國有資產管理情況報告制度建立及全面實施

●文宗瑜

為了加強與完善人大對國有資產經營與管理的全面監督，要求建立國有資產管理報告制度，全面實施各級政府編制并向各級人大常委會提交國有資產管理情況報告的政策①。國有資產管理情況報告是以國有資產經營現狀為依據、關于各級政府行使產權權利的國有資產如何經營如何管理及管理成效的全面報告。各級政府提交各級人大常委會的國有資產管理情況報告要覆蓋所有類別的國有資產，是國有資產全口徑的統計、全數額的計量或全現狀登記。各級政府都要編制國有資產管理情況報告，地方政府國有資產管理情況報告編制可以與中央政府國有資產管理情況報告存在差異化、不同地方政府在國有資產管理情況報告編制上也可以差異化。隨著國有資產管理情況報告制度建立及全面實施，要求不斷提高國有資產管理情況報告編制水平?？梢哉f，國有資產管理情況報告編制水平越高，人大對國有資產經營與管理的監督越到位。為了不斷提高國有資產管理情況報告編制水平，需要盡快解決全口徑全覆蓋的國有資產信息系統建設、綜合報告與專項報告的有機銜接、政府性投資所形成國有資產的確認及計量計價、報告側重國有資本價值與國有資本效率等問題。

一、國有資產管理情況報告制度建立的重要意義及作用

國有資產管理情況報告制度的建立，是完善國家治理的重要要求之一，是推動全國人大常委會及各級人大常委會履行國有資產監督職能的重要決策部署，符合憲法及法律的相關規定，對推動國資管理改革和國有企業改革的不斷深化、對促進國有資產管理水平的進一步提高，具有重要意義及作用。

（一）完善及加強人大對國有資產經營與管理的全面監督

國有資產歸國家所有，是生產資料公有制的重要實現形式之一②。國務院代表國家行使國有資產所有權并負有管理職責；包括中央政府與地方政府在內的各級政府，分別代表國家行使國有資產的產權權利，從事國有資產的經營與管理。各級政府為了促進國有資產經營水平與管理水平的提高，持續推動國有資產管理的改革③，逐步加強對國有資產經營與管理的行政監督，在政府體系內不斷完善國有資產經營與管理的監督機制；但是，各級政府對國有資產經營與管理的監督，仍是行政監督。從國家治理完善的要求看，國有資產經營與管理及監督，要形成制衡機制，應在行政監督之外強化人大的監督。建立國有資產管理情況報告制度，全國人大常委會及各級人大常委會定期聽取和審議國有資產管理情況報告，是為了加強人大對國有資產經營與管理的監督，推動人大充分履行對國有資產經營與管理的監督職能。人大監督是在各級政府行政體系外的監督，既監督國有資產的運營，也監督國有資產的管理，還監督政府在國有資產經營與管理上的不到位不作為等，是全面監督。人大履行國有資產經營與管理的監督職能，有利于實現國有資產經營與管理及監督之間的權力制衡，使國有資產經營與管理得到更有效更全面的監督。

（二）推動國資管理改革與國有企業改革的不斷深化

各級政府向各級人大常委會提交國有資產管理情況的報告，接受人大對國有資產經營與管理的監督。人大的監督集中體現為各級人大常委會對國有資產管理情況報告的審議，審議程序包括三個環節。第一環節是在審議報告前，人大常委會組織開展視察或者專題調研，并收集整理各方面意見和建議，交由本級政府研究并在報告中作出回應；第二環節是在人大常委會審議報告時，本級政府相關部門負責人到會聽取意見并回答詢問；第三環節是審議報告后，人大常委會將審議意見送本級政府研究處理①。人大常委會審議國有資產管理情況報告的三個環節，都會高度關注國有資產經營與管理的突出問題和難點問題。就當下國有資產經營與管理的現狀看，國資管理改革與國有企業改革徘徊不前，如果國資管理改革與國有企業改革不能持續推進，就難以實現國有經濟布局結構調整、國有資本運營效率的提高。在審議國有資產管理情況的報告過程中，各級人大常委會運用專題詢問、質詢和特定問題調查等手段，就國資管理改革與國有企業改革持續推進提出要求，還會堅持問題導向，要求并督促各級政府把國資管理改革與國有企業改革落到實處，定期向人大常委會進行反饋?？梢哉f，國有資產管理情況報告制度的建立，有利于推動國資管理改革與國有企業改革的不斷深化。

（三）促進國有資產管理水平的進一步提高

各級政府向各級人大常委會提交國有資產管理情況的報告，是以綜合報告與專項報告的形式向各級人大常委會匯報國有資產經營與管理情況；不僅要匯報國有資產經營與管理的成果，還要匯報國有資產經營與管理中存在的問題，更要分析國有資產經營與管理存在問題的原因。各級人大常委會履行國有資產管理的監督職能，審議國有資產管理情況的報告①，也會關注甚至側重國有資產經營與管理存在的問題。除此以外，各級人大常委會還會運用專題咨詢、質詢和特定問題調查等手段，對國有資產經營與管理存在的問題形成分析判斷，提出解決問題的要求。對國有資產經營與管理中存在的重大問題，各級人大常委會長期關注并跟蹤，注重聽取社會各界及專業人士的意見，必要時還會委托第三方的專業機構進行調研及提出解決問題的建議。在某種意義上，人大對國有資產經營與管理進行監督，會推動各級政府解決國有資產經營與管理中存在的問題，要求各級政府通過不斷深化國資管理改革與國有企業改革，解決國有資產經營管理中的突出問題與難點問題，從而推動國有資產管理水平的進一步提高。

二、國有資產管理情況報告的全口徑及覆蓋所有政府級次

國有資產管理情況報告是以國有資產經營現狀為依據、關于各級政府行使產權權利的國有資產如何經營如何管理及管理成效的全面報告。各級政府提交各級人大常委會的國有資產管理情況報告覆蓋了所有類別的國有資產，是國有資產全口徑的統計、全數額的計量或全現狀登記。各級政府都要編制國有資產管理情況報告，各政府級次的國有資產管理情況報告還要覆蓋國有資產使用屬性變更。

（一）國有資產管理情況報告編制的國有資產全口徑

長期以來，國有資產管理根據國有資產的使用現狀或經營狀態，通常把國有資產分為經營性國有資產、金融性國有資產、行政事業性國有資產、資源性國有資產④。國有資產管理情況報告編制著眼國有資產的數額計量或現狀登記，從全口徑覆蓋的角度，要求編制到報告中的國有資產分類為企業國有資產（不含金融企業）、金融企業國有資產、行政事業性國有資產、國有自然資源①；企業國有資產（不含金融企業）、金融企業國有資產、行政事業性國有資產①都可以計量，其中的大部分還可以進行標準化計量甚至可以計量國有資產資本化的國有資本價值，國有自然資源更多的是現狀登記，其中的一部分可以進行價值計量，當然這種價值計量也難以標準化。在某種意義上，國有資產管理情況報告編制已經實現了國有資產全口徑的數額計量或現狀登記。

（二）各級政府都要編制國有資產管理情況報告

中央政府與地方政府分別代表國家行使國有資產的產權權利⑤，從事國有資產的經營與管理；中央政府和地方政府都要編制國有資產管理情況報告①，向本級人大常委會提交國有資產管理情況報告。中央政府編制的國有資產管理情況報告，涵蓋中央政府行使產權權利的各類國有資產；地方政府編制的國有資產管理情況報告①，涵蓋地方各政府級次行使產權權利的各類國有資產。地方政府包括三級政府即省直轄市自治區級政府、地市級政府和區縣級政府。另外，中央和地方各政府級次編制的國有資產管理情況報告均包括綜合報告和專項報告①。

各級政府都要編制國有資產管理情況報告，都要定期向各級人大常委會匯報國有資產經營與管理情況，都要接受人大的監督。在人大監督的基礎上，各級政府要推動國資管理改革和國有企業改革的不斷深化，促進國有資產管理水平的進一步提高。

（三）各政府級次的國有資產管理情況報告應覆蓋國有資產使用屬性變更

各政府級次的國有資產管理報告情況編制，除了覆蓋各類國有資產，還要覆蓋國有資產使用屬性變更。就國有資產使用屬性變更而言，是指國有資產使用屬性在不同類國有資產之間的變更。就當下國有資產現狀及運營看，國有資產屬性變更集中在行政事業性國有資產轉為經營性國有資產。在當下各政府級次的行政事業性國有資產⑤中，其中的一部分是以隸屬行政事業單位的國有企業為載體進行市場化經營。這些占用使用行政事業性國有資產的國有企業可稱之為行政事業性國有企業。行政事業性國有企業增加或減少，涉及國有資產使用屬性變更。各政府級次的國有資產管理情況報告編制中，除了要真實反映國有資產使用屬性變更數額，還要反映行政事業性國有企業的占用使用國有資產數額。

各政府級次的國有資產管理情況報告覆蓋國有資產使用屬性變更，有利于國有資產專項報告的編制，有利于國有資產管理水平的提高，還可為后期編制可計量計價、可交易、可變現的國有資本價值報告創造條件。

三、各政府級次及不同地方的國有資產管理情況報告編制可以差異化

按照推動人大履行國有資產監督職能的決策部署，各級政府都要編制國有資產管理情況報告①并向各級人大常委會提交國有資產管理情況報告。中央政府已經率先編制并向全國人大常委會提交國有資產管理情況報告，一些編制并向本級人大常委會提交國有資產管理情況報告的地方政府，基本上是參照甚至是照搬中央政府國有資產管理情況報告。在當下中央與地方及不同地方國有資產現狀差異巨大的情況下，地方政府簡單照搬中央政府國有資產管理情況報告，往往不能真實反映當地的國有資產現狀及管理水平。因此，地方政府國有資產管理情況報告編制可以與中央政府國有資產管理情況報告①存在差異化、不同地方政府在國有資產管理情況報告編制上也可以差異化。各政府級次尤其地方各政府級次要結合當地國有資產現狀與管理特點，與人大常委會充分溝通，編制真實反映地方國有資產管理特點、符合人大監督要求的國有資產管理情況報告。各政府級次及不同地方的國有資產管理情況報告編制差異化，要充分考慮中央本級與地方級次及不同地方的國有資產現狀及管理特點的巨大差別。

（一）中央本級的國有資產類別全且數額大價值大

就國有資產在各政府級次的分布結構看，中央政府行政產權權利的國有資產具有特殊性。一是中央本級國有資產規模較大,四大類國有資產的數據齊全，信息系統基本可以對中央本級國有資產進行全面覆蓋；二是中央本級四大類國有資產邊界相對清晰，尤其是與地方各政府級次相比，第一類企業國有資產（不含金融企業）與第二類金融企業國有資產邊界清晰，易于分開進行統計；三是中央本級占有和使用國有資產集中度高且數額大，一家大的央企占用使用的國有資產往往就高達近萬億、總資產規?？蛇_幾萬億。在某種意義上，任何一個地方政府級次的國有資產現狀及管理特點都無法與中央政府相比。所以，地方政府級次編制國有資產管理情況報告，不宜簡單照搬中央政府的國有資產管理情況報告。

（二）地方政府各級次的國有資產情況更復雜且數額小價值小

就地方政府各級次的國有資產管理現狀而言，具有十分明顯的自身特點。一是地方政府各級次國有資產規模較小，各類國有資產的數據殘缺不全，信息系統不能對地方本級的國有資產進行全面覆蓋；二是地方政府各級次的不同類國有資產邊界模糊，最難分類的就是第一類企業國有資產（不含金融企業）與第二類金融企業國有資產，因為地方政府各級次國有企業普遍存在出資人多元化的現象，不僅有財政部門、國資部門作為國有企業的出資人，往往地方金融國有企業是由多家產業型國有企業出資設立，甚至一家產業型國有企業由其下屬的多個子（孫）公司分別參與了多家地方國有金融企業的出資；三是地方政府各級次國有企業占有和使用國有資產集中度低且數額小，到了地市或區縣一級，國有企業數量更少，某些地方政府沒有金融國有企業。

除了中央本級與地方政府各級次國有資產特征的差別巨大，不同地區的國有資產現狀也各具特點，差別較大。就國有資產在東部沿海、中部內陸和西部邊遠地區的分布情況來看，東部沿海地區國有資產集中度高，中部內陸地區與西部邊遠地區國有資產集中度低，雖然中西部地區的國有企業數量多且每家國有企業占用使用國有資產數額小，但國有企業在當地國民經濟發展中發揮著至關重要的作用。另外，不同地區的國有資產管理水平也高低不同，懸殊較大，東部沿海地區依托于當地較為發達的市場化體系，國有資產資本化率較高，國有資產管理水平較高，相比之下，中西部地區的國有資產的資本化率較低，國有資產管理水平較低。

（三）城市經濟為主導的地方政府基建與土地開發形成了較大數額國有資產

城市基礎設施建設與土地開發對改善城市形象、增加政府收入發揮著重大作用，當然，其拉動城市經濟增長的效應也明顯。很多城市經濟為主導的地方或區域，城市基礎設施建設與土地開發規模大且以政府投資為主。城市基礎設施建設和土地開發一般由地方政府委托地方國有企業承擔，政府投資并由國有企業承擔項目建設或開發，相應形成了數額較大的國有資產。在中央政府編制的國有資產管理情況報告中，企業國有資產（不含金融企業）、金融企業國有資產、行政事業性國有資產、國有自然資源這四類國有資產并沒有包含基礎設施建設與土地開發形成的國有資產。地方政府在編制本級次的國有資產管理情況報告過程中，應考慮把基礎設施建設與土地開發形成的國有資產合并到四類國有資產的相近類中，或單列并做說明。

四、國有資產管理情況報告編制水平提高要解決的若干問題

中央本級及部分省直轄市自治區已經啟動國有資產管理情況報告編制工作；未來幾年，國有資產管理情況報告編制會覆蓋所有地方政府級次。隨著國有資產管理情況報告制度建立及全面實施，要求不斷提高國有資產管理情況報告編制水平?？梢哉f，國有資產管理情況報告編制水平越高，人大對國有資產經營與管理的監督越到位。就各級政府級次及不同地方政府級次的國有資產管理情況報告編制水平提高而言，需要集中解決若干帶有普遍性的問題。

（一）加快全口徑全覆蓋的國有資產信息系統建設

國有資產信息系統的建設是國有資產管理基礎工作中的首要之選和重中之重，全口徑全覆蓋的國有資產信息系統建設能夠推進國有資產由相對粗放式管理轉向相對精細化管理，由報表式數據轉向流程化數據，能將分散化的國有資產數據實現跨地區、跨部門、跨領域的整合⑥。在全口徑全覆蓋的國有資產信息系統建設規劃中，應考慮一些新技術手段如區塊鏈技術的充分應用，從而保證國有資產信息系統建設的高起點。

加快全口徑全覆蓋的國有資產信息系統建設應達到這樣幾個目的，一是要實現中央本級與地方級次國有資產信息系統建設協調統一。中央本級國有資產信息系統建設早且推進快，地方級次國有資產信息系統建設要考慮如何與中央本級國有資產信息系統相銜接相協調，以便能夠實現各政府級次的國有資產信息系統協調統一。二是要實現財政部門、國資部門與自然資源部門等不同政府職能部門的信息共享與整合。國有資產管理情況報告制度建立及國有資產管理情況報告編制水平提高，要依托信息系統共享與整合不同部門的信息，提高效率的同時也能保證數據的準確性與有效性。

（二）實現綜合報告與專項報告的有機銜接

各政府級次編制的國有資產管理情況報告，包括國有資產管理情況的綜合報告與專項報告①。綜合報告要反映國有資產管理①的基本情況，每年以書面形式報送各級人大常委會審議；專項報告每年選取某一個方面的情況進行重點報告，分為四個方面的專項：企業國有資產、金融企業國有資產、行政事業性國有資產、國有自然資源⑦等。雖然綜合報告和專項報告主要內容不同，報告特點各有側重，但綜合報告含有專項報告部分數據與內容，專項報告是綜合報告的深入與細化，應做好兩者的有機銜接。

國有資產管理情況綜合報告主要內容包括國有資產總體情況和國有資產管理工作情況，實現了國有資產全口徑的覆蓋；國有資產管理情況專項報告①主要內容包括某一類國有資產基本情況及管理成效，聚焦在某一類國有資產領域。為實現綜合報告與專項報告的有機銜接，一是綜合報告要為專項報告提供總體的方向和目標，專項報告要在其基礎上明確具體的計劃與措施；二是綜合報告要充分明確四大類國有資產之間的關系，更好地為專項報告劃好范圍，專項報告也應避免過于局限某一類資產領域，注重與其他類國有資產的聯系和相互作用。

（三）加強政府性投資所形成國有資產的確認及計量計價

政府性投資可以抑制經濟增速回落。在近十年中國經濟增速持續下行中，政府性投資逐年加大。政府性投資所形成的國有資產數額龐大，但是，普遍存在著產權確權滯后、管理情況復雜等難點問題，導致了相應資產難以確認及計量計價。除此以外，地方政府各級次對于政府性投資所形成的國有資產大多沒給予足夠重視，歷史資料相對匱乏，投入資金來源呈多元化，難以確定其成本費用實際支出，其資產種類和資產數額在國有資產管理情況報告中如何反映沒有明確的政策。各級政府要探索研究，盡快使政府性投資所形成的國有資產在國有資產管理情況報告中能夠反映出來。

加強政府性投資所形成國有資產的確認及計量計價，一是要對通過政府性投資已形成國有資產進行核查清理，防止國有資產流失。二是要推進相關會計準則完善，能夠對政府性投資形成國有資產的分類、產權歸屬、計量計價做更加明確詳細的規定。三是要增加對政府性投資資產確認流程，能夠從源頭上對政府性投資形成的國有資產進行確認。通過合理確認，準確計量計價政府性投資形成的國有資產，使國有資產管理情況報告反映的國有資產數據更精確、反映的國有資產管理情況更全面。

（四）國有資產管理情況報告要側重國有資本價值與國有資本效率

國有資本是國有資產的價值形式⑧，體現為國有資產在各類國有企業相應形成并享有的權益。國有資產依賴證券化貨幣化金融化而轉化為國有資本，國資管理以管資本為主要求加快國有資產資本化進程、把更多國有資產轉化為國有資本。國有資本要符合三個條件，可計量計價，可交易，可隨時變現。雖然國有資本價值會受到經濟周期波動、資本市場波動的影響，但是，隨著國有資產資本化率的不斷提高，國有資本整體價值會呈現不斷增長趨勢③。依托國有資產管理情況報告的編制，人大常委會要重視對經營性國有資產即企業國有資產 （包括金融企業與行政事業性國有企業）的管理的監督，促進國有資本價值不斷增長。

國有資產管理情況報告的進一步完善需要更多地從關注國有資產家底轉向側重國有資本價值與國有資本效率。隨著國資管理改革與國有企業的不斷深化，國有資產管理不再單純是對國有企業進行管理，而要逐漸轉到管理國有資本，注重國有資產資本化率⑨的持續提高，這也要求國有資產管理情況報告制度的側重點不能僅局限于切實摸清家底，向全國人民報告全口徑的國有資產明白賬，還要更多關注國有資本效率及價值，注重國有資產管理水平如何提高⑩?！?/p>

注釋：

①《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》（2017年12月30日）。

②馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集[M].北京:人民出版社，2012:第 4卷 361～362。

③文宗瑜.國有資產管理報告應以國有資本價值及其變化為重點 [J].中國財政，2018，（13）:39-41。

④文宗瑜，袁媛.經營性國有資產管理[M].北京：經濟科學出版社，2010.

⑤文宗瑜，譚靜.行政事業性國有資產管理[M].北京：經濟科學出版社，2014.

⑥張軍民.高校國有資產管理信息系統建設探討——以清華大學國資管理系統為例[J].行政事業資產與財務，2017，(07):31-32。

⑦財政部新聞辦公室.財政部有關負責人就國有資產報告工作答記者問[EB/OL].財政部新聞，2018-10-30。

⑧文宗瑜，宋韶君.國有資本運營職能從國有企業剝離的改革邏輯及績效評價體系重構 [J].北京工商大學學報 (社會科學版)，2018，(02):12-13。

⑨文宗瑜.國資國企繼續深化改革路徑探析[J].清華金融評論，2016，(04):57-62。

⑩文宗瑜.如何準確反映國有資本價值及其變化[N]．中國財經報，2018－06－12（007）。