村干部選拔培養長效機制探析

楊東廣　田麗

摘 要：村干部在鄉村治理中發揮著組織動員、提供服務、協調關系、維持秩序、推動發展和引領價值等角色功能。城鎮化導致農村“空心化”的嚴峻現實與“治理體系和治理能力現代化”的改革目標，使村干部選拔培養工作既面臨新挑戰又要適應新要求。為進一步發揮村干部角色功能，提升鄉村治理水平，我們必須構建貯備機制、選拔機制、培育機制、考核機制、任用機制、激勵機制、退出機制和保障機制，努力探索村干部選拔培養長效機制。

關鍵詞：城鎮化;治理能力現代化;村干部;選拔培養;機制

中圖分類號：D630? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2019）03-0025-08

城鎮化導致農村“空心化”的嚴峻現實與“治理體系和治理能力現代化”的改革目標，使我國村干部選拔培養工作既面臨新挑戰又要適應新要求。為了選拔培養出農村基層所需要的村干部，我們必須努力構建一套完善的村干部選拔培養長效機制，徹底破解村干部選拔培養難題，不斷提升農村基層社會治理水平，夯實黨在農村的執政基礎。

一、村干部在鄉村治理中的角色功能

村干部在鄉村治理中的角色功能主要源于其在農村基層組織中所處的位置和擔當的責任。村干部是黨的基層組織和村民自治組織的骨干，是全體村民的“領頭羊”，是村莊共同體的引領者。因此，在組織動員、提供服務、協調關系、維持秩序、推動發展和引領價值等方面，扮演著獨特角色，發揮著獨特功能。

（一）組織動員功能

習近平指出：鄉村是我們黨執政大廈的地基，鄉村干部是這個地基中的鋼筋。[1]房屋的“鋼筋”支撐著整個房屋的重量，同時也體現著整個房屋的形態，這就是“鋼筋”的價值。而村干部作為農村基層各種組織的骨干成員，他們就像“鋼筋”一樣支撐著農村基層的各種組織。從組織行為學的視角看，每種組織都有自己的組織系統和組織結構，這是從靜態的角度分析組織要素;同時，各種組織要素之間還會有機聯系、互動發展，這就需要我們從動態視角分析組織要素。對于農村基層組織來說，村干部就如同房子的“鋼筋”，起著支撐作用。只有把村干部充實到農村基層組織的系統和結構之中，組織系統和組織結構才能由抽象的概念變成客觀的實體，才能讓這個實體運轉起來、充滿活力、發揮作用和體現功能。村干部在農村基層組織結構中的重要位置決定了他們是村莊共同體的核心層和領導層。他們的角色功能就是組織、動員、帶領、推動本組織成員實現特定的目標。村干部作為農村基層組織的引領者和領導者，就像黏合劑一樣把村民組織起來，倍增村民自身力量，放大村民自身能量，從而實現涉及全體村民權益的公共利益。當前，在城鎮化和治理能力現代化雙重視域下，村干部的組織動員功能非常重要，也非常必要。由于城鎮化、市場化、工業化對原有鄉土社會的沖擊，農民個體化、家庭原子化傾向比較嚴重，歷史傳統的組織資源被破壞殆盡，在社會化分工體系中、在市場經濟大環境中，個體農民如何組織生產、對接市場，如何促使傳統小農向社會化小農轉變，必須依靠村干部的組織動員。村干部就是分配好這些資源并利用好資源的組織力量，就是重新把農民組織起來的動員力量。

（二）提供服務功能

全心全意為人民服務是黨的宗旨。村干部是村民選出來的“帶頭人”和“當家人”，理應在帶領農村基層組織向全體村民提供服務上發揮重要領導作用。為村民提供的服務既包括農民個體滿足的獨特需求，也包括涉及全體村民利益的公共服務。村干部的服務功能以“公共服務”為主，因為村莊的公共利益不能等同于村民個人利益之和，不會自動實現。農民表現出來的小農意識、自利性和保守性等特點使得他們很難看到客觀存在的公共利益而去主動追求。馬克思曾經描述東方社會的農民就像“馬鈴薯”，以家庭為單位一個一個地存在著，農民窮其一生追求的就是所在家庭的生存和延續，除此以外的其他事情根本不關心，這就是農民對家庭、家族之外的事務表現出政治冷漠的主要原因。費孝通在描述中國鄉村社會的差序格局時指出，農民以血緣和宗族為基準確定與他人的親疏遠近，因此，農民很難看到超出家庭或家族的更大利益和更多好處。即便合作有更大的收益，村民沒有除了血緣以外的信任基礎就根本無法平等協商合作。而公共產品具有這樣的特點，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該產品和勞務的減少，與私人產品相比具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和收益的非排他性。因此，村民有極強的傾向不主動提供公共產品，害怕別人“搭便車”。這樣，在公共利益的實現、公共產品的提供上，村干部就要主動出面，為全體村民提供服務。

（三）協調關系功能

中國國家治理體系和治理能力具有明顯的協調關系功能，習近平指出：“這樣一套制度安排，能夠有效調節國家政治關系，發展充滿活力的政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系，增強民族凝聚力，形成安定團結的政治局面?！盵2]同樣，鄉村治理也有一個重要的功能就是協調好農村基層社會的各種關系。農村基層有各種各樣的關系，村干部就生活和工作在各種關系中，一定要找到自己在鄉村治理體系中的定位，并協調處理好上下前后左右各種關系。他們首先要立足村莊共同體成員視角，協調好自身與村民以及村民之間的關系;然后要從民主集中制原則出發，處理好本組織體系或系統內與上級組織的關系;還要從黨領導的鄉村治理體系出發，協調處理好自己所在組織與其他社會組織的關系。要發揮好協調關系功能，他們既要在思想上堅定理想信念、堅守政治立場，又要在行動上符合國家法律法規要求，還要體現出高超的領導藝術和較強的執政能力，唯有如此，才能讓村民們心服口服，成為協調處理農村各種關系的高手。

（四）維持秩序功能

維持村莊秩序和推動村莊發展是鄉村治理的兩項重點內容，也是村干部的重要角色功能。村莊秩序是指村莊生產和生活總能處于一種動態的發展、穩定和有序的狀態。維持農村基本秩序為國家實現現代化發揮著“穩定器”和“蓄水池”的關鍵作用，主要包括維持村莊的生產秩序和生活秩序兩個方面。維持生產秩序包括水利建設、道路修建、土地整理等涉及農民農業生產最基本的方面，這項工作受益面廣，資金需求大，一般是單個農民無法負擔的工程項目，具有公共產品性質。維持生活秩序包括調解民事糾紛、確保社會治安、養老照料等涉及在村農民最基本生活條件的供給等問題。當前，隨著城鎮化、工業化、市場化的不斷推進，農村人財物不斷流出，出現了“空殼化”“空心化”等不正?，F象，甚至出現了村莊減少、退化、衰敗的問題，這就更需要村干部發揮維持村莊生產生活秩序的作用。維持村莊秩序和推動村莊發展相互促進，互為條件。村莊秩序的維持是村莊發展的最基本條件，沒有這個條件無法謀求村莊進一步的發展。沒有村莊的發展，村莊秩序的維持必定不能長久，時刻處于脆弱易變的狀態，更無法承受外部力量的沖擊。因此，村干部在維護村莊基本秩序的同時，必須想方設法推動村莊發展。

（五）推動發展功能

村干部在維持村莊基本秩序的基礎上，還要發揮推動村莊發展和引導村民致富的角色功能。從一定意義上說，村莊整體發展與村民個體致富密切相關，前者更具有基礎性和先導性作用，即村莊整體不斷向前發展必然帶動村民個體收入持續增加、生活不斷向好?？梢?，村莊整體發展更應該放到優先位置，這就更突現了村干部推進村莊發展的角色功能。村莊發展是以新發展理念為指導的全面協調可持續發展。改革開放以前，廣大農民就像“長久地站在齊脖子深的湍急的水流之中，只要涌來一陣細浪，就會陷入滅頂之災”。[3]（P1）這段話描述了當時農民最急需要解決的是吃飯問題、溫飽問題和生存問題。而今天的農村，農民不僅要溫飽，更要環保;不僅要小康，更要全面小康;不僅要富裕，更要共同富裕。所以，今天我們所說的村莊發展，不僅僅是經濟意義上的發展，而是具有現代化特征的經濟、政治、文化、社會、生態等“五位一體”的全面發展和全面振興。毛澤東曾說過，“政治路線確定之后干部就是決定性因素”。[4]（P526）在既定政策和制度條件下，村干部是決定村莊發展的關鍵因素。特別是治理體系和治理能力現代化的改革目標給農村發展提供了大好機遇，在這種視野下，村干部必須把農民們重新組織起來，激發農村基層的內生動力，形成推動農村發展的強大力量。

（六）引領價值功能

任何一種組織，都要有組織文化，或稱組織價值。從組織行為學原理分析，組織文化是指組織所特有、在組織的長期演化和發展過程中所形成，為組織成員所共同信仰和遵守的一系列目標、價值觀念、行為方式、行為規范、道德準則、心理素質、思維方式等的綜合。[5]（P302）組織文化是維系組織發展、鞏固和促進組織系統有序的重要因素。如果一個組織，發展目標不明確或錯誤，價值觀念落后、行為規范松弛、道德準則混亂，那么這個組織會越來越走向無序，甚至解體。我國農村基層有正式組織和非正式組織。正式組織包括農村基層黨組織、改革開放以來成立的村民自治組織等;非正式組織包括歷史傳承下來的村社共同體、現代社會催生出來的專業合作社、公益組織等。這些組織呈現出來的組織價值，既包括傳統的鄉土文化，也包含黨的理想信念和社會主義核心價值觀，以及現代自治組織所具有的理念和精神等，具有多層面性和多維度性。村民們常說，“村看村，戶看戶，群眾看黨員，黨員看干部”。村干部作為村級組織的骨干或領導者，不僅占據組織中的重要位置，也是組織價值的引領者和實踐者。村干部基于自身的多重身份，需要引領的價值也是多元的。村干部作為支部書記、支部委員或黨員，要引領基層黨組織全體成員牢固樹立“四個意識”、堅定“四個自信”，做到“兩個堅決維護”，并且帶領全體村民認同、支持和擁護共產黨。村干部作為村落共同體成員或鄉村精英，要傳承優秀傳統文化，維護村莊正向輿論氛圍和倫理規范。村干部作為村民委員會主任或成員，要引領村民樹立現代民主法治理念，教育村民具有平等、自治、寬容的心態，為表達、爭取、整合村民利益在法治的框架下進行政治參與。

二、村干部選拔培養面臨的新挑戰和新要求

村干部在農村基層社會治理中地位突出、角色關鍵、功能重要。然而，伴隨城鎮化的推進，農村大批青壯年進城務工，村干部選拔培養卻陷入了后繼乏人的“荒漠”困境。而治理能力現代化又迫切要求農村基層治理必須全面深化改革，以適應現代化發展的需要，這對村干部的鄉村治理能力提出新要求。如何在迎接城鎮化新挑戰與適應治理能力現代化新要求的雙重視域下，通過創新選拔培養機制，選拔培養出一支用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝、具有較高治理能力、能夠實施鄉村振興戰略、不斷提升新時代農村基層社會治理水平的村干部隊伍，就成為我們要解決的時代問題。

（一）村干部選拔培養面臨城鎮化的新挑戰

隨著城鎮化的持續推進，資源要素向城市集中成為必然趨勢。我們通常所講的“城鎮化”和“城市化”，內涵基本一致，只是國內對英文Urbanization有不同譯法。一般來說，現代意義上的城鎮化過程是指由工業化帶來的人口大規模從農村向城鎮的遷移過程，以及由此導致的生產和生活方式的變遷過程。城鎮化給農村基層社會帶來很多變化，如提高農民生活水平、促進農村產業發展、增進公共服務、催生現代文明等。同時也對鄉村社會產生巨大沖擊，大批青壯年勞動力去城市打工，農村“空心化”“空殼化”“空巢化”現象愈益嚴重，使得村干部的選拔培養面臨一些困境和挑戰。具體表現為：村干部待遇不高，吸引難。從我們調研的情況看，村干部的待遇總體上不高，即使有些地方試行工資制，從絕對數量上看，和公務員相比，他們的待遇確實很低。與外出務工村民相比，村干部留在農村獲得的務農等收入和村干部補貼加在一起也不高。特別是外出務工人員的打工收入和經商帶來的高收入拉高了農村的消費水平，如果不能跟上這個水平，必然會被甩出村莊社會的交際圈子，沒有地位、沒有權威。僅從物質視角分析，這個職位的吸引力越來越低。村干部來源不足，選苗難。隨著工業化、城鎮化的迅速發展，越來越多的農村人口流向城鎮。這給鄉村社會帶來一種“結構性變化”，一方面，大批青壯年和鄉村精英大規模外流;另一方面，老人、婦女和兒童這支“993861”部隊留村駐守。其結果就是：留在村里的有事業心、有抱負、有文化、有技術、有智慧、有較強治理能力的人越來越少，村干部或者潛在村干部普遍缺乏，甚至出現村黨支部、村委會沒有合適人選或無人可選的“選苗難”問題。大部分村干部素質不高，培養難。從我們調研的情況來看，現有村干部整體上年齡結構老化，文化水平不高，開拓精神缺乏，能力儲備不足，綜合素質很難適應新形勢新任務的需要。并且有些村干部基礎知識較差，即使后期黨和政府給予相應的教育培訓，能力上也很難有較大幅度提高。有些村干部對選舉不適應，當選難。村干部要想走上工作崗位必須經過“競選”，而這一關讓許多人不適應。他們認為“酒香不怕巷子深”，不需要“競選”。有的認為自己獲得了鄉鎮黨委和政府的認可，沒必要“競選”。有的認為民主選舉就是走過場、搞形式主義，不認真“競選”。從政治文化視角分析，有的認為公開演講、推銷自己的“競選”與鄉村社會中不張揚、不高調、沉默是金的傳統文化形成巨大反差，也不想“競選”。村干部壓力不輕，工作難。既要完成國家層面的繁重任務，又要促進鄉村層面的社會治理;既要讓黨和國家放心，又要讓村民滿意，這雙重角色集于一身，雙重任務壓于一肩，可以說是任務多、責任重、壓力大。從我們調研的情況看，村干部有維穩難、扶貧難、環保難和黨建難四大壓力。部分村干部政績不佳，服眾難。我們先來看一組調查數據，某地區調查結果顯示，41%的群眾對村干部不滿意，56%的群眾認為村干部在自己致富過程中沒有發揮任何作用。[6]（P159）為什么村民對村干部不滿意，無非兩大原因，一是帶頭致富和帶領群眾致富的“雙帶”能力不夠強，二是出現了“微腐敗”和“小官巨貪”現象，其結果都會導致鄉村治理效果不佳，難以讓村民心服口服。

（二）村干部選拔培養面臨治理能力現代化的新形勢

黨的十八屆三中全會通過全面深化改革的決定，規定改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。[7]（P1）治理體系和治理能力現代化對農村基層社會建設和治理提出了新要求。黨的十九大報告指出，社會建設的核心是要打造共建共治共享的社會治理格局。完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理的社會化、法治化、智能化、專業化水平。[8]（P45）按照以上要求來衡量鄉村治理，那么鄉村治理的現代化就要看五個標準：治理主體是否主動、治理機制是否合法、治理過程是否民主、治理績效是否高效、治理關系是否協調。每一個方面的推進都與村干部密切相關。1995年，全球治理委員會提出：“治理是各種公共和私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程?！盵9]（P4）這是西方語境中的治理，就其強調“社會多元治理主體”而言，具有借鑒意義。中國國家治理體系，是黨領導下人民對國家的治理。黨在國家治理中發揮領導作用，人民在國家治理中發揮主體作用。從整體上講，一個穩定有序又充滿活力的鄉村治理體系，應該是黨、政府、村干部、村民、農民組織相互聯動、相互制約的多元互動體系。在這樣一個鄉村治理主體的多元體系中，村干部具有橋梁和紐帶作用，這一作用決定他們要激發鄉村治理主體的主動性。國家層面的治理機制要具體落實在農村基層社會治理中，就是要實現鄉村治理機制的法治化，就是在黨的領導下，鄉村治理主體按照法律管理鄉村事務，使農村基層的經濟、政治、文化等一切社會治理納入規范化、制度化、法治化軌道。村干部是鄉村治理的主體，當然要推進鄉村治理機制的法治化。從民主視角解讀鄉村治理，我們可以把鄉村治理過程劃分為民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個過程。在這四個過程中，都存在民主不充分的問題。不可否認，村民自治實施以后，農村民主選舉的參選率一直是很高的。只是到后來，由于各種原因，個別村莊民主選舉的參選率出現了下降的趨勢。實際上，從我們調研情況看，不僅僅是民主選舉出現了問題，整個鄉村治理過程包括民主決策、民主管理和民主監督不公開、不透明的問題也大量存在，這對村干部推進鄉村治理過程的民主化提出了新要求。村干部要繼續提高民主選舉的參選率，提高民主決策的科學性，提高民主管理的規范性，提高民主監督的實效性。無論是從理論還是從實踐視角分析，中國國家治理體系和治理能力都具有特殊的績效優勢，習近平強調，“這樣一套制度安排，能夠有效保證人民享有更加廣泛、更加充實的權利和自由，保證人民廣泛參與國家治理和社會治理;能夠集中力量辦大事，有效促進社會生產力解放和發展，促進現代化建設各項事業，促進人民生活質量和水平不斷提高?！盵2]國家治理和社會治理都是要講治理效率的。鄉村治理效率主要表現為鄉村治理功能的實現，就是村干部以較低的成本投入，向村民提供優質的公共服務，維持村莊最基本的生產和生活秩序，并推動村莊經濟社會平穩、和諧、有序發展。在治理能力現代化的農村，村干部要想方設法提升鄉村治理的實效性。當前，農村基層社會治理中需要處理的重要關系包括“鄉政村治”的關系、村“兩委”的關系、村委會與村民會議或者村民代表會議的關系等。處理好這些關系，對村干部的素質和能力提出了新要求。在農村基層的各種關系中，最重要、最關鍵、最核心的就是村黨支部與村民委員會之間的關系，也就是村“兩委”關系，而能否處理好村“兩委”關系直接決定了鄉村治理的質量和水平。在城鎮化與治理能力現代化雙重視域下，村干部作為鄉村治理的負責者，作為鄉村治理主體關系的協調者，對于提升鄉村治理協調性發揮著舉足輕重的關鍵作用。

（三）村干部選拔培養要適應城鎮化和治理能力現代化的新要求

村干部在城鎮化過程中任務會更重，在治理能力現代化過程中要求會更高，在城鎮化和治理能力現代化雙重視域下，必須成為懂農業、愛農村、愛農民的“三農”村干部。他們必須具備為民執政的服務意識。得眾則得國，失眾則失國。全心全意為人民服務是我們黨永恒的執政宗旨。作為村干部必須牢記“以人民為中心”的理念，踐行黨的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到鄉村振興的實踐中去，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，在全面建成農村小康的道路上和村民想在一起、干在一起，不斷提高治理能力，在農村社會基層治理中讓村民有更多的獲得感和幸福感。必須具備民主自治的包容心態。村干部是把農民組織起來的“當家人”，要把這個“家”當好，除了具有為民執政的服務意識外，還必須具備民主自治的包容心態。農村基層民主具有“一致與沖突”相統一的特征，村干部的“包容心態”是適應這一特征的需要。村干部面對各種利益沖突，要整合不同群體之間的利益，使之達到一致;面對關系沖突，要協調處理各種關系，使之趨于和諧;面對觀點沖突，要統一思想，使之產生共識;面對矛盾沖突，要調解糾紛，使之團結一致。村干部只有具備民主自治的包容心態，才能使農村這個家“家和萬事興”。必須具備帶民致富的責任擔當?！盀楣俦苁缕缴鷲u?！绷暯蕉啻沃赋?，領導干部必須要有責任擔當，有多大擔當就能干多大事業。具備帶民致富的責任擔當是村干部必備的基本素質。在大眾創業、萬眾創新的時代，村干部要勇于走在創新前列，具備創新創業之“膽”;市場瞬息萬變，唯有經濟規律不變，村干部要敢于洞察經濟規律，具備駕馭市場之“能”;農村要發展，科技是關鍵，脫貧致富快，要靠科技帶，村干部要帶頭學科技、用科技，具備科技富村之“才”;農村要發展，思路是關鍵，村干部要選準鄉村發展思路，承擔起鄉村發展之“責”。必須具備維護農村穩定的領導藝術。當前，外部環境深刻變化，國內改革發展穩定面臨新情況新問題新挑戰，維護農村穩定的任務艱巨繁重。穩定與風險是矛盾統一體，維護穩定必須化解風險。社會主義進入新時代，農村基層也存在著政治、意識形態、經濟、科技、社會、黨的建設等領域的風險。作為村干部面對這些風險，必須始終保持高度警惕，既要有打好防范和抵御風險的意識，也要有應對和化解風險挑戰的高招，既要有“踏平坎坷成大道”的領導藝術，又要有“斗罷艱險又出發”的頑強意志，切實把農村穩定維護好。必須具備全面建成農村小康的綜合素質。全面農村小康是一個綜合指標，涉及經濟、政治、文化、社會和生態等各個方面。對于村干部而言，全面推進農村小康建設都必須具備綜合素質。他們要有發展經濟的本領，推進農村經濟迅速發展;要有推動民主政治建設的本領，確保村民當家做主;要有發展文化的本領，打造農村先進文化;要有維護穩定的本領，確保農村和諧穩定;要有留住綠水青山的本領，保護好農村的生態環境。這些本領是對村干部的綜合要求，構成一個有機整體?？梢哉f，城鎮化和治理能力現代化對村干部的綜合素質提出了全新要求，這一全新要求就是村干部治理能力也要現代化。當然，就目前看，村干部治理能力與時代要求還有較大差距，這就需要我們在城鎮化和治理能力現代化雙重視域下，探索創新一套村干部選拔培養機制，選拔培養出時代所需要的村干部。