中美一流大學行政化程度的測量與比較

朱德米，劉志威

（1.上海交通大學國際與公共事務學院，上海200030；2.同濟大學經濟與管理學院，上海200092）

一、引言

大學作為一種以培養學生和追求學術為宗旨的組織，需要采取現代意義上的科層制來進行管理，從而實現大學治理的效率。然而當行政管理一旦超過必要的限度后，大學就會喪失其作為學術組織的屬性，呈現出高度行政化傾向。

隨著我國高等教育的全面普及，我國現階段高校在校生規模居世界第一，數量居世界第二位，但與世界一流大學相比，還存在著很大的差距，能進入世界一流的大學和學科太少，所以黨的十九大提出“加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展”[1]，“雙一流”建設作為一項國家長期戰略，在國家有關部門和地方政府共同巨大的資源、財政的投入下，如何使得產出以及邊際效益達到最大化，是大學治理改革的焦點議題。改革需要采取問題導向。目前我國一流大學治理結構中突出問題何在，只有找出關鍵問題才有可能推進改革。研究選取了大學治理科層制組織管理為研究對象，測量行政化的程度，比較中美一流大學的差異，從而為推進新一輪大學治理改革提供政策建議。

二、大學治理的科層制組織管理

大學治理與公司治理、政府治理都不同，它不是一個靜態系統，而是一個持續動態的過程[2]。與公司治理中使用的委托代理理論和所有權—控制分離的設計相比，大學是一個非營利組織，大學的非營利性是由其目標的特殊性以及其所承擔的國家責任、社會責任以及學術責任所決定的[3]。與圍繞公共權力配置和運作的政府治理相比，它不依賴輿論為組織合法性奠定基礎。造成這一差異的主要原因在于大學、公司、政府組織的特征差異：政府屬于公共組織，以權威和服從作為核心組織行為運作；企業屬于私營部門組織，旨在實現利潤最大化；而大學作為介于政府與企業之間的“第三部門”所發揮的作用，是一個介于生成和發展之間的第三角色[4]，是一個鏈接社會與發展的紐帶。就大學存在的價值理念看，眾多研究文獻認為，大學的理念就是為人類創造、傳授知識，從而推動社會進步[5]。

近些年來，高校治理中學術本位的錯位現象使得行政化和去行政化問題越發受到學者們的關注，其中對于大學治理行政化的研究主要集中在兩個方面：一是基于制度設計與大學治理結構等宏觀角度；二是基于利益相關主體之間權力分配關系等微觀視角。就宏觀視角看，大學“行政化”是指忽視了大學作為一種學術組織的特性，而用行政的思維方法、實際手段來管理大學[6-7]。與“大學管理”相比，“大學治理”更加注重內外部制度的互動性，大學治理模式的變革是由外部權力驅動的，而在這其中國家起著十分重要的作用[8]。從法律層面上說，大學治理必須遵循程序，為了規范大學權力，必須制定和修改大學章程和規章制度[9-10]。但從實際的執行情況來看，高校對于大學章程的重視程度有待提高。2013年《中央部委所屬高等學校章程建設行動計劃（2013-2015年）》出臺[11]，計劃要求“985工程”大學以及“211工程”大學完成章程制定工作。截至2015年底，教育部及中央部門所屬的114所高等學校，已經全部完成章程制定和核準工作。然而在實際的運行情況中，存在著大學章程大多千篇一律，實用性差的問題。部分學者通過案例研究論證了成功的大學組織能夠改變他們的治理方式[12]，能夠指揮和控制其組織結構和管理，以適應環境變化的需求。學術委員會可能會影響大學未來的成功[13-14]?；谖⒂^視角的相關已有文獻主要是關注了大學和政府從屬關系的轉變和大學內部學術權力和行政權力從屬關系的轉變[15-16]。在科層制的管理制度下，大學用行政管理思想進行大學的治理，行政權力對于學術事務干預較多，行政權力在很大程度上決定著學校資源的調配，甚至以行政決策代替學術決策[17]。這也在一定程度上導致大學淪為政府附屬的存在，眾多學者認識到，高等教育體制的協調是行政、政治、市場和專業的多方協調形式的統一[18]。在高等教育所經歷的變革中，需要重新定義國家和政府在這個過程中的作用和界限[19]。政府應由管理者轉變為服務者，更多地起到宏觀調控的作用，鼓勵吸引社會參與大學治理，大學作為社會中的一個組織，必定會受到社會的影響，而大學也應當對社會負責[20]?！皩W術權力”一詞最早由約翰·范德格拉夫（JohnH.VandeGraaff）[21]提出，它是介于自由與約束之間的一種特殊影響力，大學的主要目的是生產和創造知識，然而由于知識本身所具有的特點，外部難以對知識的生產過程進行監測，同時知識的傳遞與輸出都是與學者個人緊密聯系在一起的，不能通過外部的方式使其分割開來，因此，在大學實現其價值目標的過程中，學者必須享有充分的學術權力[22-23]。為了有效地防止行政權力介入學術界，有必要對學術權力與行政權力進行一定的區分[24]，對于行政權力的概念與邊界進行明確定義[25]。

總體來看，以往的研究大多基于靜態視角對于大學行政化程度進行理論分析，而在實際中，“行政”是一個運行中的進程，不是一個靜態的理念，而是一個持續動態的過程。同時，以往的研究大多聚焦于大學治理中的資源投入，對于大學的運轉的行為、大學運轉的核心關注較少。然而與“大學管理”相比，“大學治理”更加突出大學組織運轉內外部行為之間的關聯性[26]。這里的“治理”指的是這些機構組織的內部運轉方式，即它們主要的運轉行為以及它們對于資源的投入和不同利益相關者的外部關系。

三、行政化程度測量的框架

（一）大學組織結構層次

學術組織與管理組織是現代大學組織結構中兩個重要的組成部分?？茖又剖谴髮W管理組織的主要特征，組織內有著同一的目標，在權威的等級結構下追求效率[27]。由于大學所承擔的學術創新責任，需要生產更多的創新性人才，為政府提供創新的政策咨詢，為企業提供創新的技術咨詢[28]。這導致了大學需要行政權力的授權，但這也同時說明了大學的行政權力只是為大學的教學和學術權力的良性運轉所服務而產生的。當行政權力在大學運行中超出了自己的合法、合理邊界，代替了學術權力發揮絕對的主導作用時，就形成了大學治理的行政化[29]。同時大學治理中的組織結構決定著大學組織活動的具體存在形式和實際運行效率[30]。因此，對于大學治理中的行政化程度測量必須從大學組織結構入手。

中美高校由于自身教育體制、社會文化等多方面原因，在運行機制方面存在一些不可比性，因而研究僅從量化分析的角度對于中美高校行政化程度進行測量。研究通過組織機構數量這一層級，從組織結構方面對于高校治理中的行政化進行刻畫。假設高校的行政組織數量與高校的行政化程度正相關，即高校的行政組織數量越多，高校的行政化程度也越高。同時，學院在一定程度代表了高校學術力量，學院數量越多，說明高校的學科劃分越細，高校的研究更加深入，更有利于高校學術科研能力的提升。假設學院數量與高校的行政化程度呈現負相關，即高校的學院數量越多，高校的行政化程度越低。在高校組織結構的縱向層級上，由于學部制改革現階段在中國高校中不具有普遍性，且進行改革的高校大多僅僅進行了局部性、試點性的改革，故研究不就此問題進行討論。因此，在大學組織結構層次上，選取高校所設置的學院數量、高校行政組織部門數量兩個二級指標進行測量。

（二）大學資源投入層次

大學治理在一定程度上是大學內部和外部各利益相關者參與大學重大事務決策的結構與過程。大學中以教師、學生和管理者為主要利益主體的代表，是大學進行知識生產、社會價值創造的主要主體。學生和教師的參與已成為高等教育政策和分析的一個重要特征[31]。教師和學生一直以來都是大學存在的基礎和前提，知識的生產、傳遞和輸出都離不開教師和學生，教師和學生已經成為了大學價值創造和增值的主要來源。因此研究選取高校領導人數量這一層級作為高校中管理者的代表，大學人力資源投入這一層級作為高校中教師與學生的代表，從高校治理中主要的資源投入方面對于高校行政化程度進行分析。在高校領導人數量這一層級，假設高校的行政領導數量與高校的行政化程度正相關。選取高校校級領導數量以及高校領導數量（校級領導人和高校中層領導人數之和）兩個指標，分別從宏觀和微觀角度對高校的領導人數這一一級指標進行描述。在大學人力資源投入這一層級，選取高校專職教師數量、高校在校學生總數、生師數量比、教師數量與領導數量比、學生數量與領導數量比這5個指標對高校行政化程度進行刻畫。

（三）大學運行行為層次

大學治理中的行政化程度歸根結底體現在大學實際運轉之中，具體表現在大學對其所面對的內外部關系處理上。由于大學所承擔的創造社會價值責任，大學作為指引連接社會的橋梁，必須發布正確的“信號”，明確自己的發展方向和特點。大學通過自身的輿論和媒體，指引社會參與到大學治理的監督中，有利于大學更好地承擔其責任。因此，研究通過高校新聞網站所報道的主題①這一層級對高校實際運轉行為進行刻畫，從而對于高校行政化程度進行評價。由于在大學治理中，學術權力與行政權力兩者的關系在一定程度上體現了大學運轉的核心行為，因此在高校新聞網站所報道的主題這一層級，將主題分為學術研究類型（主要包括學校的最新科研成果、教授的最新科研發現、學生們參與科研創新活動以及學術會議等通知）和行政事務類型（主要包括領導的重要講話、行政型會議、行政活動）。

研究以高校運轉的核心行為與不同資源的投入為主要考慮點，以大學組織結構數量、大學領導人數、大學人力資源投入、大學新聞網站所報道的主題4個層級刻畫高校運轉的內部外關系，進行模型指標的選取。

四、數據來源和模型建立

研究數據來源于中國雙一流大學（A類）②和2017年美國排名前30的大學的官網③。通過分析大學組織結構、領導人數量、大學人力資源投入以及新聞報道4個方面，分層建立各級評價指標。如圖1所示，該指標體系一共由4個一級指標和11個二級指標組成。

研究采用客觀賦權法中的主成分分析法、灰色關聯分析法和理想解法（也稱TOPSIS法）來確定各指標權重并進行分析比較，使研究結果更具客觀性和說服性。

五、綜合評價模型

（一）主成分分析法

將數據標準化之后輸入SPSS 24.0軟件，通過軟件編程計算出貢獻率，如表1所示。

圖1 中美一流大學行政化程度的測量與比較層次分析圖

表1 總方差解釋表

通常，累計方差貢獻率大于0.80時的k即為因子變量的個數。故此處可提取前3個主成分，累計方差貢獻率達到0.84，可以更好地貼合下文對中國與美國高校內部治理行政化程度的比較。故提取前3個指標作為主成分，分別記作 F1、F2、F3。

由表2前3個主成分對應的特征向量可以看出，X2、X4、X7、X11在第一主成分上有較高載荷，相關性強，第一主成分集中反映了行政部門數量、高校領導數量、生師數量比和高校行政事務報道數量；X3、X5、X6、X8、X9在第二主成分上有較高載荷，相關性強，第二主成分集中反映了校級領導人數、專職教師人數、全日制學生人數、教師與領導數量比和學生與領導數量比；X1、X10在第三主成分上有較高載荷，相關性強，第三主成分集中反映了高校學院數量和高校新聞網站所報道的主題。

表2 標準化變量的前3個主成分對應的特征向量

由此可得3個主成分解析式分別為：

進一步可得到雙一流大學（A類）共35所高校以及美國排名前30的高校內部治理行政化程度的綜合得分，將各個高校在三個主成分中的得分應用在式（1）中。

其中，S 為主成分綜合得分，F1、F2、F3為主成分中該高校的得分情況，系數使用對應的方差貢獻率。

將35所雙一流高校以及美國排名前30的高校內部治理行政化程度的綜合得分分別計算其平均值，得出中國和美國高校內部治理行政化程度的綜合得分及相關指標數據，如表3所示。

由表3可以看出，在高校行政組織部門數量這一指標上，中國高校的行政組織部門數量為46.91，遠遠高于美國高校的12.30；在高校領導人數量指標上，中國高校的數值為376.80，而美國高校僅僅為115.67；在高校新聞網站所報道的主題這一層級上，中國與美國高校的所關注的重點正好相反，中國高校更注重對于行政事務的報道，指標數量為173.91條，是美國高校的近5倍，美國高校僅僅為38.60條；相反，美國高校對于學術報道數量為141.97條，中國高校為67.43條。

表3 中美高校內部治理行政化程度的綜合得分及相關指標數據

中美高校內部治理行政化程度的綜合得分分別為1.116、-0.956，中國的高校內部治理行政化程度遠遠高于美國。這也可以從高校的學院數量、行政組織數量、高校領導人數量、高校的新聞報道方式數量中得以體現。在生師比、教師數量與領導數量比和學生數量與領導數量比這3個指標上，美國的行政化程度也比中國低。最后可以得出結論：與美國高校相比，中國高校內部治理行政化程度較高，主要體現在高校領導人數太多。

（二）灰色關聯分析法

根據之前所選定的指標體系，分別將上述指標數據標準化處理之后輸入MATLAB7.0軟件，通過軟件編程計算出關聯系數和關聯度值，此處取ρ=0.5，結果如表4所示。

由表4可以看出，在各項指標中，除校級領導人數量和專職教師人數中國高校優于美國高校外，其他指標上，美國高校均優于中國高校。按灰色關聯度可以看出，美國高校的灰色關聯度為0.697，高于中國高校的0.636，由于美國高校與虛擬最優行政化程度的關聯度最大，這也從側面反映了中國高校的行政化程度高于美國高校。

（三）理想解法（TOPSIS法）

在各項指標中，依據之前的假設，行政組織部門數量、校級領導人、高校領導人數量、高校行政事務報道數量為成本型指標；學院數量、高校學術報道數量為效益型指標；生師數量比、教師與領導數量比、學生與領導數量比、專職教師人數、全日制學生人數均既非效益型指標，也非成本型指標。

表4 關聯系數和關聯度值

原始的決策矩陣為A=（aij）m×n，變換后的決策矩陣記為B=（bij）m×n，i=1，…，m；j=1，…，n。設a=jmax是決策矩陣第j列中的最大值，a=jmin是決策矩陣第j列中的最小值。若xj為成本型屬性，則

若xj為效益型屬性，則

若既非效益型屬性也非成本型屬性，設給定的最優屬性區間為[aj0，aj*]，aj'為無法容忍下限，aj"為無法容忍上限，則

通過分析，設定生師比值最優區間為[20，10]，無法容忍上限為2，無法容忍下限為18；教師與領導數量比值最優區間為[5，30]，無法容忍上限為4，無法容忍下限為60；學生與領導數量比值最優區間為[80，150]，無法容忍上限為53，無法容忍下限為350；專職教師人數最優區間為[2500，4000]，無法容忍上限為1200，無法容忍下限為7700；全日制學生人數最優區間為[15000，40000]，無法容忍上限為500，無法容忍下限為70000。

根據各指標在各自層次所占權重，設置權向量：

將上述指標數據標準化處理之后輸入MATLAB7.0軟件編程，得最優正理想解與最優負理想解：

同時確定中國高校和美國高校到正理想解的距離，到正理想解的距離及綜合評價指數，列于表5。

由表5可以看出，在理想解法下，美國高校行政化程度的綜合評價指數為0.708，優于中國高校的0.293，因此美國高校的行政化程度低于中國高校。

表5 距離值及綜合指標值

六、結論與建議

對中美一流大學行政化程度的測量與比較表明，中國一流高校行政化程度遠高于美國高校?；诒狙芯康陌l現，對降低中國高校的行政化程度提出以下建議：

（一）改進大學行政管理結構，推動行政部門轉型，減少我國高校學術管理的行政化傾向。通過綜合評價模型可以看出，中國高校的行政組織部門數量為46.91，遠遠高于美國高校的12.30，這在一定程度上導致了中國高校領導人數量的過高。一段時期以來，由于大學內部行政管理體制與政府行政管理體制的過度對接，導致大學管理過度科層化和官僚化，嚴重影響了大學辦學質量和效率?，F階段中國高校內部治理中，行政權力代替了學術權力，發揮絕對的主導作用，這也是導致中國高校行政化程度遠遠高于美國高校的主要原因。要解決這個問題，大學必須轉變管理觀念，學校管理者應由原來科層制下對教師及學生等基層人員發號施令的管理模式轉變為服務式管理，更多地，對于學生及教師的重視和培養必須轉變，使大學行政權力主要用于為師生和教學科研服務，按照科研和教學的本質去設置相應的服務部門，使大學行政權力主要用于為師生和教學科研服務，從而去掉行政機構對學術事項的決定權，促進學術自由。

（二）改進大學管理人員和領導數量，精簡大學管理人員和領導數量，加強人力資源的管理，去除教學和科研機構及其人員相應的行政級別。通過綜合評價模型可以發現，中國高校內部領導人數量過高，是中國與美國高校行政化程度差距較大的集中體現。中國一流高校的領導人數量均值為376.80人，而美國高校僅僅為115.67。由于長時間以來的歷史原因，我國高校行政管理人員和領導數量過多。從大學的本質角度分析，現代的高校并不應該有如此龐大的人員設置。高校應是學者進行科研學術，學生進行知識學習，服務社會的組織機構，然而在我國所有大學中，行政人員的數量均高于教師人員的數量，這并不符合大學學術本位的定義。在美國高校中，大學更多的是作為科研學術活動的場所而存在，學者教授自由行使學術權力，而且通過教授評議會的組織方式管理學校學術事務。大學的決策行為和控制手段很大一部分來自于大學內組織成員，而不是行政上的領導人員。為進一步推動我國大學治理改革，高校對于行政權力的界定應當從資源提供及管理轉變為提供服務，充分發揮“教授治?！?。大學行政管理部門應當力求實現一人一崗或一人多崗，堅決避免一崗多人的現象，同時避免終身制，建立根據實際能力的不同等級、不同層次的多元績效評價體系。

（三）改進大學網站和校園新聞宣傳，樹立學術氛圍，更好地承擔大學的社會責任。由綜合評價模型可以看出，中國高校學術報道數量為67.43條，而美國高校為141.97條，美國高校將大學實際運轉的重心放在學術科研上，而中國高校則更多的是對行政事務通知的報道?，F代大學承擔著培養人才、發展科學和服務社會3種職能，而服務社會需要在人才培養、科研學術成果的基礎上進行發展，因此從這一層面上說，中國大學的實際運轉必須堅守學術本位取向，以學術性作為學校生存和發展的根本理念。如果失去這一點，現代大學也就失去了存在的意義，更談不上承擔社會責任。同時，社會對于一所大學的評價主要是看它的學術地位和科研貢獻，如果一所大學沒有科研學術的貢獻，也就沒有了社會貢獻。新媒體時代，輿論的社會影響力越來越大，大學網站和校園新聞作為大學向社會所展示的平臺，新聞宣傳工作是進行輿論引導、展示學校成就、樹立學校良好形象的重要途徑，更應當以學術科研的報道與宣傳為出發點，營造校園學術氛圍，向社會展現學校的最新科研學術成果。

總之，大學作為學術科研組織，必須堅持“學術本位”的根本價值取向，在大學發展過程中，正確定位學術的重要地位和作用，在這一過程中，只有做到真正有效的分類治理，減輕行政化程度，才能不斷提高大學的辦學質量、水平和效益。

注釋

①此處統計的是自2018年1月1日至2018年3月31日，共3個月期間各高校的新聞媒體報道。

②全國雙一流大學名單，包括一流大學建設高校42所（A類36所，B類6所），研究在此處選取除國防科學技術大學之外的35所A類一流大學，分別為：北京大學、中國人民大學、清華大學、北京航空航天大學、北京理工大學、中國農業大學、北京師范大學、中央民族大學、南開大學、天津大學、大連理工大學、吉林大學、哈爾濱工業大學、復旦大學、同濟大學、上海交通大學、華東師范大學、南京大學、東南大學、浙江大學、中國科學技術大學、廈門大學、山東大學、中國海洋大學、武漢大學、華中科技大學、中南大學、中山大學、華南理工大學、四川大學、重慶大學、電子科技大學、西安交通大學、西北工業大學、蘭州大學。

③研究選取2017年9月發布的《2018年US news美國大學排名》前30名的美國大學，共31所，分別為：Princeton University、Harvard University、The University of Chicago、Yale University、Massachusetts Institute of Technology、Stanford University、Columbia University、University of Pennsylvania、Duke University、California Institute of Technology、JohnsHopkinsUniversity、Dartmouth College、Northwestern University、Brown University、CornellUniversity、Rice University、Vanderbilt University、University of Notre Dame、Washington University in St.Louis、Georgetown University、Emory University、UC-Berkeley、UCLA、University of Southern California、Carnegie Mellon University、University of Virginia、Wake Forest University、UniversityofMichigan-Ann Arbor、TuftsUniversity、New York University、UniversityofNorth Carolina-Chapel Hill。