社會團體提起行政公益訴訟制度研究

摘 要 2017年，我國將行政公益訴訟寫入《中華人民共和國行政訴訟法》，允許檢察機關提起行政公益訴訟。但隨著行政公益訴訟案件的增多，以及檢察機關自身的缺陷，僅由人民檢察院作為行政公益訴訟唯一的起訴主體并不能處理好每一件行政公益訴訟案件。本文通分析社會團體提起行政公益訴訟的必要性和可行性，得出賦予社會團體提起行政公益訴訟的起訴主體地位勢在必行。因此，本文進一步從哪些社會團體能提起行政公益訴訟、舉證責任如何分配、如何減輕社會團體的訴訟成本、以及是否制定訴前程序等方面對社會團體提起行政公益訴訟制度進行了設想。

關鍵詞 原告資格 行政公益訴訟 社會團體

作者簡介：許莉莉，河北大學政法學院憲法學與行政法學專業碩士研究生。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.013

近些年，行政公益訴訟是行政法領域的熱點之一?，F行《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）已經規定檢察機關可以對在其履職過程中所發現的，行政機關損害生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓的行為或不作為提起行政公益訴訟。但學術界對如何進一步細化和完善行政公益訴訟制度仍然百家爭鳴。其中一個爭論點則是起訴主體范圍是否擴大以及如何擴大。原因在于，自公益訴訟工作推開后，僅90日，檢察機關在履職中發現行政機關損害公共利益的線索8000余件。在如此多的案件線索面前，僅由檢察機關去處理，恐難以取得良好效果。而且，檢察機關在進行行政公益訴訟時，也有許多難以克服的缺點。所以，擴大行政公益訴訟起訴主體的范圍勢在必行。此時，我們不妨把目光投向社會團體。社會團體在我國具有不可替代的地位，而且一些環保組織也有進行公益訴訟的經驗，是除檢察機關之外有資格提起行政公益訴訟的不二之選。

一、社會團體提起行政公益訴訟的必要性

（一） 檢察機關作為行政公益訴訟唯一起訴主體具有缺陷

檢察機關進行行政公益訴訟的能力婦孺皆知，在此不再贅述。但自2015年開始試點工作以來，我們不難發現檢察機關由于自身地位的特殊性和相關制度的規定，在處理行政公益訴訟案件時總會被掣肘，不能大展身手。主要的限制和不足體現在如下兩個方面。

1.受案范圍和案件來源狹窄

現行《行政訴訟法》將檢察機關可以提起行政公益訴訟的范圍限制在生態資源、食品藥品、國有財產、國有土地使用權出讓四個領域。雖然，在這些領域發生行政機關損害國家公共利益的幾率較大，但這并不等于在其他領域不存在行政機關損害公共利益的現象。而且，該條文將檢察院獲取行政公益訴訟的線索限制在其履職過程中。這就阻礙了檢察機關接受其他主體提供的線索，不利于檢察機關對行政機關的監督，更使檢察機關難以全方位的保護國家公共利益。

2.缺乏特定領域的專業知識

檢察機關作為法律監督機關，其中的工作人員大多是法學專業，精通上述四個領域專業知識的人員稀少。這就使得檢察機關在對上述四個領域中公共利益是否受到損害的判斷上可能出現紕漏，從而影響該領域中行政公益訴訟案件的處理結果。再加上我國行政編制的限制，檢察機關專門為此招聘大量在編的、精通上述幾個領域專業知識的人員的可行性較小。況且，招聘專業人員以彌補檢察機關在特定領域專業知識不足這一缺陷也不是長久之計。

（二）實現公眾參與和保護公共利益的需要

公民是離社會公共利益最近的群體，他們無時無刻不在與公共利益相處。社會團體是由無數公民組成的，其自身具有強烈的社會屬性，可以作為人民與國家機關之間的橋梁，促進人民與國家機關之間的溝通，反應群眾的訴求，促進社會和諧與穩定。但現行法律僅將檢察機關規定為行政公益訴訟的起訴主體，無疑變相把社會公眾與行政公益訴訟割裂開來。本應當是最關心公共利益的群體卻沒有運用法律武器保護國家公共利益的資格，這十分不利于公眾對公共利益的保護。而且，隨著工業化的發展，我國各大城市紛紛興修化工項目，以提高城市的工業化水平。與此同時，鄰避效應也悄然產生。如果在鄰避項目的修建或是投入運作過程中，發生環境污染等有損社會公共利益的行為時，鄰避項目附近的居民和政府之間的矛盾會進一步加深。此時，如果由檢察機關作為原告提起行政公益訴訟來保護公共利益，如果勝訴，則皆大歡喜;但如果敗訴，只會讓民眾猜測是否是檢察機關和人民政府官官相護，損害公共利益和居民的權益。久而久之就會使得社會公眾和檢察機關之間產生隔閡。但如果由社會團體對鄰避項目引發的問題提起行政公益訴訟，不僅可以保證大多數受鄰避項目影響的居民參與其中，實時了解訴訟動態，而且還可以緩和居民與政府的關系，一舉兩得。由此，進一步印證了賦予社會團體起訴資格的必要性。

二、社會團體提起行政公益訴訟的可行性

社會團體是指為了某種目的而通過一定形式結合起來的互益性組織，如為了保護環境而成立的中華環保聯合會、綠色組織等。它們在設立時有自己的宗旨和想要保護的利益，是介于國家機關與公民之間的具有中介性質的主體。它們把分散在社會中的無數個體的力量集中起來，形成合力以維護特定領域的公共利益，對公共利益的保護具有不可替代的作用。因此在通過行政公益訴訟保護公共利益方面，社會團體也會有檢察機關和公民不可比擬的優勢。

（一）訴訟地位明確

行政公益訴訟雖然被寫入了《行政訴訟法》，但并沒有規定檢察機關在行政公益訴訟中的地位。由于檢察機關自身職責的特殊性，學者們對其應以什么身份提起行政公益訴訟各抒己見。直到2018年，最高法和最高檢出具相關解釋才規定檢察機關以公益訴訟起訴人的身份提起公益訴訟。但對于檢察機關或者行政機關不服一審判決時，是否可以上訴？如果上訴雙方各自應該用什么稱謂，均沒有規定。但是，如果賦予社會團體提起行政公益訴訟起訴資格的話，就不會有身份界定問題。社會團體在行政公益訴訟一審中就是原告地位。如果社會團體對一審判決不服就可以上訴，在二審中的地位就是上訴人，行政機關就是被上訴人。這樣不僅不用專門為原告制定新的身份，也可以為人民法院減負，使法院的工作人員免于掌握新的訴訟類型。而且，由于社會團體的身份單一，所以在訴訟中也不會影響行政機關的獨占判斷力、首次判斷權、政策裁量權和專業性、首創性、能動性等屬性。

（二）具有良好的訴訟能力

現階段，社會團體在訴訟能力方面的優勢主要有以下三個方面。第一，專業優勢。行政公益訴訟所涉及的領域有較高的專業性和技術性。如，在遇到疑似環境污染問題時，必定要先對被污染地區進行現場勘測或者損害評估等，以判斷是否需要提起行政公益訴訟。而進行專業化的勘測就需要專業的設備和知識，可檢察機關和普通公民沒有相關領域的知識儲備和機械設備，在進行專業測評時阻力頗多。但社會團體中的成員大多都是該領域的專業人員甚至是精英，在進行專業測評時相對比較方便。第二，經濟優勢。行政公益訴訟所涉及的是公共利益，訴訟成本比一般訴訟的費用要高。對于一個普通公民而言，這可能是一個天文數字。但社會團體是由許多對該組織的宗旨有認同感的公民組成的，他們在加入該社會團體后會繳納一定的會費，以維持該組織的正常運行，所以社會團體與普通公民相比具有強大的經濟優勢。第三，有訴訟的實踐基礎。2012年修改《民事訴訟法》后，賦予環保組織提起環境公益訴訟的資格。這些團體通過訴訟不僅保護了環境和消費者權益，也積累了豐富的訴訟經驗。這對將來社會團體提起行政公益訴訟積累了實踐經驗。

（三）不易發生濫訴

在法學界，對是否可以賦予社會團體行政公益訴訟起訴資格這一問題，學者們各持己見。主張不同意給予社會團體行政公益訴訟原告資格的學者們，主要擔憂的就是濫訴問題。但筆者認為，雖然我國社會團體的情況各不相同，一些別有用意的社會團體可能會利用自身可以提起行政公益訴訟的機會為自己的團體謀取不正當利益。但是，我們在考慮濫訴問題時，應該將其放在我國特定的社會背景下加以判斷。自古以來，我國民眾就比較“厭訟”，而社會團體又是眾多民眾結合而成的，必然擺脫不了“厭訟”情緒。而且，如果賦予社會團體行政公益訴訟起訴資格，可對有權提起訴訟的社會團體的范圍進行限制。如《環境保護法》第五十八條就對可以提起環境公益訴訟的社會團體進行限制。所以，在相關法律中也可對提起行政公益訴訟的社會團體進行限制，以防止濫訴。

三、社會團體提起行政公益訴訟的制度構建

依據上述兩部分的分析不難發現，僅由檢察機關提起行政公益訴訟存在許多不足之處，不能充分保護公共利益。而且隨著法治社會的發展，公民對參與公共事務管理的愿望越來越強，如果此時依舊將所有社會事務都交由國家機關去處理，勢必與公民的訴求相違背，不利于公民與國家機關關系的發展。因此，構建社會團體提起行政公益訴訟制度迫在眉睫。

（一） 制定社會團體提起行政公益訴訟試點工作實施辦法

凡屬重大改革都要于法有據。要想賦予社會團體提起行政公益訴訟起訴主體的地位，就首先要在法律上進行確認，否則難以形成法律效力。因此出臺相關的法律法規十分必要。但是，我國社會團體的狀況復雜，直接在《行政訴訟法》中全面確立社會團體提起行政公益訴訟制度并不恰當。我們可先制定社會團體提起行政公益訴訟制度的試點工作實施辦法，在個別地區進行試點工作，獲得一手資料，并進行論證。如果該制度有實效，便可立法實施;如果試點反映出該制度有諸多漏洞，則應改善，為以后全國推廣積累經驗。在積累了豐富的實踐經驗之后，再據此調整《行政訴訟法》中的有關規定。

在社會團體提起行政公益訴訟試點工作實施辦法中應該規定，試點地區有哪些、哪些社會團體具有行政公益訴訟的起訴資格、在提起行政公益訴訟時舉證責任如何分配、訴訟費用由哪一方承擔、有無訴前程序、以及如何處理好調動社會團體提起行政公益訴訟積極性與防止社會團體濫訴等問題。筆者認為，在確定試點地區時，應統籌考慮該地區的經濟發展水平、突出的公益問題以及該地區社會團體的發展狀況，達到如果將其定為試點地區，則該地區有符合條件的社會團體可以提起行政公益訴訟的效果。在限定社會團體的范圍時，可以參考《環境保護法》第五十八條對于有資格提起環境公益訴訟的環保組織的規定。但不可照搬，畢竟不同的領域，社會團體的發展狀況不同，需要具體問題具體分析。最后，在制定實施辦法時應當考慮到我國社會公眾“厭訟”的情況，在防止社會團體濫用訴權的同時，也應制定相關的激勵機制，以防社會團體不愿提起行政公益訴訟，使實施辦法成為一紙空文。

（二）限定具有起訴資格的社會團體的范圍

我國的社會團體多如牛毛，他們的發展狀況、專業能力和規模大小也各不相同，所以并不是所有的社會團體都有能力提起行政公益訴訟。所以賦予哪些社會團體原告資格，制定怎樣的判斷標準至關重要。筆者認為，應當從以下四個方面對有資格提起行政公益訴訟的社會團體的范圍進行限定。第一，必須在民政部門進行登記。雖然我國對社會團體采用的雙重登記制比較嚴苛，但筆者認為這十分必要。因為該制度可以有效解決社會組織發展的無序混亂的現象。當然，這一制度帶來的弊端就是因一些行政機關不愿擔任社會團體的業務主管單位，而使得一些符合條件的組織不具有合法身份，導致我國合法、正規、有效的社會團體寥寥無幾。 所以，在堅持雙重登記制的同時，要督促行政機關履行職責，積極擔任符合條件的社會團體的主管機關。第二，地域限制。為了防止社會團體濫訴，以及額外增加社會團體的訴訟成本，應規定社會團體只能對在本組織進行備案登記的行政區內發生的損害公共利益的行為提起行政公益訴訟。當同一行政區內，同一領域有多個社會團體時，可以采取競爭機制，哪個社會團體的影響力大，哪個組織就有權優先提起行政公益訴訟。也可以直接按照時間順序，誰最先起訴，誰進行訴訟。第三，專業限制。為了保證社會團體專業優勢的發揮，社會團體只能對與自身宗旨相一致的領域內發生的公共利益被破壞事件提起行政公益訴訟。第四，有原告資格的社會團體必須相對而言比較獨立，可以真正代表公眾的利益。而且其內部成員應該團結和諧，沒有分幫結派的現象。這樣的社會團體才能夠一心代表公眾的利益，全身心投入到保護公共利益的事業中。

（三）實行舉證責任倒置規則

在普通行政訴訟中，為了平衡原被告雙方的權利和義務，我國《行政訴訟法》規定，在行政訴訟中實行舉證責任倒置原則。與普通行政訴訟相類似，在行政公益訴訟中，社會團體的訴訟能力和行政機關也相差甚遠。而且，就知識水平而言，社會團體的成員雖然對某些領域的專業知識比較精通，但是對相關領域的法律法規未必了解，這就導致社會團體在收集證據時，不知道哪些證據有價值，哪些沒有價值，不利于對行政機關進行指證。因此，當社會團體提起行政公益訴訟時，也應采取舉證責任倒置的原則，由行政機關對其作出的行政行為或者不作為進行舉證，否則承擔敗訴的不利后果。當然，這并不意味社會團體在提起行政公益訴訟時不負任何舉證責任。但是，考慮到行政公益訴訟案件的受害主體不具體，原告取證較難，以及社會團體的“厭訟”情緒，舉證責任應比普通行政訴訟更簡單，只證明存在公共利益被行政機關破壞的事實，或可能被損害即可。

（四）適當降低社會團體的訴訟成本

訴訟成本不僅包括原告起訴時應向人民法院預繳的訴訟費用，還包括為完成訴訟而支出的交通費、住宿費、調查取證費、聘請律師的費用等等。對行政公益訴訟而言，其特點決定了這類案件的涉案人員眾多，訴訟標的額大，因此往往需要高額的調査取證、鑒定、評估等費用。但是，社會團體提起行政公益訴訟的目的是為了保護公共利益，受益者是廣大民眾，基于該目的，就不應該讓其承擔過多的訴訟成本，否則會打消社會團體的積極性。而且有條文規定檢察機關提起公益訴訟，免繳訴訟費。因此，筆者認為也應該允許社會團體在起訴時免繳訴訟費用。如果之后勝訴，則由行政機關補繳訴訟費用;如果敗訴，則由社會團體適當繳納一部分訴訟費用。其次，在聘請律師方面，筆者認為有必要引入法律援助制度。眾所周知，律師按照所接案件涉及金額的一定比例收取代理費。行政公益訴訟涉及的是公共利益的保護，所涉金額巨大，因此按照一般的律師收費標準，聘請律師的費用就是一筆巨大的開支。雖說社會團體有一定的經濟實力，但在高額的訴訟成本面前也不免會望而卻步。因此，引入法律援助制度，降低社會團體聘請律師的成本，一來可以提高社會團體保護公共利益，提起行政公益訴訟的積極性，二來一些律師可以通過訴訟提高自己的知名度，實現雙贏。

（五）設定訴前程序

現行《行政訴訟法》對檢察機關提起行政公益訴訟規定了訴前程序。這一規定不僅可以防止檢察機關濫用訴權，還可以大大節省司法資源。2017年11月的《檢察日報》中報道，自2017年7月到10月三個月的時間內，檢察機關對公益訴訟案件立案4597件，但通過訴前程序結束案件4026件，最終起訴的僅有40件。因此，筆者認為，在賦予社會團體。起訴資格之后，也應該設置相應的訴前程序，以確保社會團體在保護國家公共利益的同時，不會濫用訴權，浪費國家司法資源。

筆者認為，社會團體提起行政公益訴訟的訴前程序的適用情形應該分兩種情況討論。第一種情況，當社會團體發現公共利益已經被損害，且損害結果不會繼續擴大時，應當先通知有關行政機關，建議其對受損利益進行補救。如果行政機關在收到建議后，能夠在合理期限內進行處理，則無需提起行政公益訴訟。如果行政機關對社會團體提出的建議置之不理，或者處理結果不能有效補救受損利益，此時社會團體便可提起行政公益訴訟。第二種情況，當行政機關的行為或者不作為有損害公共利益的危險時或者已經對公共利益造成了損害，不立即采取措施損害就會進一步擴大時，社會團體可以直接向人民法院提起行政公益訴訟，盡快通過司法手段停止公共利益受損害的狀態，將損害控制在最小范圍內。

四、結語

我國的行政公益訴訟制度剛剛起步，理論與制度方面都有許多問題需要解決，因而如何完善該制度就顯得尤為重要。本文僅研究了行政公益訴訟的原告范圍，認為應當建立社會團體提起行政公益訴訟制度，并對其進行了簡單構建。但行政公益訴訟制度的完善需要逐步細化，立足我國國情，不斷積累經驗，構建一個適合我國國情的行政公益訴訟制度。

注釋：

程瑩.論我國社會組織的登記制度[D].華南理工大學碩士論文，2013.