態，建設農村協商民主文化，使協商民主成為農村基層社會治理中的新常態。

關鍵詞：河北;農村基層;協商民主;制度化

中圖分類號：D621.5? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2019）03-0059-05

黨的十八大做出了“完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”的戰略部署，并將基層民主定為協商民主制度化建設的主要渠道。黨的十八屆三中全會將“推進協商民主廣泛多層制度化發展”納入政治體制改革的重要內容之中?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》將“開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化”作為“加強社會主義民主政治制度建設”的重要組成部分?！蛾P于加強社會主義協商民主建設的意見》做出“社會主義協商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現，是深化政治體制改革的重要內容”的科學論斷;并再次提出推進協商民主廣泛多層制度化發展，積極開展和穩步推進基層協商。這就明確了協商民主不僅是國家高層、中層等層面的工作，也是廣大基層的工作和任務，而農村就是基層中的重要構成和支撐部分。在農村基層開展協商民主是落實推進協商民主廣泛多層制度化發展要求的具體實踐，也能為協商民主整體發展提供廣闊空間，更是“建設社會主義政治文明，推進國家治理體系和治理能力現代化”的主要途徑[1]。農村基層協商民主制度化是農村基層開展協商民主的物質保障和運用支撐，也是關乎協商民主全面地“從理論走向現實”的關鍵地帶[2]（P37）;同時社會主義協商民主及其制度化發展也離不開更不能缺少農村基層這個部分和層次。黨的十九大報告指出“社會主義協商民主全面展開”“保證人民依法實行民主選舉、民主協商”，再次強調“要推動協商民主廣泛、多層、制度化發展，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商。加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利”。因此，了解和掌握農村基層協商民主制度化現狀，對于推動協商民主廣泛、多層、制度化發展是有必要的。本文就以河北省為例，重點選取兩個標本深入研究，以其對國家相關政策的制定提供參考。

一、對農村基層協商民主制度化界定

所謂制度就是要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則，制度化則是指群體和組織的社會生活從特殊的、不固定的方式向被普遍認可的固定化模式的轉化過程。農村基層協商民主的實施、建設與推進，必須要有制度的堅強支撐、必須以制度化為保障和保證。農村基層協商民主制度應是一個發展性體系，主要應包括要求、內容、形式、成員與程序等五個部分?！皡f商于民、協商為民”是其根本要求[1]。其內容應包括村務治理中涉及村民切身利益的重大乃至所有事項，比如村莊發展規劃、集體經濟運行、基礎設施、日常公共事務、公益事業等。其形式可靈活多樣，比如，村民議事會、理事會、懇談會、聽證會、咨詢會、調查會等會議形式，對話、討論、商議、審議等方式，定時與臨時、面對面與內部網絡、閉門與內部網絡電視公開直播等協商方法。其成員應包括上級和本級黨組織、利益攸關方、村協商民主小組等方面。其程序主要包括相關申請、前期準備、現場協商、結果的執行與監督，執行結果的總結、反饋與報備等環節。

二、河北農村基層協商民主制度化現狀

農村基層開展協商民主具有特殊重要性。由于“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層”[1]，特別是農村基層。農村基層協商民主的開展也是探尋農村基層社會治理出路、破解制約農村基層發展瓶頸的不二選擇。它事關農村基層社會治理能力的提高，也事關貧困地區全面脫貧工作的如期完成，更關乎著新時代中國特色社會主義奮斗目標和歷史任務的實現。它不僅能“更好解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛”[1]，還能匯集群眾智慧、找到切實發展的路子、發揮基層探索的作用。

按照黨中央的統一部署，許多省市都較早地結合本地實際開展了農村基層協商民主的實施，并進行了制度化探索。比如，天津市寶坻區從2013年5月起就相繼制定出臺了《關于實行農村基層協商民主制度的意見（試行）》《關于推行農村基層協商民主制度的意見》《轉發〈關于組織全區村級班子召開專題民主協商議事會的安排意見〉的通知》。湖北省秭歸縣于2014年5月29日下發了關于印發《農村基層協商民主實施辦法》的通知。四川省彭州、崇州也于2014年10月相繼出臺了《關于建立鄉鎮社會協商會議的意見》等。河北省開展農村基層協商民主及其制度化發展也比較早，且取得了一定成績。比如，大名縣和寧晉縣探索的月協商制度，隆化縣政協搭建的三個平臺，青縣創立村治協商模式，衡水市桃城區鄭家河沿鎮實行的基層民主管理，館陶縣推廣的干群懇談例會等，都產生了很好的效果?，F僅選正定縣塔元莊村和大名縣前屯村作為案例進行分析，以對河北農村基層協商民主制度化整體情況做一認識。

（一）塔元莊與前屯村做法剖析

1.做法和成效。塔元莊、前屯村結合本村實際開展了形式多樣的協商民主，制定和實施了許多以協商民主為核心內容的相關制度，使村莊實現了大幅度的快速發展。

塔元莊村制定和實施的制度主要有：《集體資產民主管理制度》《集體資產使用決策制度》《集體資產有償使用情況公開公示制度》《村民監督委員會制度》《村級財務預算執行情況報告制度》《民主理財制度》《村務公開制度》《村民代表會議制度》《民主議政日制度》《民主評議村干部制度》《村民會議制度》《民主選舉制度》等。這些制度都貫徹著協商民主性質的內容。比如，規定了實行民主管理、通過村民聯席會議進行決策，村民對財務進行審核、對村務實施監督、對民主決策進行監督、對村兩委干部的廉潔自律進行監督;預算草案要在征求群眾意見的基礎上，經村級財務收支預算監督小組審查、村民代表大會表決后才能通過。

前屯村制定和實施的制度主要有：《村民會議制度》《村民代表會議制度》《財務管理制度》《民主理財制度》《民主評議村干部制度》《民主議政日制度》《村務監督委員會主要職責、權利和義務》《四議兩公開》等。在這些制度中規定了協商民主性質的內容。比如，規定了村民會議決策的13項重大事項、6項協商議事的程序和規則，議事內容應提前3天通知村民代表，由村民代表逐戶征求聯系戶意見后再召開會議;實行財務公開、接受群眾監督，村集體經濟組織必須堅持民主理財，充分保障對集體財務的參與權、知情權、決策權和監督權;由村民對兩委班子、村集體經濟組織班子和由村民或集體承擔誤工補貼的其他村務管理人員進行評議，評議結果與村干部的使用和補貼標準直接掛鉤;還規定了群眾的知情權、質詢審核權、建議權。

這些相關制度的制定與落實，表明這兩個村已經擁有了協商意識、開啟了協商智慧，營造了協商環境與氛圍，能夠主動運用協商民主發揮協商優勢為農村基層社會治理服務。

一分耕耘一分收獲。在以協商民主為核心內容的相關制度作用下，塔元莊這個曾經欠外債30多萬元的典型郊區村，走出了一條“農業產業化、養老市場化、旅游規范化”的路子[3];不僅讓村民富了起來、養老也無憂、富得還長久，還被譽為“居住在鄉村 生活像城市”的特色村莊[3]，被評為省級新民居工程示范村、省文明先進示范村、全國文明村、中國最美休閑鄉村等。前屯這個典型農業村確立了“重農、活商、興企”的工作思路，走出了一條強村富民的路子。如今，該村農業實行了產業化發展，商業流通頗具規模，村辦企業發展壯大，社區建設創先爭優，可謂民生改善、政治安定，先后被省、市、縣授予“小康建設示范村”，連續10年被評為省級文明生態村。這些做法和成績，都反映了兩村已經由群眾個體發展轉向為協商主體發展，表明了他們已經營造了協商民主的濃厚氛圍和外部環境，擁有了協商民主能力和動力。

2.支撐兩村協商民主制度化的因素。是什么力量使這兩村成功運用了協商民主，又是什么力量保障著其制度化建設的呢？通過梳理和歸納，可概括為四個共性。一是兩委班子具有協商能量，關鍵是黨支部的戰斗堡壘作用。塔元莊村黨支部工作有著自己的特點。它們開展黨員積分管理、黨員戶掛牌示范、黨員志愿服務活動等;根據實際需要，成立了“民主組織、農業種植、家具業、綜治維穩、物業公司、工業園區、旅游業”等黨小組，實現了黨組織全覆蓋;強化黨員教育，成立了村黨校，開通了石家莊市黨員干部現代遠程教育等。前屯村黨支部黨建制度完善、黨務工作規范。他們堅持“農村黨支部五個好”目標、執行“三會一課”制度，實行“一制三化”工作機制、“五化”管理機制和“四議兩公開”工作法，明確黨員“七權七責”，認真落實發展黨員“十六字”方針等。兩個基層黨組織扎實有序的黨務工作決定了他們能夠堅定地執行黨的意志和決定，這樣才使得他們能夠切實執行黨中央關于加強社會主義協商民主建設的意見，堅持以人民為中心的發展思想，自覺克服困難、進行自我革命，主動地培養自身的協商意識、能力，營造協商民主應有的環境和氛圍，制定和實施相關制度。二是帶頭人協商民主能力強?！盎疖嚺艿每?，全憑車頭帶?！睅ь^人作用突出表現在黨支部書記協商民主精神與集中決策相結合上。塔元莊村黨支部書記尹小平根據“村干部帶頭干、搶著干，就一定能干成”的感悟和見識[4]，匯集村民意志、集中決策，帶領全村人先后完成舊村改造，成立了“塔元和林”果蔬種植專業合作社，建成了現代農業科技示范園，打造電子商務產業園區——使塔元莊村進入了“互聯網+”時代，大力發展旅游業——全面打造一條龍的生態農業觀光園，建立了“光彩金居養老服務中心”等。前屯村黨支部書記王建民面對改革開放、發展經濟的大潮，堅持服務為民理念，堅守只為成功想辦法、不為困難找理由的認識，運用協商民主匯集村民意愿，果敢地做出發展經濟的集中決策，帶領村民先后建起了興武商貿市場、村內集貿市場，成立了前屯村農機制造廠，建起了商貿一條街和中心社區居民樓等。協商民主是實現切實了解情況、綜合信息、明了訴求的方法和過程，是為通盤考量、整體布局、集中決策、實施決策和及時調整決策服務的。農村基層決策的難點就在于決策前對于信息了解、匯總的不全面，進而導致出現決策不符合實際的問題;協商民主與集中決策相結合，就克服了這一難題。三是集體經濟和村務工作促進了協商民主的開展。塔元莊村集體經濟收入已達830多萬元，前屯村現有集體資產800余萬元，集體經濟的適度發展有力地吸引了村民參與協商的動力和積極性。這是因為村民擔心如果自己不參加協商，自己的利益可能會受損，于是便主動地參加到協商民主中來。對集體經濟協商的參加直接推動了村民協商主體意識和協商能力的提高，也激發了參與其他村務協商的動力與興趣。四是村民協商意識與能力的匹配。村民所擁有的協商意識與能力都源于公民教育和文化教育的到位。文化教育不僅是軟實力、是生產力，也是協商能力。兩個村都重視教育投入，塔元莊村對考入全國前70位大學學生的學費全部由村集體負擔，前屯村已培養出大中專畢業生143名。實踐出方法、出智慧、出真知。體悟到協商好處的村民，就會積極主動地去參與協商、爭取協商、運用協商、鞏固協商。這應是農村基層協商得以開展和實現制度化的內因所在。

（二）存在的問題與分析

塔元莊、前屯兩村的協商民主制度化只是從全省范圍內選取的兩個點，不能完全代表全省的狀況，有的村可能比它們做的更為切實，有的可能沒有它們做的到位。從全省的范圍看，與黨中央的要求、與先進省市相比，河北農村基層協商民主制度化仍存在著不足和問題。

1.協商民主制度化中的問題。一是制度化層級低。就目前全省農村基層的協商民主制度來講，基本上都是制定了以協商民主為核心內容的相關制度，但仍未發現明確以農村基層協商民主命名的制度、意見或實施辦法。月協商制度、三個平臺的搭建等，雖然也涉及了基層鄉村和村民事務的內容，可它們都屬于政協的范疇。也就是說制度化程度還不夠高，還未完全上升到制度化層面。二是協商民主相關制度較多流于形式。與全省50201個行政村相比，切實運用協商民主相關制度的村還不多。雖說相關制度已經普及，但很大一部分村并沒有加以切實運用，而是放置在那兒，使之成了墻上制度或紙上制度。三是協商民主制度化氛圍不濃、外部環境不夠。這主要反映為有相當一部分村對協商民主制度并沒有多少認知，還不熟悉，甚至陌生。

2.原因分析。是什么原因造成的這些問題呢？分析結果認為主要有兩點，一是上級黨組織，二是村民自身。作為上級黨組織原因的表現之一，就是上級黨組織對農村基層協商民主缺乏足夠的認識。因沒有放在國家戰略的高度來認識它，導致沒有對其做出統一部署，致使下級黨組織沒有將其作為必須完成的重要任務來執行，從而擱置起來。表現之二就是鄉鎮級黨組織因對協商民主的陌生而產生了能力恐慌，不愿或不敢開展。長期以來，協商民主往往與人民政協、統一戰線等工作相聯系，并發揮了獨特的社會效果。他們感覺在農村基層開展協商民主及其制度化屬于新生事物，因不熟悉、陌生感，產生了協商意識和能力的恐慌，導致不愿涉及、不敢開展或望而卻步。作為村民自身來講，主要表現為沒有發揮協商主體作用。比如，村兩委沒有發揮協商民主領導與組織者作用，部分村民不敢使用或自動放棄協商主體權利，有的村民缺乏協商民主意識和能力，有的村是缺乏協商民主組織，甚至有的村民為了私利而故意破壞協商民主活動等。

三、加強推進農村基層協商民主

制度化頂層設計

社會主義協商民主所能發揮的作用是顯著的和極其重要的，但并不是全能的，而是有限性的。這種有限性作用只有在協商民主同集中決策相結合中，只有在理性思維指導下，為某一整體中絕大多數人的整體的或長遠的利益服務時，才能比較充分地展現出來;它不是為極少數人服務的，也不是為眼前利益服務的。也就是說其作用的發揮是有條件要求的，而利益關系的困擾就是造成其推行中遭遇困難和阻礙的根本因素，這種現象在農村基層就表現得更為突出和嚴重。積極開展、穩步推進基層協商民主制度化發展，農村既是重中之重，又是難中之難。其重要性在于農村所處的地位與作用對于社會主義協商民主的總體建設和長遠發展具有不可替代的重要性，其困難性在于相對于城市來講，農村還缺乏協商民主的文化和生態。

推進農村基層的協商民主制度化，應培養村民協商民主的心理與精神、培育協商民主生態，使協商民主成為農村基層社會治理的新常態，關鍵在于黨中央要在政策上做出頂層設計，創造出堅實的條件和強大的推動力。即從黨中央的高度制定出全國各地農村通用的一般性意見，包括主要內容、推進的大體速度和評價體系，將其納入黨政年度目標考核之中，對落實情況要求實行獎懲，明確要求各省、市、自治區各級黨組織結合本地實際制定出具體的實施辦法進行落實。

一是完善組織體系，“建立黨委統一領導、各方分工負責、公眾積極參與的領導體制和工作機制?！盵1]黨委系統均應成立農村基層協商民主制度化工作領導小組。各級黨組織第一責任人任組長，成員包括黨委、人大、政府、政協等單位人員，以發揮各自工作優勢。領導小組要“把協商民主建設納入總體工作部署和重要議事日程，對職責范圍內各類協商民主活動進行統一領導、統一規劃、統一部署”[1]，切實開展好工作指導與督導檢查，按照工作成效實施獎懲。

二是營造濃厚氛圍、提供良好外部環境。一要加大推進農村基層協商民主制度化宣傳，“加強正確輿論引導，普及協商民主知識，宣傳協商民主理論和實踐，樹立協商民主建設先進典型，發揮好示范引領作用?！盵1]通過宣傳教育，使具有領導農村工作任務的各級黨組織將農村基層協商民主制度化納入當代中國政治和中國特色社會主義事業中來理解，將協商民主化為各級領導思考、謀劃和開展農村基層工作的理念之一;“自覺把協商民主建設貫穿于各領域，堅持有事多協商，遇事多協商，做事多協商”[1];“黨委領導同志要以身作則，帶頭學習掌握協商民主理論，熟悉協商民主工作方法，把握協商民主工作規律，努力成為加強協商民主建設的積極組織者、有力促進者、自覺實踐者”。[1]通過有效宣傳讓協商民主融入村民日常生活生產之中，達到家喻戶曉、入心入腦，將其化為村民解決問題的一種思維方式，遇事首要反應是通過協商來解決。二要將之納入法律范疇，為其推進提供法律保障。對于故意阻撓、破壞者依法處理。通過全社會的努力，使之成為規律性的常態內容和時代風尚。

三是培養農民協商民主素質?！榜R不伏歷，不可以趨道;士不素養，不可以重國?！盵5]（P3190）推進農村基層協商民主制度化，必須培育村民的協商素質，將村民從“臣民”轉換為公民并培育成協商主體，使其具備協商民主的認識素養和實踐能力。實現這些目標，應做好三方面工作。一要著力推動公民教育，著重對兩委班子，關鍵是對帶頭人的教育，這是培育村民的主體意識、權利意識、參與意識的基礎和關鍵;二要適度發展集體經濟，拓展和豐富村務活動與公益事業。在培育集體主義、公共意識中，在激發協商民主的積極性和主動性中，培育村民的共同體觀念，進而培育協商生態。三要在強化義務教育質量、促進中高等教育的基礎上開展社會教育，進行協商文化教育，促使公民成長為協商主體，形成協商民主生態，并保障其常態化。

參考文獻：

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Institutionalized Research on Hebei Countryside Grassroots Consultative

Democracy

ZHAO Qi-shan1，GUO Jian-min2

（1.Hebei Institute of Socialism，Shijiazhuang 050031，China; 2.Party School of the Hebei Provincial

Committee of C.P.C [Hebei Administration Institute]，Shijiazhuang 050031，China）

Abstract：The promotion of consultative democracy extensive multiple-layer institutionalized development is one of the strategic plan of the Party central committee. The institutionalized construction of countryside grassroots consultative democracy is not only the key zone of consultative democracy from theory to reality，but also the main way of building socialist political civilization and promotion of the modernization of national governance system and governance capacity. The consultative democracy extensive multiple-layer institutionalized development cannot leave or lack countryside. To promote the consultative democracy institutionalization in countryside grassroots，it is necessary to make top-level design policy，foster villagers consultative democratic psychology and mind，foster the ecology of consultative democracy and build the culture of consultative democracy in countryside，so as to make the consultative democracy the new normal of the social governance in countryside grassroots.

Key Words：Hebei;countryside grassroots;consultative democracy;institutionalization