老齡化趨勢下的成都市養老機構供給策略

邱崇珊， 陳 摯

(成都市規劃設計研究院，四川成都 610041)

黨的十九大召開后，將“健康中國”提升至國家戰略，提出要“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境”。國家及省市層面相繼出臺新政策，要“充分發揮公辦養老機構及公建民營養老機構兜底保障作用，在滿足當前和今后一個時期特困人員集中供養需求的前提下，重點為經濟困難失能(含失智)老年人等提供無償或低收費托養服務”；要支持社會力量興辦養老機構，推動養老服務業高質量發展和創造老年人高品質生活，構建供需對接精準的養老服務體系。面對政策新要求和更加迫切的養老需求，成都市的養老機構供給還存在諸多問題。本文旨在以問題為導向，科學預測老齡人口，提出養老機構床位有效供給策略，為成都市及其他老齡化城市養老機構專項規劃修編提供參考。

1 成都市養老機構供給的主要問題

已批復的《成都市中心城區養老設施(機構)布局規劃(2015-2020年)》布局養老機構點位515處，提供床位約18萬張。截止2018年，全市共建設養老機構465處，提供床位12.3萬張，一定程度上緩解了成都市養老床位需求，但在規劃和實施上仍有兩個主要問題：一是缺乏對老年人需求精細化預測。2015版規劃按照老年人年均增長率法預測各區(市)縣2020年人口，并按照國家標準每千名老年人45張養老機構床位進行配置，未結合城市發展趨勢預測老齡人口，未考慮不同區域老年人的床位需求；在新政策要求下，原規劃尚未考慮要保障特殊老年人的“兜底”床位需求。二是新建的養老機構點位與規劃點位錯位。全市建設養老機構已達規劃總量的90 %，但僅有48 %養老機構建在規劃社會福利用地上，造成社會福利用地閑置；而其余機構均為民辦，多為租用其他用地或建筑改造而成，部分改造養老機構難以達到建設標準。通過回訪市民政局、與民營養老企業座談得知，雖然政府鼓勵新建社會辦養老機構，但受土地政策制約，社會資本難以取得社會福利用地建設養老機構。

2 科學預測成都市老齡人口

2.1 成都市老齡人口發展趨勢

2.1.1 2023年老齡人口將激增，養老需求日趨嚴峻

據2010年第六次全國人口普查的人口年齡結構、死亡率及基于“全面二孩”政策下預測的成都市出生人口等參數，采用人口金字塔移算法測算自然增長人口，如圖1所示。由于上世紀六十年代饑荒后出現“嬰兒潮”，到2023年這部分出生人口均進入老年階段，老齡人口增長率激增；由于1973年開始實行計劃生育后出生率有所下降，到2033年老齡人口增長率有所下降；此后，雖然老齡人口增長率持續下降，但直至2052年老齡人口總量才有下降趨勢。經預測，社會老年撫養比持續上升，由2018年底的26.25 %變化為2035年的53.17 %，再到2050年的76.29 %，給勞動人口的負擔越來越重，養老需求日趨嚴峻。

圖1 常住老年人自然增長人口總量及增長率變化

2.1.2 老年人身體情況總體較好，但高齡、失能老人總量持續高速增長

結合六普統計數據，成都市老年人整體健康情況較好，失能率為1.51 %。分年齡結構看，60～69歲老人失能率0.6 %，70～79歲老人失能率0.9 %，80歲老人失能率達到6 %。由此可見，隨著年齡增長，高齡老人失能率將成倍增長。經預測，2018～2035年80歲以上自然增長的老齡人口數以年均4.95 %的速度增長，比老齡人口總增長速度高1.68 %，高齡老人總量將增加52萬人，高齡失能老人總量也將隨之增長。

2.1.3 受城市差異化發展影響，“新區”相比其他區域的老齡人口增長更緩慢

成都市現狀老齡人口主要集中在老城區和郊區，老齡化程度均超過20 %；“6+2”區域(1)成都市老城區指青羊區、錦江區、成華區、金牛區、武侯區；“6+2”區域指溫江區、郫都區、新都區、青白江區、龍泉驛區、雙流區6個行政區和成都高新區、天府新區成都直管區；郊區指彭州市、都江堰市、崇州市、大邑縣、邛崍市、蒲江縣、新津縣、簡陽市、金堂縣。成都市中心城區包括老城區及“6+2”區域。大部分區(市)縣老齡化率都在20 %以下，高新區老齡化程度最低(圖2)。由于“6+2”區域新建區域多，人才引進力度大，年輕化趨勢明顯；老城區醫療條件及服務質量更好，不僅吸引年輕人，也吸引更多老年人集聚；而郊區整體吸引力不足使得年輕人流失，老齡化率也更高。按照成都發展戰略東部區域將成為“新建”主戰場，引入更多年輕人，而受中心城區極核作用，西部區域年輕人被吸附遷出，老齡化率將進一步提高。

圖2 成都市各區(市)縣老齡化率分布

2.1.4 郊區、農村地區失能老人占比更高，對養老服務專業化需求更高

按照市民政局提供各區(市)縣數據，2018年其中郊區戶籍老人中無自理能力老人數占1.18 %，中心城區戶籍老人中無自理能力老人占0.84 %，郊區失能老人占比更高。結合六普數據，農村地區人口總體健康狀況不及城鎮地區，而在生活不能自理時，更多老人會選擇機構養老，對養老機構的專業化需求也更高。

2.2 成都市老齡人口預測

為了充分滿足老年人差異化需求，亟待提出一套科學的人口預測方法，為養老機構供給提供基礎數據?；趯v史人口、未來城市發展趨勢的考慮，本次提出通過人口金字塔移算法和遷入人口預測法相結合的方法測算老齡人口規模。

按照人口金字塔移算法測算，2035年全市自然增長老齡人口為530萬，由于成都市規劃至2035年的目標人口為2 300萬，則需未來人口以平均增速2 %穩定增長，規劃年能夠達到人口規模目標。參照上海、北京等人口飽和城市經驗，成都市常住人口增長率趨勢為先增后減，約8年后增長率達到峰值3 %，由增長率得出歷年常住人口總規模，反推出歷年累積的機械增長人口規模(圖3)。

圖3 成都常住人口變化趨勢預測

根據資料，成都市2017年市外遷入60歲以上人口占總數的10 %左右，結合近年上海、北京、南京等城市遷入老齡人口占外來常住人口比例5 %～6 %，設未來每年成都市外遷入老齡人口占比約8 %。結合歷史數據建立成都市每年機械增長總人口的年齡結構，疊加未來自然增長部分的年齡結構，預測出成都市2025年、2030年、2035年的人口金字塔(圖4)，測算得出2035年老齡人口總量約為590萬。

圖4 預測成都市2025年、2030年、 2035年的常住人口金字塔

2.3 需兜底保障養老床位的老齡人口預測

由于成都市現狀特困老人、經濟困難(低保及低保邊緣)中的失能(失智)和高齡的老年人、計劃生育特殊困難家庭老年人等三類老年人共63 095人，占老年人比例約為2 %，假設占比不變，2035年全市需兜底養老床位的老齡人口為11.8萬，考慮未來人口趨勢存在不確定性，本次基于預測人口上浮20 %預留床位數，則需要兜底保障養老床位24張/千名老人。

3 成都市養老機構供給策略

按照國家要求每千名老年人配置45張養老機構床位的標準，全市至少需提供26.55萬張養老床位，其中包括14.16萬張滿足兜底需求的床位。為保障規劃養老機構床位有效供給，本次提出分區統籌床位供給、差異引導供給方式、分類優化配套標準三大策略。

3.1 分區統籌床位供給

考慮成都市區域發展特征、預測老齡化程度、醫療和社區養老條件、用地存量等因素[4]，劃定優化完善區、預留配置區、穩定配置區、重點配置區四大分區引導床位配比，促進空間資源有效匹配(表1)。優化完善區適當降低到35床/千名老人配置，預留配置區、穩定配置區按照平均水平45床/千名老人配置，重點配置區可預留設施接納外地老人養老，按照55床/千名老人配置。

3.2 差異引導供給方式

為了實現兜底優先，充分利用規劃社會福利用地，需要明確政府職責，配套鼓勵社會資本參與養老機構建設的相關政策，提出養老機構的供給指引。按照政府職責不同，將養老機構分為政府主導型和政府引導型。政府主導型養老機構面向特困老人、失能失智老人，主要利用社會福利用地供給兜底養老床位；政府引導型養老機構面向其他社會老人，主要利用農村集體建設用地、經營性用地、閑置資源供給普通>養老床位。

表1 成都市養老機構床位供給分區及床位配比

3.2.1 政府主導型養老機構供給指引

規劃控制方面，各區(市)縣通過控制用地保障政府主導型養老機構建設，且用地納入年度供地計劃，按照時序保障用地供給。同時要對規劃用地進行評估，保障近期5年供給的政府主導型養老機構均布置在可拆遷、有實施條件的用地上。建設運營方面，以公建民營為主。政府通過招投標等方式選定專業化的運營機構負責一定期限的運營和管理，服務收費依據委托協議等合理確定，機構獲得專項補貼和政策優惠。政策保障方面，一是完善非營利性養老機構認定機制，制定優惠政策。經行業主管部門認定的非營利性養老服務機構，其養老服務設施用地可采取劃撥方式供地。二是制定滿足24張/千名老人兜底保障床位后的原規劃“富余”用地可租賃、出讓給營利性養老機構的土地政策。出讓方式應在限定地價、規定配套建設和提出管理要求的基礎上，采用“帶養老項目的招掛拍”形式供地。

3.2.2 政府引導型養老機構供給指引

一是利用農村集體建設用地供給。采取企業與村集體聯合興辦養老機構的方式，考慮農村地區的失能失智老人占比更高，村集體可協議要求在養老機構中配置滿足兜底需求的養老床位。同時，建立健全集體經營性建設用地入市政策。農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，與國有土地“同等入市、同權同價”。

二是整合改造閑置資源供給。機關、企事業單位改制或轉型后騰出的辦公用房、培訓或療養休養功能的各類機構可采取PPP模式組建市場化養老服務企業或非營利性機構。民間資本則對存量土地上的企業廠房、閑置學校、商業設施及其他可利用的資源進行整合改造運營養老機構。同時，各區(市)縣建立存量資源統籌機制，并形成養老機構改造驗收機制。要求區(市)縣按照床位分解目標任務，推動閑置資源改造為養老機構。

三是在經營性用地上建設。企業自行投資建設養老機構，利用經營性用地興辦的養老服務設施，經民政部門認定，可享受建設補助、運營補貼、稅費減免等。

3.3 分類優化配套標準

參照《城鎮老年人設施規劃規范(2008-06-01)》(2018版)，將成都市的養老機構配套標準分為養老院和老年養護院兩類，其中老年養護院更加注重醫養結合，提供專業的養老服務；規模上分為50～100床為小型，101～300床為中型，301床及以上床位為大型；床均面積考慮中心城區內外用地緊張程度不同來設置；建設形式上養老院更加彈性，老年養護院則需要獨立占地(表2)。由于政府主導型養老機構主要面向失能失智老人，因此必須按照老年養護院標準建設，其他養老機構不低于養老院標準建設。

表2 成都市養老機構建設標準優化建議

4 結束語

本文充分考慮城市差異化發展下不同區域的遷入老齡人口，并綜合考慮老齡化趨勢，對養老機構供給方向給予啟示。隨著時代發展，老年人的需求將更加多元化，養老設施供給也需要更加精細化，基于更加細致的老齡人口預測、更加完善的養老設施體系、更加完備的政策保障措施，能夠有力推動養老設施的建設實施，使得老年人能真正享受到養老服務。