城鎮化進程中我國的耕地保護問題淺述

闞莉穎

摘要：推進工業化和城鎮化的發展，促進城鄉一體化發展進程，是我國經濟社會發展必須要經歷的社會變革。城鎮化發展進程中，必然也會改變傳統的土地利用格局和耕地利用占比?；诖?，分析了城鎮化發展對耕地保護的正面效應和反面效應，提出了當前耕地保護面臨的幾大問題，并提出了耕地保護的對策，以期同行們商榷與討論。

關鍵詞：城鎮化;土地資源;管理;耕地保護

近年來我國對耕地保護工作的重視度不斷提升，無論是政策還是措施都加大了投入的力度，這也有效的展現了國家對耕地保護的決心。這主要是由于在當前城鎮化建設進程中，亂占耕地的現象十分嚴重，耕地面積不斷銳減。因此要采取科學的管控手段來加強對現有耕地的保護，引導城鎮化建設朝著積極的方向發展。

一、城鎮化對耕地保護的影響

城鎮化發展對耕地既有正面影響，又有負面影響。從正面影響來看，城鎮化發展雖然會占用一定的居住用地和交通用地等，但是人口城鎮化卻可以大大減少人均占地面積，節約土地。而且農村土地的利用方式是粗放型的，但城鎮化發展可以讓土地利用從粗放型轉為集約型。而從負面影響看，城鎮化發展必然會占用大量的耕地，而且城市建設都是向城郊擴展，這部分耕地多為肥沃的農田，將其變為建設用地，就大大降低了耕地的經濟總量。隨著城鎮化的快速發展，農民進城務工，又導致大量的耕地被拋荒，糧食產出量日益減少。這些負面影響，讓人們不得不擔憂城鎮化發展會對我國耕地保護和糧食安全產生巨大影響。

二、當前耕地保護形勢嚴竣

我國人口基數較大，而且耕地面積占總體土地資源面積的比例較小，耕地后力士資源不足，耕地質量偏低，這些問題嚴重危及我國的糧食安全。再加之城鎮化建設進程中，亂占耕地現象十分嚴重，這加劇了耕地面積的銳減。當前城鎮化建設過程中不斷向郊區拓展，大量耕地被占用，雖然短期內創造了較好的經濟效益，但從長遠來看卻對我國的可持續發展帶來了較大的制約影響。而且在當前耕地被占用情況發生后，懲處力度較小，這也導致亂占耕地現象屢禁不止。當前耕地保護制度還存在一些缺陷，這也導致耕地浪費現象嚴重。而且在市場經濟環境下，土地自身的價值持續提升，這也使許多企業通過與政府合作來開發和利用土地，謀取更多的利益。由于開發企業和政府部門普遍都沒有意識到耕地的經濟價值，因此在具體規劃過程中并沒有將保護農耕用地放在首位，從而導致大量耕地被占用?；诠芸胤ㄒ幍牟煌晟萍俺擎偦ㄔO規劃方案的不合理等情況，導致耕地資源得不到有效的保護，大量農田被侵占，無論是對農業發展還是國家的長遠發展來講都帶來了較大的影響。

三、我國城鎮化進程中耕地保護的對策

（一）合理設置耕地紅線，堅守耕地保有底線

對于耕地資源保護問題，我國要采取以下措施：（1）嚴守耕地紅線，通過劃定永久基本農田，保證國家的糧食安全;（2）嚴控非農業建設占用耕地，通過盤活存量，減少對新增耕地的占用等措施，同時通過改進占補平衡，實現占用和補充耕地的質量和數量的一致;（3）在保護措施和手段方面，《綱要》完善了以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，設置了“生存線”“生態線”“保障線”和耕地保有量等11個約束性或預期性指標，推動體制機制創新和配套政策的完善;（4）進一步完善《土地管理法》相配套的各種法律法規，如《土地利用規劃法》《征地法》《農用地保護法》《不動產登記法》《集體土地流轉條例》等，讓土地開發利用和管理有法可依，杜絕出現征用農用地用于非農建設的現象，保護好耕地。

（二）嚴格執行“耕地占補”的基本制度，盤活農村建設用地

要解決耕地占補平衡問題，我國應做到以下幾個方面：（1）規范補充耕地指標調劑，以縣（區）域自行平衡為主、市內調劑為輔、省級統籌為補充，多渠道落實補充耕地任務，實行差別化的補充耕地指標調劑標準，充分調動補充耕地地區保護耕地的積極性。（2）全面推進耕作層剝離再利用，推廣耕作層剝離用于客土造地試點的經驗。（3）建立部門合作優化土地整治運作機制，探索包括“投建管服一體化”PPP運作模式在內的多種模式，激發鄉鎮和村戶支持土地整治項目的潛能，同時優化土地整治項目管理模式，充分利用城鄉建設用地增減掛鉤和工礦廢棄地復墾調整利用政策，盤活閑置低效利用土地。（4）統籌拓展占補平衡新增耕地渠道。例如，我國可積極利用高標準農田建設、精準扶貧土地整治項目等各級各類項目來拓展新增耕地來源。

（三）劃定永久保護區塊，明確耕地必保范圍

除了要堅守耕地紅線外，提高耕地的產出效益也是重中之重?，F在很多耕地都是由山地開墾的，土地不肥沃，耕地質量不高。因此，要提高耕地的產出效益，我國應建設有效、管理有序的永久基本農田特殊保護格局，劃定永久基本農田。對原劃定的基本農田保護區域，要進一步明確責任，堅持從嚴管控原則，行政、法律、經濟手段多管齊下，城市可以考慮以市（區）為單位，農村可以考慮以鎮（鄉）為單位，使耕地保有量維持在一個合理水平。尤其針對“非農化”問題，我國要高度重視，嚴格落實“四個禁止”，堅決防止永久基本農田“非農化”。

（四）有效管理撂荒土地，維護耕地動態平衡

在工業化和城鎮化的進程中，大量農民進城謀生，農村原有的耕地撂荒現象大量存在，這些被撂荒的耕地，大多數是坡耕地。根據抽樣調查的情況，有的地方撂荒耕地已達30%。這些耕地既然無人耕種，當地就可以考慮轉化為林草地、林果用地等。而在有些地方，原有林地也難免被開發改用作耕地的情況。耕地的動態平衡，其實也是各類土地利用的動態平衡，在這個過程中還必須考慮用地構成的優化方向，管理使用好撂荒耕地，對維護耕地動態平衡具有積極意義。

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