完善聽取審議專項報告工作機制發揮法定監督形式功效

馬超

聽取和審議專項工作報告是各級人大常委會使用最頻繁的一種監督方式。以安徽省馬鞍山市人大常委會為例，每年聽取專項工作報告在20項左右，較執法檢查、專題詢問等其他方式的頻次高很多。全國人大常委會委員長栗戰書指出：人大常委會聽取審議“一府一委兩院”工作報告，是法定的監督形式，充分體現了“一府一委兩院”對人大負責、受人大監督的憲法原則。要堅持以往的好經驗好做法，繼續創新完善，加大工作力度，提高報告審議質量，抓好落實問效，發揮好這一法定監督形式的功效。本文將針對聽取和審議專項工作報告中的關鍵環節，分析存在的問題，簡介地方人大相關制度創新和實踐創新成果，提出一些具體的建議。

一、聽取哪些報告——優化議題遴選機制

監督法規定，各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告。

人大常委會聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告的議題，根據下列途徑反映的問題確定：一是本級人民代表大會常務委員會在執法檢查中發現的突出問題;二是本級人民代表大會代表對人民政府、人民法院和人民檢察院工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題;三是本級人民代表大會常務委員會組成人員提出的比較集中的問題;四是本級人民代表大會專門委員會、常委會工作機構在調查研究中發現的突出問題;五是人民來信來訪集中反映的問題;六是社會普遍關注的其他問題。

監督法的規定相對宏觀，賦予了地方人大常委會對監督議題的“自由裁量權”。各地可以根據本地經濟社會發展的實際情況，確定每年聽取專項報告的計劃。

監督法并未規定每年哪些具體報告必須聽取。但其他法律有規定的，應當依照其規定。如2015年1月1日起實施的新環境保護法第二十七條明確規定：“縣級以上人民政府應當每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會報告環境狀況和環境保護目標完成情況?！边@是對各級政府提出的法定要求，也是法律對人大監督內容的法律限定，既是人大及其常委會的權力所在，也是人大責任所系。

世易時移，變法宜矣。聽取專項報告的年度計劃，不輕易變動，但同時也應具有一定彈性。比如針對黨委、政府突發性的重要工作，針對社會關注的一些重大熱點問題，可臨時增加相應的監督內容，以體現人大監督的適時性。

要進一步開放議題遴選機制。擴展傳統媒體、新媒體等多個渠道，廣泛聽取代表和群眾的意見，使人大聽取專項工作報告的議題更具有民主性，更貼近群眾的需求。

二、報告哪些內容——進一步提高報告質量

報告質量是常委會會議質量的基礎。但政府的專項工作報告，有時由相關部門代擬報告稿，容易模糊委托人與被委托人的關系，局限于部門利益，缺乏大局觀，喧賓奪主、角色錯位，影響了人大常委會的審議。

人大專門委員會或常委會工委要加強報告質量的把關。專項工作報告要堅持問題導向，重視原因剖析，提出有針對性的建議。相關委員會可以提供法律法規文本、外地做法等一些參閱資料，便于組成人員查閱和審議。

黑龍江綏化市人大常委會制定了《聽取和審議專項工作報告的辦法》，通過幾個方面的要求，進一步規范報告體例。一是明確報告內容。專項工作報告應針對突出問題，體現內容專項性的特點。內容主要包括主要工作成績，自身查找和社會各界反映強烈的問題及成因，解決問題的意見和具體措施。二是明確審查程序?！耙桓畠稍骸睉诔Ｎ瘯e行會議的二十日前，由其辦事機構將專項工作報告送交相關專門委員會或相關辦事機構征求意見。相關專門委員會或相關辦事機構應在收到“一府兩院”專項工作報告后五個工作日內提出審查修改意見并反饋。三是明確審查內容。審查的主要內容為：報告是否履行了討論研究和簽署意見的程序;報告內容是否符合專項性特點，對相關專門委員會或相關辦事機構的反饋意見是否作出了回應，改進意見和措施是否具有針對性;報告體例和格式等是否符合常委會會議文件的要求。

三、誰來作報告——進一步明確報告人

監督法規定，專項工作報告由人民政府、人民法院或者人民檢察院的負責人向本級人民代表大會常務委員會報告，人民政府也可以委托有關部門負責人向本級人民代表大會常務委員會報告。

法律規定允許政府部門負責人受委托向人大作報告。但筆者認為，政府負責人作報告應當逐漸成為常態。目前，一些地方人大常委會在聽取重要的工作報告時，由政府負責人作報告。例如，2018年11月北京市第十五屆人民代表大會常務委員會第九次會議，聽取北京市政府副市長殷勇代表市政府作的關于《北京市城鄉規劃條例（修訂草案）》的說明、副市長隋振江關于實施《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》工作進展情況的報告。例如，上海市十五屆人大常委會第七次會議，聽取常務副市長周波所作的關于市政府機構改革有關情況的報告。再如，浙江溫州市的人大常委會會議，多由市政府副市長作專項工作報告，也有市政府副秘書長作報告的情況，政府部門主要負責人作報告的情況較少。

毋庸置疑，政府負責人向人大作報告，更體現出對此項工作的重視，也更容易組織和調動相關資源，推進下一步的工作，其意義與部門負責人向人大作報告不可等量齊觀。

四、如何審議報告——進一步提高審議質量

2005年，福建晉江市人大常委會制定了《關于進一步提高審議質量的若干意見》。2007年，江蘇省鎮江市人大常委會制定《關于提高市人大常委會會議審議質量的實施辦法》。2018年，《安徽省人大常委會關于提高常委會會議審議質量的辦法》出臺，就會前準備、會中組織、會后落實等作出具體規范，促使常委會會議審議更具針對性、嚴肅性和實效性。

（一）規范會前準備工作

一是組織調研視察，做到心中有數。常委會會議舉行前，有關專門委員會和常委會工作機構、辦事機構應當圍繞常委會審議議題，組織開展調研、視察等活動。

二是開展集中學習，做到言之有據。會前舉辦專題講座，圍繞審議的議題，邀請有關專家學者，解讀法律法規、專業知識，組織集中“充電”。

三是嚴格報送時限，做到有的放矢。有時，“一府一委兩院”的報告提交給人大常委會有關機構的時間太晚，導致難以提前將資料傳送到審議人員手中。如果審議人員在開會時才能拿到材料，審議的質量顯然難以保證。上海市人大常委會明確要求，辦公廳要做好組成人員履職的服務保障：要在常委會會議前一周左右，把預發文件上傳到上海人大公眾網“代表履職平臺”中;預發文件正式定稿后，及時上傳到常委會電子閱文器中。辦公廳要盡早將文件上傳，方便組成人員提前閱看文件，了解主要內容，在會前把準備工作做充分。筆者認為，專項報告的報送時限一經確定，“一府一委兩院”有能力執行，也應當執行。

四是準備發言提綱，做到言之有物。在事先拿到審議資料的基礎上，常委會組成人員應當圍繞審議議題，擬出發言提綱，填寫“審議意見卡”，做好審議準備。會后，“審議意見卡”交有關機構留存。

“審議意見卡”的出現，是為了解決人大常委會審議中存在的幾個痼疾。一是時間緊張，審議不充分。二是礙于情面，審議不深不透。三是隨意性大，審議意見雜蕪。四是部分委員責任心不強，履職不充分。據《中國人大》報道，早在2004年，河北省灤南縣人大常委會就在會議上采用“審議意見卡”。隨后，一些地方人大也對此開展探索。2015年，《中國人大》以《花山區人大：“審議意見卡”讓委員審議動真格》為題，報道了馬鞍山市花山區人大常委會采取審議意見卡制度取得的成效。

（二）規范會中組織工作

合理安排會議日程，可以舉行分組會議或者聯組會議進行審議。明確主持分組會議的小組召集人作為本組審議第一責任人，負責統籌引導與會人員按議程逐項審議，充分發表意見。主任會議成員、與審議議題相關的專門委員會中的常委會組成人員應當帶頭發言，駐會委員、參加調研活動的委員作重點發言，其他組成人員和列席人員應當圍繞議題積極發言。在全體會議和分組會議上的審議發言要注重質量，要堅持講真話、講實話，講有內容的話，不停留在一般議論表態的話上。審議發言情況納入組成人員履職檔案。嚴格會議考勤制度，嚴肅會風會紀。

（三）更廣泛地聽取意見

針對一些社會關注的重要議題，增加人大代表列席人數，探索邀請利益相關的市民代表參加討論，充分聽取社會各個層面的聲音。比如審議物業管理有關報告，可以邀請物業代表、居民代表、業委會成員代表等列席會議。

五、如何評價報告——開展滿意度測評、工作評議

在審議的基礎上，可以采取滿意度測評或工作評議的方式，對報告或工作進行評價。

（一）滿意度測評的發展。滿意度測評納入安徽省地方性法規的視野。2013年出臺的《安徽省人民代表大會常務委員會聽取和審議專項工作報告及滿意度測評辦法》規定，主任會議認為必要時，可以決定對專項工作報告進行滿意度測評。

滿意度測評被很多地方人大廣泛使用。2005年，福建晉江市人大常委會正式啟動專項工作報告的滿意度測評工作，先后對“一府兩院”的68個專項工作報告進行測評，對6個部門（單位）工作開展評議。2014年8月，《中國人大》雜志以《滿意度測評：剛性監督的晉江“堅守”》為題進行報道。

馬鞍山市花山區人大常委會積極探索和運用測評這一監督方式。2013年10月，花山區在區一屆人大二次會議上通過了《花山區人大代表測評區政府工作部門及直屬事業單位工作辦法》，并在第三次全體會議上首次對區政府24個組成部門和4個直屬事業單位開展年度工作滿意度測評。經過不斷探索，逐步完善形成了代表滿意度測評體系，其中包括專項工作報告滿意度測評，代表議案建議辦理工作滿意度測評，專項工作評議滿意度測評，行政、司法機關年度工作滿意度測評，人大代表履職滿意度測評及“一府兩院”干部述職滿意度測評等六項內容。

（二）專項工作評議的發展。專項工作評議，是指人大常委會對“一府兩院”等專項工作進行審議和評價的監督活動。相對于聽取審議專項報告+滿意度測評的模式，專項工作評議一般還包括工作調研、評議發言、制訂整改方案、督促整改落實等環節，其程序更復雜、周期更長、要求更嚴格。

2010年，馬鞍山市人大常委會出臺《馬鞍山市人民代表大會常務委員會關于開展專項工作評議的暫行辦法》，對全市新型農村社會養老保險工作進行評議。

2018年，湖南懷化市將市委巡察與人大評議相結合，進一步增強了人大評議的剛性。經懷化市委同意并授權，市委巡察辦會同市人大常委會工作評議調查組組建巡察評議組，對市交通運輸局、市民政局等進行巡察評議。市委巡察與市人大常委會工作評議兩種監督方式相結合，是對被評議單位的一次政治巡察和法律監督、工作監督，實現巡察和評議兩種監督方式的深度融合。

（三）滿意度測評未通過怎么辦？2005年，遼寧盤錦市第五屆人民代表大會常務委員會第六次會議，就市政府提交的六項工作報告進行審議。其中，《關于全市食品放心工程開展情況的報告》《關于政府采購法貫徹執行情況的報告》被半數以上人員投票否決。2014年，貴州銅仁市一屆人大常委會第十八次會議上，市中級人民法院關于全市刑事審判工作情況的報告未通過。

監督法并沒有規定這種情況如何處理。而《安徽省人民代表大會常務委員會聽取和審議專項工作報告及滿意度測評辦法》規定，測評結果為不滿意的，報告機關應當在下次常委會會議上重作報告。對重作的報告應當再次進行滿意度測評，測評結果仍然為不滿意的，常委會可以對有關機關或者工作人員進行通報批評、責成作出書面檢查、責成對責任人員給予行政處分、依法決定免職、撤職、提出罷免案。

可見，針對滿意度測評未獲通過的專項工作報告，首先要重作報告，其次要再次測評，測評如果仍為不滿意，即啟動對有關機關或責任人的處理程序。

六、如何提高審議意見辦理質量——強化跟蹤督辦

監督法規定，人大常委會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理，在一定期限內，要向常委會提出書面報告。

（一）抓住督辦環節

問題解決不能僅僅停留在紙面上。除了“文來文往”，還需要“人來人往”。針對“一府兩院”在研究處理和整改中的具體事項，人大常委會可以組織人大代表視察、調研，可以采取“四不兩直”方式直插現場暗訪，持續跟蹤督辦，發現和解決問題，直至有關事項得到解決?？梢詫ⅰ耙桓畠稍骸毖芯刻幚砗驼那闆r的報告，提交常委會進行專門審議，或進行專題詢問。如2017年，四川綿陽市人大常委會專題詢問審計查出問題整改落實情況。2019年5月，云南省人大常委會召開聯組會議，對省政府貫徹落實中央生態環境保護督察“回頭看”及高原湖泊環境問題專項督察反饋意見問題整改情況開展專題詢問。

在督辦過程中，要積極發揮人大代表的作用。例如，杭州市人大常委會在監督水污染治理工作中，在治水APP中增加代表監督模塊，代表“隨手拍”“馬上傳”，有關單位“馬上辦”“立即改”;在監督民生實事項目實施工作中，將所有人大代表按項目分為若干監督工作組，定期組織人大代表去現場視察，既增強了人大常委會的監督力量，也為人大代表開展閉會期間活動提供了新的平臺。

（二）抓住問效環節

人大專門委員會或常委會有關工作委員會的人員有限、力量有限，對很多工作的整改情況，只能給予定性評價、模糊評價，這與定量評價、科學評價的要求不相適應?，F實中，可以探索第三方評估等方式，通過專業機構、專業人員對整改情況進行量化評價。

全國人大和省人大在執法檢查中引入了第三方評估。2017年5月，《安徽省貫徹實施“產品質量法情況”第三方評估報告》“出爐”。這是安徽省人大常委會在執法檢查中首次引入第三方評估，也是人大監督工作的探索創新。第三方評估實行自評與現場測評相結合，評估團隊前往全省9個市，發放并收回問卷2350份，形成15萬余字的評估報告。2019年初，全國人大環資委委托中國工程院開展了水污染防治法實施情況評估研究工作，首次在全國人大常委會執法檢查中引入第三方評估。

針對一些專項監督工作，有的地方人大也在開展第三方評估。2013年，廣東省人大常委會決定把農村垃圾管理工作作為本屆人大5年任期的監督重點，并提出在2014～2016年分三個年度對農村垃圾管理工作成效進行第三方評估，進一步促進該項工作。2016年，湖北荊門市人大常委會把市公安局、市財政局、市審計局、市國稅局、市地稅局納入工作評議范圍，并在評議過程中首次引入第三方評估，委托荊門市城市調查隊對5個被評部門的工作效果進行綜合評價，評估結果向社會公布。

實踐創新永無止境。地方人大應當堅持問題導向、效果導向，有針對性地開展工作創新，提高聽取和審議專項工作報告的實效，促進“一府一委兩院”依法履職，為地方經濟社會全面發展作出人大貢獻。

（作者單位：安徽省馬鞍山市人大常委會研究室）