協同治理視域下京津冀霧霾治理聯動機制研究

寇大偉

摘 要：京津冀霧霾治理是京津冀協同發展過程中面臨的一個重大問題，2017年“大氣十條”確定的目標如期實現，大氣污染防治的新機制基本形成，2018年提出了打贏藍天保衛戰的目標，對霧霾治理提出了新要求。在霧霾治理過程中，打破只能“等風來”的困境，需要通過各級政府部門、各相關企業和廣大公眾的力量來共同努力。從協同治理的理論視角分析京津冀霧霾治理區域聯動機制的成效，找出其中存在的問題，進而給出應對之策。

關鍵詞：協同治理;京津冀霧霾治理;聯動機制

中圖分類號：X5? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2019）03-0091-06

黨的十九大強調：堅持全民共治、源頭防治，持續實施大氣污染防治行動，打贏藍天保衛戰。經過近幾年的大氣污染治理，京津冀區域的霧霾治理取得了顯著成效，但依然會有重污染天氣頻頻出現，如今繼完成“大氣十條”的任務后，藍天保衛戰已經打響。2018年是京津冀霧霾治理的轉折之年，這一年京津冀霧霾治理的方式方法也有所變化，由激進治霾逐漸向科學治霾轉變。區域內各地方政府、各相關政府部門，以及企業和公眾的協同治霾是京津冀霧霾治理取得成效的最重要保障。

一、問題的提出——霧霾治理真的只能“等風來”嗎？

只有“風來了”霧霾才能消散。華北地區春季經常遭受沙塵暴的肆虐，自2012年以來一種比沙塵暴更可怕的災害天氣——霧霾來襲，霧霾的危害常年存在，尤其是冬季取暖期間更加嚴重。近些年暖冬的特點越來越明顯，當沒有風或者風比較小的情況下，霧霾就會籠罩大地，霧霾來臨前政府部門會有預警，接下來采取一系列措施，這些措施的效果是否明顯尚未有精確的統計數據，但每一次重污染天氣都是隨著“風”的到來而結束。所以在霧霾到來后，大家唯一的希望就是“等風來”。

霧霾的嚴重程度與環保政策息息相關?！?017年中國氣候公報》統計數據顯示，2017年冬半年（1-3月和10-12月）平均大氣環境容量，京津冀地區為27.6噸/天/平方公里，較常年同期偏低15.6%，較近十年（2007-2016年）同期偏低3.5%。[1]而這樣的效果與環保政策的“一刀切”是密不可分的，在經歷了2017年嚴格的環保政策一刀切后，認識到不能為了環境保護而一味犧牲經濟發展，2018年采取了區別對待的環保政策。2018年冬季空氣質量出現反彈，而這與環保政策沒有實施“一刀切”有很大關系。2018年11月，北京月均PM2.5濃度同比反彈54%，PM10同比反彈42%;天津PM2.5比2017年反彈了56%;石家莊PM2.5月均濃度比2017年反彈了38%。整個2018年11月，京津冀及周邊地區出現了四次重污染天氣過程。[2]

區域聯動更多的是消極應對。目前京津冀霧霾治理的聯動機制缺乏積極主動和從根本上去解決問題的決心，更多的是地方政府間和各政府部門間以及各工業企業的消極應對。中央重視或者重污染天氣長時間持續不散，地方就抓得緊一些;中央暫時沒有太關注或者未出現長時間的污染天氣，地方就抓得松一些。雖然也有一些聯動機制，但缺乏區域協同治理的深入性和全面性。霧霾協同治理進入攻堅階段，之前的成效均是采取粗放的和激進的方式取得的，接下來要怎樣進一步治理霧霾是擺在面前的一個重大問題。

二、協同治理理論——一個霧霾治理的理論框架

協同治理理論強調參與主體的多元化、治理過程的協同性和協同結果的互利性，霧霾治理需要多方的共同努力才能成功，用協同治理理論來分析霧霾治理，對于霧霾治理的成效有很大的助益。

（一）參與主體的多元化

政府、市場與社會是解決現代公共問題的幾個重要力量，三者在參與治理時的高度協同，是解決公共問題的關鍵。多中心主體協同合作參與治理是協同治理的內涵所在。協同治理本質上要求參與主體各方在平等與合作的基礎上，通過對話與協商，共同治理公共事務，最終達到實現公共利益的目標。與此同時，單一主體內部的不同部門間也可以是協同對象，通過協同達到政府部門內部協同治理的目標。在霧霾治理過程中多元主體的參與是必然的，霧霾治理是各利益相關方共同努力的結果。

（二）治理過程的協同性

協同治理不僅是一種結果，同時也是一個過程。[3]（P109）在區域霧霾治理過程中，閉合的行政區行政使地方政府不能有效地提供跨地域的公共物品與服務，這就需要地方政府之間以及不同部門間的合作。在協同治理的過程中，首先要制定共同的規則。在規則制定的過程中，參與者被賦予實質性的權力，與此同時每個利益相關方都有平等的機會來表達各自的偏好。[4]其次要以共識為導向。協同治理也是一個以共識為導向的政策制定過程，在參與的利益相關者中達成共識。[5]

（三）協同結果的互利性

利益相關者參與到協同決策的制定是因為他們的利益是相互關聯的，在這種利益相互關聯的情況下協同是很重要的，因為一個利益相關者目標的實現依賴于另一個利益相關者的行動。[6]協同治理的一個檢驗標準就是協同的結果是否對參與協同治理的各方都是有利的，是否能夠實現協同主體的互利共贏。檢驗霧霾治理是否成功就要看治理結果對各利益相關方是否均有利。

三、京津冀霧霾治理中協同治理理論的運用

基于大氣污染區域性、流動性較強的特點，京津冀三地在霧霾治理過程中采取了一系列措施，如出臺首個環保領域統一標準、能源結構清潔化協同、加強重污染天氣預警預報、建立京津冀環境執法聯動工作機制等。

（一）京津冀三地出臺首個環保領域統一標準

依照《京津冀協同發展規劃綱要》的總體要求，根據京津冀擁有的技術條件和管控要求，《建筑類涂料與膠粘劑揮發性有機化合物含量限值標準》是經北京、天津、河北三省市共同協商決定的，已于2017年4月12日在三地同步發布，于2017年9月1日起同步實施。作為三地首個統一的環保標準，探索了三地環保標準的協同路徑?！稑藴省返膶嵤┲饕扇氐墓ど?、質監、住建等部門協同組織，強化對生產、銷售、使用等環節的監管。同時，財政部門也將在綠色采購目錄中執行此項標準。該標準提出了含量限值從源頭引導VOCs減排、標準限值嚴格且具有可操作性、包裝標志要求、拓寬標準管控覆蓋范圍。

（二）京津冀能源結構清潔化協同

京津冀霧霾協同治理過程中能源的協同是關鍵，如能從根本上改變能源結構，使能源結構清潔化程度更高，將對霧霾治理起到重要作用。2017年11月，首個聚焦京津冀三地能源發展的行動計劃《京津冀能源協同發展行動計劃（2017-2020年）》正式印發實施，包括10個組成部分，共計51條，并提出68項項目清單，明確了時間節點。強調共同推進區域綠色低碳發展，共同實施創新驅動發展，共同提升能源治理能力和管理水平，共同研究完善統一標準體系，共同加快能源市場化步伐?？梢哉f，京津冀能源結構清潔化協同對于京津冀大氣污染治理具有重要作用。

（三）加強京津冀重污染天氣預警預報

為推動京津冀區域大氣污染防治，落實京津冀生態環保合作協議，改善區域空氣質量，北京、天津、河北三省市環保部門在定期交換空氣質量監測數據機制的基礎上，2016年以來又增加了每天通過全國空氣質量預報信息交換平臺共享本地空氣質量的機制，率先在京津冀核心區六城市實行統一的藍、黃、橙、紅四個等級的重污染天氣預警分級標準，進而三省市修訂各自《重污染天氣應急方案》，把預警分級統一標準擴大到京津冀全域。最新的《北京市空氣重污染應急預案（2018年修訂）》[7]和《天津市重污染天氣應急預案》[8]規定重污染天氣預警級別從低到高分為黃色、橙色和紅色預警三級，紅色為最高級別，河北省尚沒有最新的消息。從具體的預警條件來看，預警的門檻越來越低，同時也說明了近幾年治霾的效果是非常明顯的。

（四）建立京津冀環境執法聯動工作機制

2015年京津冀三地建立了京津冀環境執法聯動工作機制，且建立了“定期會商”“聯動執法”“聯合檢查”“重點案件聯合后督察”“信息共享”五項制度。每年輪流在三地召開聯席會議，作為京津冀三地交流環境執法聯動的一個平臺，對三地在環境執法聯動方面具有重大意義。2018年5月，北京、河北兩地環保部門就聯合屬地政府，對北京市房山區和河北省涿州市交界處存在的十余家非法砂石料場進行了清理整頓。2018年京津冀環境執法聯動工作聯席會議在北京召開，三地環境執法部門將深化區域污染聯防聯控，開展聯動執法，嚴厲打擊大氣環境領域違法行為，加強區域執法協作。同時，三地將健全交界區域市、縣（市、區）執法聯動機制，共享執法信息。另外，2015年6月，京津冀及周邊地區機動車排放控制工作協作小組成立，這是全國首個區域性機動車排放控制工作協作小組，協作小組將突破行政區劃界限，跨區域對超標機動車處罰聯合執法，最終達到建立區域統一法規標準實現區域內超標車就地處罰的目標。

四、京津冀霧霾協同治理存在的問題

雖然京津冀霧霾治理取得了不少成效，但霧霾的治理并非一蹴而就的事，是一個長期的大工程，目前京津冀霧霾治理過程中依然存在很多棘手的問題需要解決。

（一）京津冀大氣污染治理溝通平臺缺失

從目前的實際情況來看，京津冀三地霧霾治理已經建立了一些技術層面的區域聯動機制，如建立了京津冀及周邊地區機動車排放控制協作機制、京津冀環境執法聯動工作機制等，但是尚未建立京津冀大氣污染防治的有效溝通平臺。京津冀三地缺乏有效的大氣污染治理的溝通平臺，大氣污染治理中的技術交流、好的政策和經驗的相互學習、工作中的疑問與困惑的解答等，缺乏有效的渠道溝通。如果沒有這樣一個平臺，好的經驗就得不到傳播，例如廊坊市采取政府購買社會化服務方式，與中組部“千人計劃”專家開展深度合作，組建PM2.5特別防治專家組，成立智慧環境生態產業研究院，會同中國環境科學院“一市一策”跟蹤研究組，對重污染天氣成因、過程分析、應急減排清單和“一廠一策”等進行深入研究，每家企業都有“醫生坐診”，實現了對癥下藥、靶向治療。秦皇島市印發《大氣污染防治“片長制”管理工作方案》，建立縣（區）和重點區域“三包三?！必熑沃?，以嚴格的責任體系倒逼大氣污染治理。

（二）議事協調機構的調動能力有限

河北省大氣污染防治工作領導小組和北京市大氣污染綜合治理領導小組等都是議事協調機構，議事協調機構是一個比較松散的機構，并不是一個實體部門，在實際工作過程中，議事協調機構調動資源的能力是個問題，其并沒有高于相關部門的職權，而又要去協調這些部門，完成大氣污染防治的相關事宜。讓一個沒有實際權力的議事協調機構去溝通和協調與大氣污染治理相關的各廳局，確實是一件比較有難度的事情。

（三）末端治理和源頭治理的矛盾問題

末端治理和源頭治理是堵與疏的關系，末端治理是解決短期的、眼前的問題，而源頭治理是解決長遠的、根本的問題。前幾年，京津冀霧霾治理主要采取工程減排、強化執法等措施進行末端治理，幾年下來，單靠行政強制的治理方式的空間越來越有限。新形勢下，應轉變思路，從源頭進行治理，接下來應把調整優化經濟結構作為重點，通過標準倒逼和市場化運作等方式，推動產業轉型升級、能源消費革命、交通結構優化等。目前來看，粗放式的末端治理更好開展，對于每年的治理任務都可以完成，但是源頭治理涉及深層次和高科技的應用問題，開展起來難度很大，困難重重。從環保的“一刀切”到環保的區別對待，也體現了從激進治霾到科學治霾的轉變，但是遭遇的優良天氣天數的反彈和重度霧霾的多次、持續來襲則說明這個過程中治理的成果會出現反復。

（四）大氣污染跨界傳輸的協商問題

大氣污染跨界傳輸的協商問題是大氣污染治理中的一個關鍵點，基于大氣污染自身的流動性大和不受行政區劃界限控制的特點，各地發布大氣污染治理的相關文件和政策時，其實施范圍是本地，對相鄰區域并沒有效力，當出現跨行政區的大氣污染問題時，就要采取協商的方式來解決。實際上，會存在很多大氣污染跨界傳輸需要協商的問題，例如，邯鄲和河南交界處的河南地界，有很多焦化廠，這些焦化廠的南面是山，從地理位置來說這些焦化廠對邯鄲大氣的污染要比對安陽的影響更嚴重;在保定涿州建設的電廠是為了保證北京的用電，但是污染的是涿州的空氣，這其中的大氣污染治理該如何協調都是需要解決的問題。

（五）區域內機動車限行尾號與政策不一致

經過空氣顆粒物源解析發現，汽車尾氣是產生霧霾的一個重要因素。京津冀地區最初采取各自為政的限號政策，各自限號的政策會造成一個問題，即在同一天京津冀區域內的汽車通行是不暢通的。雖然經過新一輪的調整和會商，目前汽車限行的數字已經達成一致，但是對于尾號為英文或者漢字的情況應該怎樣規定，依然存在不一致。目前，河北省的城市汽車限行，尾號為英文字母或漢字的以最后一位數字為準;而京津汽車限行，尾號為字母的按數字0限行。

另外在限號過程中，地方政府的政策也會存在不一致，甚至是隨意制定政策的現象。以石家莊為例：2018年12月3日，石家莊元氏縣人民政府發出了《關于啟動縣城區域機動車單雙號限行措施的通告》，通告指出為緩解城區道路交通擁堵，有效降低機動車尾氣污染，決定自2018年12月4日至2018年12月31日，在主城區實施機動車單雙號限行措施。[9]2018年12月6日，元氏縣人民政府又發出了《關于取消單雙號限行的通告》，決定自2018年12月7日起取消機動車單雙號限行，限行措施與石家莊市保持一致，每天限行兩個尾號。[10]12月10日起，石家莊市限行區域內通行的車輛（含外埠號牌車輛和臨時號牌車輛），將實行“單號單日行、雙號雙日行”的機動車限行措施，尾號為英文字母或漢字的以最后一位數字為準，限行時段為早7時至晚8時，屆時城市公交車免費;法定節假日和雙休日不限號。[11]元氏縣也同時啟動單雙號限行。元氏縣的限行政策具有隨意性的特點，隨意實行限行和隨意取消，這給當地人們帶來很多不便，更重要的是元氏縣獨自單雙號限行期間，元氏縣空氣質量還是相當不錯的。

五、協同治理視域下京津冀霧霾治理的路徑選擇

在協同治理原則的指導下，霧霾治理遇到的問題和阻力需要進一步解決與釋放，可以從設立京津冀大氣污染治理溝通平臺，打破行政區劃的界限治理霧霾，京津冀霧霾治理技術層面的更深入協同，構建政府、市場與社會積極參與的霧霾協同治理機制，開展京津冀霧霾協同治理第三方評估等幾個方面來努力。

（一）設立京津冀大氣污染治理溝通平臺

設立京津冀大氣污染治理溝通平臺，是京津冀大氣污染治理全方位溝通和真正實現協同治理大氣污染的需要。溝通平臺的運行要遵循以下幾個原則：第一，建立京津冀大氣污染治理聯席會議制度，定期開會，對工作中遇到的制度問題、技術問題等進行深度交流。第二，溝通平臺對涉及京津冀三地的大氣重污染過程進行實時解析、會商和采取聯動措施，共同應對重污染災難天氣。第三，溝通平臺不僅包括政府的相關部門，同時也要吸收市場和社會的力量參與其中，多角度傾聽企業和公眾的意見建議，發揮多方面的智慧，并采納有益的和操作性較強的部分在大氣污染治理中應用。

（二）打破行政區劃的界限治理霧霾

根據大氣污染的流動性和區域性特點，大氣污染協同治理必須打破行政區劃的界限，京津冀在解決大氣污染問題時，要堅持六個統一，即統一規劃、統一標準、統一執法、統一監測、統一減排措施、統一保障。霧霾治理需要有頂層設計層面的共識，而不是僅僅局限于一個行政區劃范圍內。同時，要想得到協同治理的結果就要做好協同治理的過程，首先，要打破三地在行政級別上的不平等，淡化行政等級色彩，以霧霾治理的任務目標為導向，踏踏實實治理霧霾;其次，三地要以大局為重，不能只看到一己私利而不顧全大局，在京津冀區域范圍內空氣質量沒有達標前，三地都不能放松警惕;再次，毗鄰行政區劃有問題需要解決時，要及時盡快溝通和交流，不能因為行政級別的差異而擱置不理，因此造成的后果要由雙方共同承擔。

（三）京津冀霧霾治理技術層面的更深入協同

重污染天氣預警標準應統一。雖然京津冀在重污染天氣預警標準方面已經取得了很大進步，但隨著霧霾治理的不斷發展，三省市的最新標準尚未一致，京津二市目前均已發布了新的重污染天氣預警標準，均取消了藍色預警這個等級，目前是三個等級，而河北省依然是四個等級。從協同治理的角度來講，三省市應重新統一重污染天氣預警等級，才能更好地協同治霾。

京津冀應建立碳排放交易市場和排污權有償分配使用制度。區域性碳排放交易市場的建立和區域性排污權有償分配使用制度是京津冀大氣污染治理的必然選擇，通過區域性標準的協同，用市場的手段來補充行政的手段，將治理大氣污染的一部分成本轉嫁給企業，最終達到京津冀霧霾有效治理的目標。

京津冀區域范圍內應統一機動車限行尾號和政策。雖然經過多次調整，但目前京津冀范圍內機動車限行尾號仍然不是完全一致，地方政府尤其是基層政府的隨意限號政策時有出現。從區域范圍的便利化考慮，京津冀區域的機動車限行尾號應該保持一致，對于尾號為英文字母或漢字的，應該統一說法?；鶎诱畬τ谙尢栒叩陌l布應有統一的標準，限號政策不能隨意和盲目。

（四）構建政府、市場與社會積極參與的霧霾協同治理機制

霧霾治理是一項長期和復雜的工程，需要政府、企業、公眾等多元主體參與其中。政府是霧霾治理的最關鍵主體，霧霾治理取得的成效從某種程度來說取決于政府對霧霾治理的重視程度。企業是霧霾治理的主要力量，通過對大氣污染源解析，有相當多的成分是企業生產和加工產生的，所以企業要對社會負起應有的責任。公眾是霧霾的直接受害者和感受最深的群體，應當作為霧霾治理的重要力量來參與霧霾治理。在西方國家歷史上霧霾治理的過程中，公眾發揮了很大作用，例如20世紀40年代美國的光化學煙霧事件和20世紀50年代的倫敦煙霧事件，公眾都在其中發揮了重要作用。僅僅利用政府的單中心作用治理霧霾的局限性太大，應最大程度地發揮市場和社會等多中心的力量，共同應對霧霾這種災難天氣。

（五）開展京津冀霧霾協同治理第三方評估

京津冀霧霾協同治理自2013年受到中央政府和各級地方政府高度重視以來，經過五年多的努力，取得了一定成績，但治理情況的具體進展如何，治理效果是否顯現，協同聯動在多大程度上起作用等都是需要理清的問題，要把這些問題搞清楚，可以開展京津冀霧霾協同治理第三方評估。要全面徹底了解京津冀霧霾協同治理的實際情況、找準問題、精準施策，就要制定京津冀霧霾協同治理的評價指標體系，聘請專業的第三方機構對京津冀霧霾協同治理進行評估，從京津冀霧霾協同治理政策的制定、政策的落實、政策的效果以及霧霾協同治理的不同層次和不同主體等幾個方面做出綜合評價，找出存在問題的關鍵點，便于有針對性地突破。

參考文獻：

[1] 2017年中國氣象公報[EB/OL].中國氣象局，http：//www. cma.gov.cn/root7/auto13139/201801/t20180117_460484. html（48）.

[2] 11月北京霧霾比去年反彈54%！無組織排放問題亟需 重視[EB/OL].華夏時報網，http：//www.chinatimes.net. cn/article/82186.html.

[3] 孫萍，閆亭豫.我國協同治理理論研究述評[J].理論月 刊，2013（03）：107-112.

[4] Taechyon Choi. Information sharing，deliberation，and col- lective decision-making：a computational model of collab- orative governace[D]. University of southern Californiaa， 2011：10.

[5] Taechyon Choi. Information sharing，deliberation，and col- lective decision-making：a computational model of collab- orative governace[D]. University of southern Californiaa， 2011：11-12.

[6] Taechyon Choi. Information sharing，deliberation，and col- lective decision-making：a computational model of collab- orative governace[D]. University of southern Californiaa， 2011：13.

[7] 北京市人民政府關于印發《北京市空氣重污染應急預 案（2018年修訂）》的通知[EB/OL].北京市人民政府， http：//zhengce.beijing.gov.cn/zfwj/5111/5121/1344471/ 1568770/index.html.

[8] 天津市人民政府辦公廳關于印發天津市重污染天氣應 急預案的通知[EB/OL].天津市人民政府，http：//gk.tj. gov.cn/gkml/000125022/201901/t20190103_81536.shtml.

[9] 最新！河北省此地明天啟動單雙號限行到年底！快快 擴散留存！[EB/OL].長城網，http：//heb.hebei.com.cn/ system/2018/12/03/019294903.shtml，2018-12-03.

[10] 空氣好轉 石家莊元氏縣取消單雙號限行[EB/OL].河 北廣播網，http：//www.hebradio.com/app/news/2018/1206/ 838229.json.html，2018-12-06.

[11] 石家莊啟動重污染天氣一級應急響應 單雙號限行公 交免費[EB/OL].河北新聞網，http：//hebei.hebnews.cn/ 2018-12/08/content_7135238.htm，2018-12-08.

Study on the Linkage Mechanism of Smog Management in Beijing-Tianjin-Hebei Area from the Perspective of Collaborative Governance

KOU Da-wei

（Research Institute of Law，Hebei Academy of Social Sciences，Shijiazhuang 050051，China）

Abstract：Smog Management in Beijing-Tianjin-Hebei area is a major problem in the process of coordinated development in Beijing-Tianjin-Hebei Area. The goal set by the “Ten Atmosphere Rules” in 2017 was achieved as scheduled，and a new mechanism for preventing and controlling air pollution was basically formed. In 2018，proposed the goal of winning the battle of blue sky，new requirements are put forward for smog management. In the process of smog management，breaking the dilemma of “waiting for the wind” requires joint efforts by government departments at all levels，relevant enterprises and the general public. From the perspective of collaborative governance，this paper analyzes the effectiveness of regional linkages mechanisms of smog management in Beijing-Tianjin-Hebei area，finds out problems existed，and gives some countermeasures.

Key Words：collaborative governance;smog management in Beijing-Tianjin-Hebei area;linkage mechanism