“多規融合”的城市國土空間規劃編制探索

黃遠華

摘 要：在國家轉型發展態勢下，為了實現現代化治理體系和治理能力，需要建設空間規劃體系。某城市基于“多規融合”的建立國土空間規劃編制，并且探索適宜發展的技術路線，將城市內部劃分為不同空間和控制線，采用橫向與縱向控制固化指標，以此控制和管理國土空間。

關鍵詞：“多規融合”；國土空間規劃；編制

我國在發展過程中提出要對不同空間規劃進行統籌，并且實現“多規融合”發展，在編制試點方案時需要具備底線思維和頂層規劃，以此促進該項方案的推廣和宣傳?，F階段，我國空間規劃體系持續成熟發展，在城市社會發展中也出現了不同類規劃。但是在實際實施期間，不同部門空間規劃在管理體制，技術方法等多方面存在差異性，對空間治理效果造成極大影響，還會阻礙社會發展。鑒于此，需要按照“多規融合”理念編制城市國土規劃，并且將其作為城市發展目標，全面處理和解決部門空間規劃存在的問題，從根本上提升編制質量。

1 國土空間規劃

國土空間規劃主要是整合和保護城市空間資源，能夠有效評估城市空間資源，實現綜合效益最優化。大部分西方國家在規劃國土空間時都制定了適宜自身發展的體制，例如發達國家所指定的國土空間規劃主要是對土地利用變化進行控制，確保其實現可持續發展戰略目標。政府層面會向地方提供規劃思路，由地方按照自身實際情況合理選擇空間規劃方案和方法。

通過分析我國國土空間規劃研究能夠看出，其主要關注“多規融合”理念，生態本質和城市空間等，但是缺乏系統性理論研究和技術路線。部分人員認為，國土空間規劃應當遵循合理性和協調性原則，形成互動性空間形態，對已經損壞的生態進行修復完善，注重人與自然和諧共處。

2 基于“多規融合”的城市國土空間規劃編制探索

2.1 城市概況

某城市下屬兩個縣級市和六個行政區?？偯娣e為8705km2，平原占地面積為41%，丘陵山地占地面積為49%。該地區所存在的問題主要表現在以下方面

第一，城市規劃編制缺乏頂層設計：不同部門按照自身職能范圍編制規劃，管理和控制國土空間，屬于單一化管理控制。不僅需要注重指標約束規劃，還需要注重總體規劃和環境功能分區。不同規劃間職能與內容交叉，分割規劃編制內容，不同規劃存在不同的技術指標和規劃指標，這樣就導致管理控制邏輯存在問題，沒有統領不同規劃內容。

第二，缺乏統一化標準：現階段，該城市“多規融合”已經積累了較多經驗，然而由于不同部分的規劃目標和對象不同，再加上規劃地位失衡問題，會極大影響“多規融合”的發展。由于“多規融合”的目的在于對不同規劃的技術標準，運作機制以及空間范疇進行協調。然而由于該城市主要由規劃部門統一主導“多規融合”，導致與其他部分無直接交集，沒有創新和改進現有體制和空間管理邏輯，無法有效提升空間治理效果。然而不同部門所存在的交叉管理的空間管理控制思維，會導致相同空間范圍內治理效果不佳，導致管理措施不具備約束力，相應造成空間管理設計思路缺乏統一化。

第三，布局存在價值沖突。不同部門在空間管轄權上存在差異性，不同部門在空間管理和控制上存在價值沖突，因此無法有效落實和執行空間政策，無法產生空間價值。例如空間規劃總量，采用總體規劃和城市規劃會牽扯到管理控制權限，按照土地利用規劃能夠看出，該城市城鄉建設用地指標供應量為1346km2，按照城市規劃能夠看出，地區城鄉建設用地需求量在1515.21km2，導致供應值與實際值之間存在較大偏差，使空間管理控制與用地量之間出現矛盾問題，無法對國土空間布局進行指導。

2.2 城市國土空間規劃編制探索

第一，在傳統空間規劃體系中，沒有注重規劃和控制底部空間。因此在新的規劃中需要將資源環境承載力作為基礎，并且從不同要素極限值角度進行分析，通過逆向思維規劃方法，徹底轉變傳統規劃理念，以此確保生態空間底線空間的安全性。將農業和生態空間作為底，將城鎮空間作為圖底關系。在繪制底圖時需要詳細分析國土空間的資源環境承載力，并且評價空間開發的適宜性，以此明確規劃圖底的內容。

第二，傳統空間規劃方法主要是依賴于城市規劃技術和長期經驗，這樣就導致城鎮發展過程中空間布局和規?？偭坎痪邆漕A測支持，存在較大的不確定性，會隨著發展環境的變化而變化。此次研究主要是對不同發展元素進行分析，以此作為城市生長結構的引導體，深入分析和研究這點空間的增長方向和布局，明確未來發展方向，這樣可以確保城鎮發展與城市發展相適應。通過識別城市發展政策，人口集聚區域，空間集聚區能夠決定城市未來發展中的重點產業和熱點空間。

第三，空間診斷主要是對空間進行治理和研判，在規劃國土空間時需要將空間作為出發點，在實際規劃期間會涉及到多個不同部門，因此需要對“多規”成果進行綜合，有效診斷和分析不同空間規劃的國土空間，以此建立不同空間性規劃底圖和框架。

2.3 國土空間規劃編制內容

1）國土空間規劃的目標在于編制空間規劃，以此促進“多規融合”的發展。該城市在權限收放條件下規劃國土空間，并且從設計層面集中空間管理控制權力，并且制定空間管理控制約束條件，將不同管控要素下放到不同部門中，按照部門原則實施管理和控制。

2）空間統籌屬于空間規劃的核心，該城市在空間規劃時比較注重識別熱點空間，診斷問題空間，以此實現空間政策的有效實施。對于識別熱點空間來說，由于用地，產業和政策會對空間要素造成影響，也相應印證了城市空間發展趨勢和面貌。該城市通過疊加不同發展要素和技術手段，對不同發展重點空間進行演繹，以此明確國土空間熱點區域，并且為后續發展起到指導性意見。

3）通過對城市生態保護相關條例進行分析，可以看出，“多規融合”成果和環境區域控制成果，全面控制和約束生態空間，并且將生態保護紅線劃分為不同級別管控區。一級管控區域為核心控制線，對所有開發建設活動進行禁止。二級管控區重點在于保護生態，采用差別化開發建設活動，對，網絡化生態空間。先規劃。并且結合現有“多規融合”成果，對管控區進行細化和完善?？v向管控。其主要是在不同行政轄區分解開發強度，適當傾斜重點開發區域。在確定開發強度時需要變轉變傳統測算方法，有效結合“以產定地”和“以人定地”原則。橫向控制?？刂品椒ㄖ饕窃谏鷳B，農業和城鎮分解開發角度，主要是以上不同空間占總體國土空間的比重，從總量上建立空間框架，并將其作為固化指標，對城市國土空間開發與保護起到指導作用。

3 結束語

綜上所述，城市國土空間規劃屬于新型規劃類別，與社會發展規劃以及國民經濟發展規劃存在顯著差異。所以在實際發展期間必須立足于“多規融合”，并且從空間角度出發，探索具備可行性的空間規劃編制方法?；谝陨戏矫?，此次研究主要是以某城市空間規劃為例，通過分析不同技術路線，建立和完善空間規劃編制方法，希望能夠對相關人員起到參考性價值，合理規劃城市國土空間資源。

參考文獻

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