設區的市地方立法活動及發展趨勢分析

任蘭

自2015年《立法法》修改至今，設區的市的地方立法經過四年的探索，已進入一個相對穩定的發展期。四年來，地方立法的爆發式增長為地方治理提供了大量的法規依據，提升了地方治理的法治化水平。但同時，追求立法數量的主觀愿望和立法能力不足的客觀矛盾，也使得一些設區的市的地方立法呈現出許多相似的短板。本文選取安徽省設區的市的地方立法為研究樣本，通過微觀分析，探尋文本背后的立法理念和目標差異，為回答地方立法困惑，校準地方立法定位提供參考。

一、安徽省設區的市的地方立法活動比較

（一）立法數量比較

截至2019年5月底，安徽省16個設區的市共制定90部地方性法規，修改18部地方性法規，廢止15部地方性法規（具體立法情況見表1）。

從制定法規數量看，淮南位居全省首位，合肥緊隨其后，各市存在數量差距，但差異并不明顯。從法規修改情況看，全省只有四個市對法規進行了修改，且差異懸殊。合肥法規修改數量最多，修改數量大大超過其制定數量。從法規廢止活動看，只有合肥和淮南兩市對相關法規進行了廢止。就立法活動總量而言，合肥、淮南穩居全省前列。合肥作為省會城市、淮南作為國務院批準的較大的市，2015年前就已享有地方立法權。兩市具有較為完備的立法制度和立法專業人才，立法經驗豐富，立法程序完整，立法活動的基礎性條件相對完備。加之《立法法》對地方立法權的調整，以及近幾年提出的依法立法要求，兩市已制定的法規不可避免地要根據上位法進行修改或廢止，因此法規的立、改、廢活動相對活躍。其余的14個設區的市逐次于2015年、2016年獲得地方立法權，因立法活動開始較晚，故立法活動形式單一，更多地體現為法規的制定。

（二）立法項目比較

《立法法》修改后，安徽設區的市新制定的地方性法規的立法項目分布在立法程序規定、城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護及經濟領域共五個方面（項目分布情況見表2）。

占比最高的項目類別為環境保護，16個設區的市全部開展了環保項目的立法。其次是城鄉建設與管理，11個設區的市出臺了相關立法。有些立法兼具城市管理與環境保護的雙重屬性，如《城市綠化條例》《燃放煙花爆竹管理條例》，但由于列入環境保護的類別，使得城鄉建設與管理立法占比稍弱于環境保護類。如果進行雙重認定，則安徽省只有黃山市沒有城市管理的專項立法。對比前兩類立法，歷史文化保護的立法相對較少，且主要集中于歷史文化資源稟賦較為突出的城市，如宣城、淮南、蕪湖、黃山、亳州;工業資源突出的銅陵市對工業文化進行了保護，制定了工業遺產保護條例;合肥、馬鞍山、滁州、蚌埠則采取宏觀性立法模式，對文物或非物質文化遺產進行框架式保護。在三類立法項目之外，還有兩類較為特殊的立法，一類是立法程序類立法，一類是促進地方經濟發展的立法。立法程序類法規是開展立法工作的依據，促進經濟發展也是地方發展所需，但是否屬于設區的市的立法權限范圍，應納入何種類別，目前尚無較為權威的解釋，故將其單獨列出。

（三）立法特色比較

地方特色是地方立法的生命，是衡量地方立法質量的主要標志。有特色的地方立法在不與憲法、法律、行政法規等上位法相抵觸的前提下，能充分體現地方的個性與特殊性，充分反映本地政治、經濟、社會、文化、生態、風俗、民情等立法需求，幫助地方解決實際問題。這就要求設區的市的地方立法要適合本地實際情況，注意解決并能解決本地突出、而上位法沒有立法或不宜立法解決的問題[1]。同時，在上位法已有規定的情況下，地方性法規如能夠進行制度創新，創新性地解決問題，也是地方立法特色的應有之義。如果通俗地表達，即“人無我有、人有我優”[2]。以立法特色的表現形式進行劃分，可以將安徽省設區的市新制定的地方性法規分為兩大類（見表3）。

可以看出，安徽省各設區的市制定的地方性法規中，少部分屬于“人無我有”的創制性立法，占比較高的則是“人有我優”的執行性立法。創制性立法對立法者的立法能力要求較高，不僅要有成熟的立法經驗，還要有大膽的立法創新。顯然，合肥、淮南占有優勢。尤其是合肥，其立法創新特點十分突出。如果對創制性立法再進行細分，還可以分為先行性法規和自主性法規兩類?！逗戏适芯蛹茵B老服務條例》《淮南市文明行為促進條例》《宿州市采石場修復條例》《合肥市地下管線條例》《滁州市揚塵污染防治條例》等17部法規屬于先行性法規，即法規調整對象具有普遍性，但上位法存在立法空白，故地方性法規先行加以規范的立法。自主性法規則是調整對象不具有普遍性，為地方所獨有，不可能有上位法加以規范，只能通過地方性法規加以調整的法規?！饵S山市徽州古建筑保護條例》《宣城市青弋江灌區管理條例》《歙縣徽州古城保護條例》《蚌埠市龍子湖景區條例》《宣紙保護和發展條例》都屬此種類型。執行性立法其立法初衷是為了增強法規的可操作性和可執行性，便于更加切合實際地解決地方治理問題。安徽省的執行性立法占比較高，因有上位法可以參照，立法難度較小，但要做到既與上位法相統一，又有獨創性的制度設計，不照抄照搬上位法，仍對地方立法提出了挑戰。

（四）立法活動類別比較

立法活動包括法規的制定、修改、補充、解釋、廢止等多項內容。各市在獲得地方立法權后，立法熱情高漲，將立法重心放在法規制定上，追求立法速度和法規的數量。從2015年至2017年，只有合肥和淮南各進行了1次法規修改，淮南對5件地方性法規進行了廢止。但進入2018年后，各設區的市立法活動發生了較大變化，法規修改和廢止的比例之和接近于制定法規的數量，其中合肥市修改法規12部，廢止法規5部，出現了集中修改、廢止法規的高峰。雖然大量的修改、廢止法規活動出現在早已獲得立法權的合肥市，但新獲得地方立法權的蚌埠、宿州兩市也進行了法規修改，這表明從2018年開始，立法活動開始由單一的制定法規轉向立、改、廢等多種形式結合的形態（具體情況見表4）。

二、安徽省設區的市地方立法活動分析

（一）立法活動數量分析

從表5可以看出，以立法活動總量來計，從《立法法》修改至今，安徽省設區的市立法活動總計為123件次。同期，立法活躍的江蘇省各設區的市立法活動共計179件次。對比可見，江蘇省修改法規數量幾近于安徽省的2倍，制定法規數量近乎安徽省的1.6倍，廢止法規數量是安徽省的1/3。江蘇省在《立法法》修改之前，除南京市外，有三座城市屬于較大的市。這些市已開展多年的立法工作，立法速度快、立法活動多樣，并呈現出數量較大的法規修改、廢止活動。安徽省與江蘇省的立法歷史有較為明顯的差異，出現數量上的差距也屬必然。而對比于條件類似的河南?。?015年前只有一個較大的市，與安徽省相似），安徽省的立法數量多，立法活動豐富，立法工作開展迅速。

從年均立法數量看，安徽省年均立法活動29.5件次。平均到每個市，其年均立法活動1.8件次。江蘇省年均立法34.8件次，每個市平均立法2.7件次。河南年均立法16.5件次，每個市年均立法0.9件次。對比可見，安徽省設區的市年均立法近2件次，立法的速度相對較快。

（二）立法項目內容分析

從三類立法事項的比例差異看，城鄉建設與管理以及環境保護的地方性法規占比較高，這說明安徽省各設區的市對城市管理和環境保護的關注度較高。相比較而言，有關歷史文化保護的地方性法規相對較少，全省僅為10件，近40%的設區的市沒有此項內容的立法。這固然與歷史文化的地方稟賦存在差異有關，但也不排除一些設區的市歷史文化保護意識不強，保護思路不清、利益平衡不力等內在原因。

從三類立法事項的具體內容看，在城鄉建設與管理的地方立法中，城鄉規劃、市容管理是熱點立法領域，特定區域，如河道、灌區、建筑工地等的管理成為各市的立法重點。這透視出各市在面對城市管理難題時，追求法治化治理的迫切訴求。在有關環境保護的地方性法規中，立法內容集中于煙花爆竹燃放、城鎮綠化、風景區保護、地下水保護等，各市法規內容較為一致，特色性法規較少，細化聚焦不足。古城和非物質文化遺產保護是一些設區的市歷史文化保護立法的重點，雖保護的具體對象不同，但都基于相似的保護思路。能否對此類立法事項進一步拓展，是各市要研究思考的內容。銅陵對工業遺產進行立法保護具有創新意味，值得其他市借鑒。

（三）立法地方特色分析

按照“人無我有”的標準來衡量，安徽省此類法規占比超過1/3以上，特色較為鮮明。其說明兩點，第一，各市立法具有一定的創新意識。對于綠色建筑，從國家到省都沒有出臺相應法規，但綠色建筑對于節能減排、減少污染、保護環境、改善人居環境等有多重價值。合肥市在上位法空白的情況下，出臺了《合肥市綠色建筑條例》，不僅推進地方發展，同時又發揮了立法的“試驗田”作用，為國家立法提供經驗。第二，特色立法一定程度上得益于安徽豐富的自然、歷史、文化特色。如《宣紙保護和發展條例》《蕪湖鐵畫保護和發展條例》，因是本地特有文化符號，上位法不宜規定，調整對象具有唯一性，自然地方特色鮮明。

按照“人有我優”的標準衡量，安徽省各市的執行性立法占比較高，超過60%。這些立法有兩種優化上位法的方式，一是細化現有規定。如《滁州市非物質文化遺產保護條例》，其相關上位法有《中華人民共和國非物質文化遺產法》《安徽省非物質文化遺產條例》《國家級非物質文化遺產保護與管理暫行辦法》《國家級非物質文化遺產項目代表性傳承人認定與管理暫行辦法》，《滁州市非物質文化遺產保護條例》的第五條至第十九條，將其上位法內容進一步細化，盡可能地將上位法的規定細化到制度層面和執行環節。二是創設新的制度。如《滁州市非物質文化遺產保護條例》有6條創制性條款，創造設立了“非物質文化遺產月”，實行分類保護非遺代表性項目等。執行性立法要在現有法規基礎上體現出“人有我優”，做到再創造，對立法者的立法能力提出了挑戰。安徽省各市的此類法規均有比例不同的細化條款及創新制度，但在依法立法要求下，如何既不違反上位法，又不照抄照搬，還要具有立法創新，是地方立法的一個難點。

（四）立法活動類別分析

2018年，安徽省設區的市的法規修改和廢止比例大大超過制定法規的比例，這與黨的十九大提出的依法立法要求有關，而甘肅祁連山生態環境問題是引發全國范圍內地方性法規清理的直接原因。2017年7月，中辦國辦就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題向社會通報，指出地方立法沒有依照上位法嚴格立法，縮減了上位法禁止的破壞生態行為，地方立法難辭其咎。通報發布后，全國人大常委會法制工作委員會啟動了專項審查研究，發現大量地方性法規與《環境保護法》和《中華人民共和國自然保護區條例》相關規定有不一致之處。為此，全國人大法工委發函，要求各地對照上位法，對涉及生態環保方面的地方性法規進行清理。由此，全國范圍內的相關法規的修改、廢止活動開始集中出現。如武漢市2018年5月修改和廢止了8件地方性法規，蘭州市2018年1月修改了7部地方性法規，西寧市2018年2月修改廢止了11部地方性法規。大部分法規因部分內容與上位法規定不一致，與新出臺的政策不一致，為維護國家法治統一，故此作出修改。安徽省各設區的市2018年以后修改的16部地方性法規及廢止的10部地方性法規皆屬此種情況。

三、安徽省設區的市地方立法活動前瞻

通過以上對比分析，可以看出，安徽省各設區的市的立法活動處于動態的發展變化中，從初期的準備條件、充實力量、快速立法，到注重實際，突出特色，注重協調，呈現出精細立法、動態優化的發展趨勢。依照黨的十九大報告提出的科學立法、民主立法、依法立法的要求，安徽省各設區的市的立法理念會日漸成熟，立法內容會更加具體，立法程序、立法制度也將日漸完備，可以預計，未來幾年的立法活動將呈現出以下一些發展趨勢。

（一）從追求數量向追求質量轉變

地方性法規的數量，并不是越多越好，也不是越少越好，而是需要設區的市結合本地治理要求和發展情況，根據本身的立法條件，按照“蹄疾而步穩”的要求，有序推進地方立法。做到既不盲目躍進，也不停滯不前，把握住合理的度。近幾年，立法工作追求景觀化、高大化、數量化是全國一些設區的市立法實踐中呈現的共性問題[3]。一些存在立法瑕疵的法規得不到及時糾正，也在一定程度上強化了以數量論英雄的立法業績觀。只有數量而缺乏質量的立法不僅浪費立法資源，還會產生立法風險，而質量保證的地方立法既實現了國家法治統一，又有力助推地方治理現代化，這就要求地方立法工作轉變業績觀，要以“質量論英雄”。隨著公眾參與立法制度、法規審查備案制度、合憲性審查制度等一系列制度的建立和完善，設區的市的地方立法活動會面臨更多的內部約束和外部監督。安徽省設區的市的地方立法只有向著精細化方向轉型，在立法程序環節、立法工作運行、立法制度設計上更加細密、更加科學，才能適應國家治理體系和治理能力現代化建設的需要。

（二）從模仿立法向創制立法轉變

由于對《立法法》所確定的立法事項理解不足，各設區的市在確立立法事項時，不可避免要參照其他地方立法或上位法，因此，一些名稱相同，內容相似的法規相繼產生。雖然各地在城市管理、環境保護及歷史文化保護上有許多相同的立法需要，但三項立法事項范圍非常寬泛，各地完全可以根據地方治理需要，制定出更多“人無我有”的、聚焦特定問題的、操作性強的細化法規。短短四年出現太多相似法規，說明各地在立法事項的選擇上還需要進一步拓寬思維空間。

立法權是一項重要的國家權力，中央和地方立法上的分權是中央和地方權力劃分的一個重要方面。對于如何處理中央和地方關系，憲法第三條第四款明確提出了充分發揮地方的主動性、積極性的原則，憲法第一百條第二款以及《立法法》明確賦予了地方立法權，《立法法》第七十三條第二款規定了“其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的”，地方立法主體“根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規”，這些法律規范為地方發揮立法主動性提供了高位階法律授權[4]。即地方立法擁有較大的立法空間，在上位法存在立法空白時，在授權范圍內，可以進行創制性立法，可以設計出更多前瞻性、創新性的條款，既有助于地方治理，也為國家立法進行了地方試驗。因此，從執行性立法向創新性立法轉型，從單純模仿上位法向彌補上位法空白轉型，是安徽省設區的市地方立法提升質量的一條路徑。

（三）從綜合立法向專項立法轉變

在安徽省設區的市的地方立法中，模仿上位法立法體例的法規占比較高，近2/3。這類法規按章劃分體系結構，內容豐富，規范全面，調整對象抽象而不具體，大多是針對不特定問題的綜合立法。這類法規條款、字數較多，涉及多個規范事項，受篇幅限制，很難對某個事項細致規范，一些問題淺嘗輒止，法規的操作性受到影響。如6個設區的市的《城市管理條例》，內容涉及市容環境衛生、園林綠化、公共空間管理、城市規劃、違建查處、環境保護、交通管理、車輛管理、攤點管理、餐飲管理、廣告設施和標識管理、施工場地管理、應急管理、犬只飼養、行政執法、服務監督等諸多內容，雖然每部法規規范內容各有不同，但普遍呈現出法條繁雜、內容復雜、規范欠具體的特征。

我國地方立法具有一致性與地方性的雙重價值，地方立法應努力在二者之間實現平衡。但一些設區的市為了避免立法風險，只強調立法的一致性，而忽視了立法的地方性，不可避免地出現照抄照搬或重復上位法的問題，不僅浪費了立法資源，也使中央與地方立法從層層遞進的上下級關系演變為內容相似的平面關系，在某種程度上反倒會抵消中央立法的效力[5]。因此，要處理好一致性與地方性的關系，就要推進精細立法，改變以往的系統性、體系化立法思路，轉到問題引導立法、立法解決問題的方向上來。內容上做到一事一立法，形式上不拘泥于結構完整的常規模式，可以采用短小精練的條款式結構，成熟幾條定幾條，避免章節式體例容易產生的立法重復問題[6]?？梢灶A見，調整范圍小、規范客體單一的專項法規是地方立法的重要形態。從大而全的綜合性法規向針對特定事項的專項立法轉型，是安徽省設區的市地方立法的調整方向。

（四）從專注立法向立、改、廢相結合轉變

安徽省地方立法三年來，新制定法規活動占比最高，達71.4%，修改法規和廢止法規活動占比僅為17.6%和11%。原因顯而易見，14個市剛剛開始立法活動，重心自然放在制定法規方面。但從制定、修改、廢止法規的時間變化情況看，修改和廢止法規活動在2018年大量集中出現，尤其是早已擁有地方立法權的合肥市立法活動急劇變化，就不僅僅是法規自身發展變化規律所致，而更多的是受到國家立法要求的影響。從黨的十九大開始，黨和國家提出了“依法立法”新要求，這就要求各級立法要嚴格依照憲法法律設定的權限和程序進行。

黨的十八大以來，全國人大常委會加大了法規審查備案工作力度，在設區的市的地方性法規的審查中，“發現大量重復、針對性不強的問題，照抄照搬上位法或其他省市區法規的現象較為突出，有的沒有結合本地實際情況進行立法。還有一個現象是，一些在國務院層面已經取消廢止的行政審批，結果地方通過立法寫進了地方性法規，甚至有些地方性法規還寫進了法律明令禁止的強制手段。依法立法的問題還沒有完全解決”[7]。2018年，全國人大常委會將設區的市地方立法中存在的問題納入重點審查范圍[8]，發現問題將及時督促糾正。與此同時，合憲性審查工作機制也在加緊建立，這一系列審查機制的變化都對設區的市地方立法產生了較強的立法壓力?？梢酝茢?，要通過愈加嚴格的立法審查，僅從地方需求出發，忽略國家法治建設體系的整體協調性，將不再適應新時代的立法需要。習近平指出：“我們要完善立法規劃，突出立法重點，堅持立改廢并舉，提高立法科學化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統性?！盵9]這就要求安徽省地方立法要改變當前法規立、改、廢不均衡的局面。未來幾年，安徽省設區的市的地方立法需要科學、準確地選擇和研究立法項目，提高立項準確性;需要改進法規的起草機制，杜絕重復立法、照抄上位法等問題;要及時對法規進行修改，啟動法規清理和立法后評估，將定期全面清理與經常性及時修改相結合;要實現法規的及時廢止，將與上位法相抵觸的、被上位法所涵蓋的、主要規范事項不復存在的、不適應經濟和社會發展新情況等法規及時通過法定程序予以廢止[10]，從而實現法規的立、改、廢并重，確保每一項立法都經得起合憲性審查，經得起實踐和歷史的檢驗。

參考文獻：

[1]王瓊雯：《地方立法的地方特色及其實現之道》，載《行政與法》2008年第6期。

[2]李高協：《再議地方立法的不抵觸、有特色、可操作原則》，載《人大研究》2015年第9期。

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[6]黃文婷、黃文燕：《論地方立法精細化的正當性與實現路徑》，載《商丘職業技術學院學報》2017年第4期。

[7]屆茂輝：《我國上位法與下位法內容相關性實證分析》，載《中國法學》2014年第2期。

[8]俞祺：《重復、細化還是創制：中國地方立法與上位法關系考察》，載《政治與法律》2017年第9期。

[9]《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第43頁。

[10]王宗炎：《地方性法規的立、改、廢機制研究》，載《上海人大月刊》2010年第6期。

（作者系中共蚌埠市委黨校公共管理教研部主任、副教授，安徽省社會科學院蚌埠分院特約研究員）