基層協商民主有序運轉的邏輯

崔潔 張博穎

摘要：基層協商民主不僅是一種黨領導的切實保障人民當家作主的制度安排，也是一個多主體協同參與協調決策的動態政治過程，只有有序運轉起來才會有生命力。協商民主在基層的有序運轉主要表現為有事多商量、有事好商量、有事能商量?；鶎訁f商民主的有序運轉需要一定的邏輯，相互信任是基層協商民主有序運轉的前提，公共理性是基層協商民主有序運轉的內驅，運行機制是基層協商民主有序運轉的保障。實現基層協商民主的有序運轉，就必須增強黨干群之間的相互信任以實現有事多商量，提升基層群眾的公共理性以做到有事好商量，健全基層協商民主的運行機制以保障有事能商量。

關鍵詞：基層協商民主;商量;信任;公共理性

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）04—0012—07

“郡縣治，天下安”，社會主義協商民主的根基在基層，基層協商民主既是我國社會主義協商民主最為基礎的環節，又是現階段發展最為薄弱的環節，因而也是亟待建設完善的環節?；鶎訁f商民主雖早已成為黨領導群眾創新基層社會治理、擴大群眾廣泛持續深入政治參與的重要方式，但由于受黨干群協商主體之間相互信任不足、基層群眾公共理性缺失、運行保障機制不健全等諸多因素的影響制約，基層協商民主目前仍未形成多方積極互動又和諧有序的良好運轉局面，不少地區的基層協商民主在實際運轉過程中仍然不同程度地存在問題，協商的民主、平等與效率價值也有待進一步提升?；鶎訁f商民主不僅是一種黨領導的切實保障人民當家作主的制度安排，也是一個多主體協同參與協調決策的動態政治過程，因而只有有序運轉起來才會有生命力。2014年9月21日，習近平在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上提出：“我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好?！盵1]習近平的商量思維為新時代加快基層協商民主建設提供了思想指引和行動指南。有事不僅要多商量，還要好商量、能商量，這三個商量完整體現了基層協商民主有序運轉的邏輯，呈現出三個相互制約又不可分割的邏輯體系。

一、充分的相互信任是基層協商民主有序運轉的前提

習近平曾強調：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層，要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商?！盵1]在基層群眾中順利開展協商的前提是黨員干部與群眾兩大協商主體之間具備充分的相互信任，因為信任是群眾對基層協商民主制度認同的情感前提，是協商民主在基層得以落地生根的心理基礎。黨干群之間只有具備充分的相互信任才能形成有事多商量的良好協商氛圍，如果“沒有某些基本程度的信任，某些作為民主基礎的實踐活動是不能也不會被付諸實施的”[2]（p.195）。信民之信者，民亦信其信。黨干群雙方都要有愿意相信對方的誠意和胸襟。對于黨員干部來說，群眾是中國特色社會主義事業的實踐主體和發展主體，是黨的執政根基和力量源泉。黨員干部只有相信群眾，為群眾著想，才能做到協商于民、協商為民，才能成為組織放心、群眾信賴的好干部;對于廣大群眾來說，黨是中國特色社會主義事業的領導核心和最高政治領導力量，是全國人民的先鋒隊和定心骨，堅持黨對一切工作的領導是辦好中國事情的根本保證。群眾只有相信黨，堅定不移跟黨走，才能積極參與協商民主實踐，自覺踐行協商民主要求，才能擴大更廣泛更理性的政治參與。正如毛澤東所說：“我們應當相信群眾，我們應當相信黨，這是兩條根本的原理，如果懷疑這兩條原理，那就什么事情也做不成了?！盵3]（p.423）

當前，全面深化改革正處于攻堅克難的矛盾凸顯期，作為“承上啟下的節點、各種矛盾的焦點和工作落實的重點”[4]（p.110），基層各種分歧沖突相較而言尤為突出?；鶎狱h干群矛盾之所以突出，一個重要原因就在于彼此之間缺乏充分的相互信任。

一方面，一些基層干部不信任群眾。當前，一些基層干部仍然受傳統的“官本位”思想或“家長制”作風影響，對群眾的主體地位和議事能力缺乏應有的信任和尊重，使得一些地區的基層協商民主運轉呈現出權力邏輯、行政化邏輯從而缺乏平等的民主邏輯。一些基層干部因不信任群眾的協商議事能力而傾向于為群眾“大包大攬”而不是與群眾平等協商，傾向于“為民做主”而不是“讓民做主”，傾向于簡單的“少數服從多數”的決策機制而不是多方互動的民主協商機制。一些基層干部對協商民主重要地位和作用的認識也不充分，甚至將協商民主當作思想或工作上的一種負擔，致使主觀主義、形式主義、功利主義滋生，進而在一定程度上制約了基層協商民主的有序運轉?；鶎痈刹坎恍湃稳罕姷闹苯雍蠊褪怯鍪录炔幌肼犎∪罕娨庖?，又不想與群眾進行協商，因而面臨“脫離群眾的危險”。

另一方面，一些群眾不信任基層干部。美國學者詹姆斯·福里斯特爾曾指出：“政府工作的困難在于，它不僅必須干得很好，而且必須讓公眾相信它干得很好。換句話說，能力和表現都是必要的?！盵5]（p.10）群眾的眼睛是雪亮的，基層干部只有到群眾中去，到矛盾和問題集中的地方去，敢于擔當，積極作為，才能贏得群眾信任，否則，極易出現“政府買單而群眾不買賬”的局面。例如，黨的十八大以前，一些基層干部給群眾留下了“臉難看、事難辦”的亂作為印象;黨的十八大以來，隨著全面從嚴治黨不斷推進，干部工作作風得到明顯改善，然而一些基層干部又給群眾留下了“臉好看、事卻辦不了”的不作為印象。一些基層干部依然沒有牢固樹立以民為本的群眾觀念和為民服務的宗旨意識，未能正確看待亦不及時妥善處理群眾訴求。上述問題的存在使得各類矛盾越積越多而引起群眾不滿，逐漸失去群眾信任。一些基層政府甚至因失信于民而陷入“塔西佗陷阱”。群眾不信任基層干部的直接后果就是遇事既不想向基層干部反映，又不想與基層干部協商，甚至會采取非理性的方式處理問題，無形中釀成潛在的公共危機。當前不少地區的基層協商民主主要是由基層干部單方面推動而缺乏群眾的參與互動，同樣在一定程度上制約了基層協商民主的有序運轉。

協商民主的有序運轉是需要成本的，這種成本有無形與有形之分。正如布來頓所指出的：“民主制不僅有其好處，而且有其成本：它的好處與它的成本是一體的，只看前者而忽視后者會導致嚴重的錯誤?！盵6]（p.222）信任就是一種無形成本，基層黨干群之間互不信任的情況如果發展成一種社會心理，或蔓延成一種“信任赤字”的社會氛圍，就會造成基層協商民主價值虛化，社會治理成本不斷攀升，基層協商民主的效能大打折扣。針對我國基層協商民主實際運轉中的一些問題，習近平曾多次指出：人民形式上有權，實際上無權。人民只有在投票時被喚醒，投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的。協商就應該要真協商，真協商就要尊重群眾的主體地位，把群眾作為基層協商民主的重點，而不是局限于某一范圍內部的局部協商;真協商就要相信群眾的議事能力，把協商體現在決策各項環節之中，而不是局限于某一特定環節的閉塞協商;真協商就要正視協商的重要意義，切實做到“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，通過各種方式、在各個層級、各個方面同群眾進行協商”[7]（p.78），而不是局限于做樣子的形式協商。信任群眾、與群眾真協商不僅是同群眾的情感問題，也是重大的政治立場問題，歸根到底還是黨員干部對黨的事業的忠誠度問題。因此，黨員干部要從講政治的大局出發去思考與把握黨干群之間的信任問題。

“知屋漏者在宇下，知政失者在草野?！秉h員干部離群眾有多親近，群眾對黨員干部就有多信任。首先，要打通黨干群之間的常態化“零距離”溝通渠道，加強黨干群之間的信息互通，保持黨干群中間的信任連接。習近平多次強調，要深入基層、深入群眾，廣泛地聽取群眾的意見。黨員干部要不斷改善工作方法，經常到群眾中去，與群眾為友，多傾聽群眾的訴求意愿，多在群眾中廣納良言，從而贏得群眾信賴。其次，要提升黨員干部的本領內功。打鐵還需自身硬，黨員干部要按照黨的原則辦事，不斷提升工作本領、業務素質和理論素養，切實發揮黨員干部的先鋒模范帶頭作用，自覺改進自身工作不足，從而贏得群眾信服。再次，要樹立并強化以民為本的群眾觀念和為民服務的宗旨意識。群眾利益無小事，黨員干部要誠心對待并妥善處理與群眾切身利益相關的每一件事，堅持想群眾所想、急群眾所急、憂群眾所憂，多為群眾排憂解難，多幫群眾解決實際問題，讓群眾感受到黨的擔當與關懷，從而贏得群眾擁護。與此同時，群眾也要對基層黨員干部的工作予以更多的理解和支持?！吧项^千條線，下頭一根針”，基層黨員干部擔子重、壓力大、工作苦是不爭的事實。因此，群眾對基層黨員干部要多一些認同，少一些誤解;多一些肯定，少一些猜疑;多一些理性溝通，少一些情緒怨氣。

“天下何以治？得民心而已！天下何以亂？失民心而已！”民心是最大的政治，信任是民心的基石。信任是基層協商民主有序運轉的前提，黨干群之間要增強相互信任，真正做到有事多商量，眾人的事情由眾人商量。只有如此，才能切實推動協商民主的有序運轉，實現群眾所欲追求的民主愿景，才能從根本上避免權力邏輯下的協商民主空轉，更好地呈現協商民主運轉的價值實效。

二、基本的公共理性是基層協商民主有序運轉的內驅

在黨的十九大報告中，習近平提出要“打造共建共治共享的社會治理格局?！訌娚鐣睦矸阵w系建設，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態”[8]（pp.39-40）。自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態就是對新時代我國公共理性的基本詮釋。共建共治共享的社會治理是一個多中心協同參與治理的過程，這一過程勢必會存在廣泛的利益較量、多元的價值沖突與參差的理性博弈。在這一過程中，基本的公共理性成為平衡利益糾葛、協調價值沖突的不可或缺的重要條件?！八^公共理性就是指各種政治主體（包括公民、各類社團和政府組織等）以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社會這樣一個持久存在的合作體系之中，對公共事務進行充分合作，以產生公共的、可以預期的共治效果的能力?！盵9]（p.46）公共理性之所以具有公共性向度，就因為它的價值主體是“公共的”，實現方式是“通過公共的”，最終目的是“為了公共的”。在現代政治參與中，公共理性主張參與主體在理性精神的指引下，合理、合規與合法地表達自己的利益訴求，而不是無理違規甚至違法地亂加宣泄;主張參與主體不盲信、不盲從，理性審慎地換位思考問題，而不是盲目草率地片面思考問題;主張參與主體以公共利益為旨歸，最大限度地維護社會的公平正義，而不是以自我利益為中心，破壞社會的公平正義;主張參與主體在化解分歧矛盾爭端時應通過理性平和的對話溝通，而不是極端情緒化的獨決獨斷。公共理性實質是參與主體藉由自身理性能力與道德能力而對自身政治權力應用做出的一種超越個人狹隘的理性限制。具有一定公共理性的參與主體通過廣泛持續地參與公共政治生活，能夠逐漸產生自覺的公共情懷、穩定的公共理念、堅定的公共信念，并最終融合成為高尚的公共精神，從而最大限度地維護社會公平正義，最大限度地維護普遍公共利益，最大限度地維護社會公共秩序。

協商民主與公共理性之間存在一種復雜的互動關系。首先，公共理性是協商民主有序運轉的內驅動力。公共理性直接決定著協商民主的質量，“在協商過程中，多元分化的利益主體之所以能夠達成共識，關鍵就在于參與者具有的公共理性和責任”[10]。協商主體只有在具備充分公共理性的條件下能實現“有事好商量”，才能盡快化解多元利益沖突，形成價值認同，達成一致共識，實現協商成效最大化，從而推動協商民主的有序運轉。而在不具備相應公共理性條件下的協商民主運轉，很有可能因陷入利益糾葛與價值沖突而引發矛盾沖突，協商民主所追求的民主、公平、效率將難以兼顧平衡，進而導致協商民主的低效或無效運轉。其次，公共理性是協商民主健全完善的重要條件。如前文所述，協商民主不僅是一種制度安排，而且是一種以利益為基礎、信任為前提、理性為內驅、機制為保障的多主體協同參與協調決策的動態政治過程。不管是作為制度安排的協商民主，還是作為政治過程的協商民主，都需要以公共理性為導向不斷發展完善，這樣才能克服參差不齊的個體理性的限制，有效避免“零和博弈”，增強協商民主的合理性、合法性、科學性、公共性和民眾接受性，在此基礎上進一步規范其協調決策機制，進而更好地滿足民眾對民主生活和政治參與的價值關切和美好愿景。當前，不少地區基層協商民主在運轉過程中出現群眾關切不足、參與缺失、運轉乏力等問題，這其中基層社會公共理性的缺乏是不可忽略的重要因素。

長期以來，基層群眾在基層政治參與中普遍表現出不同程度的消極依附性參與心理與被動服從式參與行為，這種普遍層面上的公共理性的缺乏不能不歸咎于數千年以來封建主義在群眾心理積淀而成的依附型臣民文化。一方面，等級性極強的臣民文化往往從根本上否決蔑視群眾的政治人格，壓抑消解群眾的自由意志，缺乏自主決策權的底層民眾不得不形成對上層權貴的依附性，“他們不能代表自己，一定要別人來代表他們。他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權威，是不受限制的政府權力”[11]（p.678）。另一方面，建立于封建小農經濟基礎之上的以宗族為本位的臣民文化使人們習慣于重倫理親情而輕法治制度，重自給自足而輕團體合作?；鶎尤罕娨驗殚L期處于封閉的小圈子中且缺乏參與公共事務的實踐與鍛煉，因而無法習得真正意義上的公共精神與公共理性。林語堂在《吾國與吾民》中就將中國人公共理性精神的缺乏作為中國傳統社會生活和政治生活的一個主要特征來描述。梁漱溟過去在分析中國人缺乏公共秩序的原因時也提到，“中國人沒有過過團體生活，沒有受過團體生活的訓練”[12]（p.629）。

依附型臣民文化所形成的巨大的歷史文化慣性對現代公共理性的形成具有諸多消極影響，它導致公共理性精神的萎縮和群眾民主意識的壓抑，因而會對一個社會的政治認同、價值認同與制度認同形成巨大張力，在當前的政治參與中就表現為一種被動服從而非理性積極的政治冷漠行為。與建立于小農經濟基礎之上的以血緣關系為紐帶的人治型“熟人”社會不同，現代社會是建立于社會主義市場經濟基礎之上的以業緣關系為紐帶的法治型“陌生人”社會，現代社會秩序的維護更需要一種公共理性和公共精神。公共理性對協商民主政治的影響表現為一種隱形的軟約束，沒有一種公共理性，就談不上彼此合作，缺乏一種公共精神，就很難達成共識。黨的十八大以來，習近平多次提出：“只有凡事都著眼大局，理性溝通，凝聚共識，才能解決問題?！盵13]（p.437）而目前基層社會恰恰缺少公共理性和公共精神。

公共理性不是自然出現的，其生成需要長期持續不斷的培育。受中國傳統文化的影響，我國基層群眾公共理性的培育更具復雜性與艱巨性。因此，培育與社會主義協商民主相適應的充分成熟的公共理性需要政府、社會與群眾多方的持久努力與協同合作。其一，政府的作用在于規制與引導。政府應著力于保障公民權利，制定一套明確、具體、規范的協商程序，創新協商民主的協商方式，完善協商民主的運轉機制，搭建協商民主的制度平臺，拓寬群眾的民意訴求渠道，建構良性的協商互動機制，引導群眾更多地參與到基層協商民主中來，并及時化解協商民主建設中公共理性與個體情緒之間的矛盾，從制度上保障公民參與協商民主朝著理性有序的方向發展，讓群眾真正從與自身切身利益相關的決策過程中體驗到理性協商所帶來的獲得感、認同感，從而不斷增強群眾的公共理性。其二，社會組織是政府與群眾交流溝通的中介與橋梁。作為協助政府推進善治的有效補充，社會組織應自覺接受黨的領導和政府的依法管理，在不斷推進自身規模與質量雙重發展的同時，積極致力于為群眾搭建參與公共生活的服務平臺，為群眾搭建基本利益訴求與合法權益保護平臺，為政府與群眾搭建對話溝通的第三方協商平臺，通過組織相關活動提升群眾的團體意識和參與公共生活的能力，強化群眾對集體的認同感和歸屬感，從而不斷增強群眾的公共理性。其三，作為基層協商民主的重要參與主體，公眾自身應自覺樹立主體意識、權利意識、參與意識、使命意識，自覺積極地參與到基層協商民主中去，自覺以公共利益和大局為重，在有序的政治參與中自覺提升自身的理性水平和理性控制能力。只有政府、社會與公眾通力融合，才能培育出“自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態”，才能做到習近平所要求的“提高協商實效，努力營造既暢所欲言、各抒己見，又理性有度、合法依章的良好協商氛圍”[1]。

三、健全的運行機制是基層協商民主有序運轉的保障

基層協商民主既是基于我國基層民主實踐基礎上的制度創新，又是推進我國基層民主實踐創新發展的制度保障。要使意義重大的制度創新轉化為生動鮮活的民主實踐，推進制度創新和實踐創新的良性互動，提升基層協商民主制度的權威性和約束性以真正推動基層協商民主的有序運轉，除了要增強黨干群之間的相互信任，提升基層群眾的公共理性外，還必須要進一步加強基層協商民主的運行機制建設。正如哈貝馬斯所說：“協商民主的成功之處不只在于有集體行動能力的全體公民，還在于相應的溝通及其程序化、制度化，以及制度化的審議程序與非正式的公共輿論之間的相互作用?！盵14]（p.368）

黨的十八大以來，中央明確將“完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”作為推動社會主義民主政治發展、實現協商民主制度價值和優勢的戰略任務來抓。在此基礎上，我國基層協商民主建設取得了長足發展，協商民主制度價值和優勢獲得了有效發揮。但是，我們也應認識到，制度的價值和優勢不只在于制度本身，更在于制度運行機制的健全完善和高效協調，如果“過分強調民主制度的重要意義和特定民主制度的優越性，而忽視民主機制的健全和創新，則會導致理論和實踐上的民主虛無主義”[15]。然而，由于我國基層協商民主發展起步較晚，相關制度建設至今仍處于“摸著石頭過河”的探索階段，因此當前我國基層協商民主仍然存在著運行機制建設滯后化、空洞化、碎片化、非常態化等不符合基層協商民主發展實際的問題，成為制約基層協商民主有序運轉的瓶頸。

現階段我國基層協商民主運行機制建設不健全的問題主要表現在以下幾個方面。其一，基層協商民主雖早已形成原則性大框架，但框架下的一些具體規定寬泛籠統因而在執行時缺乏解釋力，自由裁量空間較大因而缺乏可操作性，使得對基層協商民主實際運轉的規范性和約束性不足。其二，基層協商民主是一個包括“提出議題、審核議題、確定議題、民主協商、表決通過、落實實施、績效管理、公示監督、反饋評議”等多環節在內的基層社會治理機制，每一個環節程序都應當要有相應配套的操作細則。然而，一些地區雖然出臺了相關機制和操作規章，但不夠精細化、具體化，且系統性、協調性不足，甚至出現程序上相互脫節的問題，在某種程度上制約了這些地區基層協商民主的高效運轉。其三，當前不少地區基層協商民主建設的責任追究機制尚不健全。責任追究是基層協商民主建設的最后一道防線，是推動基層協商民主有序運轉的重要利器。但是，當前不少責任追究機制還僅停留于原則層面，而缺乏切實可行又針對性強的操作細則，或追究機制的適用條件和量級標準不明確而容易導致出現畸輕畸重問題，影響了現有運行機制的權威性和威懾力，從而制約了協商民主的有效運轉。其四，基層協商民主建設誠然呼喚制度機制供給，但制度機制作為一種外在的約束和規范，其供給并非越多越好。如供給總量超出供給的實際需求，就很容易產生適得其反的效果。近年來，隨著基層協商民主建設的不斷強化，不少地區針對基層協商民主的制度機制供給和政策輸出力度也在不斷加大，名目繁多且標準不一的制度機制與政策規章如雨后春筍般層見迭出，致使現階段基層協商民主制度機制供給在一定程度上出現了無效供給過剩、新舊制度交叉運作而有效制度機制供給不足的問題。就當前不少地區的實際需求情況看，一些制度機制的存在或運作意義并不大。當前不少地區以加強制度化管理的名義而出現的低效制度機制過量供給，或過于泛化的規范和限制，不僅不會達到理想的規范目的，反而會容易因為制度體制間的相互掣肘而束縛協商主體主觀能動性的發揮，制約協商效率的提升，進而阻礙基層協商民主的有序運轉。因此，加快構建一套與當前協商民主發展實際相適應的完備系統又高效協調的權威運行機制，實現基層協商民主有制可依、有規可守、有章可循、有序可遵，無疑是當下推動基層協商民主有序運轉的重中之重。

要建立健全同基層協商民主發展實際相適應的完備系統又高效協調的權威運行機制，實現基層協商民主的有序運轉，需要從以下兩個方面著手。一方面，要繼續堅持和加強黨的全面領導?；鶎訁f商民主是黨領導下的協商民主，堅持和加強黨的領導是推進基層協商民主有序運轉的最根本保證，因此必須要把黨的統一領導、統一部署和統一協調貫徹到基層協商民主運行機制建設的全過程和各方面，從而為完善協商民主的運行機制、推動協商民主的有序發展提供根本政治保證。另一方面，要加強宏觀、中觀、微觀三個層面的聯合推進。第一，要從國家宏觀層面把基層協商民主制度建設納入國家法治化建設軌道中去。從國家法治層面提升基層協商民主建設的法治化、制度化、程序化和規范化水平，使基層協商民主制度建設與社會主義協商民主建設實現融合對接，為基層協商民主運行機制建設提供更加權威的制度保障。第二，要從中觀層面加強區域性基層協商民主運行機制建設。上下級政府應加強對接與配合，查缺補漏，既增加有效制度機制的適度供給，又防止無效制度機制的過量供給，進而加快構建符合本地區實際的完整系統協調的協商民主運行機制。第三，要從微觀層面強化落實。通過落實群眾常態化、制度化的參與機制，讓群眾更主動自覺地參與到公共政治生活中來。各基層組織要善于從基層協商運行實踐中及時發現問題、反饋問題，了解民情、民意、民聲與民怨，把群眾對基層協商民主的意見建議及時反饋到相關部門，在實際工作中不斷完善各項機制建設，確保協商民主有制可依、有章可循、有規可遵。

總之，受我國傳統歷史文化與轉型期復雜局勢的影響，現階段基層協商民主的運轉確實面臨多重困境，但我們有理由相信，基層協商民主是推動實現黨的領導、人民當家作主和基層治理現代化有機統一的制度安排，是具有無比優越性、強大生命力和廣闊發展前途的制度安排?；鶎訁f商民主的運轉軌跡不是線性的，而是一個復雜的多面體，基層協商民主有序運轉良好格局的實現離不開各方長期持續的共同努力。政府、社會組織和公眾應在黨的領導下各司其職，各擔其責，凝聚共識，形成合力，從而在基層社會構建起“有事多商量、有事好商量、有事能商量”的良好協商氛圍。理論研究者也應經常深入到基層民主實踐中，去感悟、體驗并總結基層民主實踐中的有效做法，從理論上進行總結升華，再回到基層社會治理中去檢驗并完善理論觀點，最終上升為長效的制度機制，以推動實現國家制度與基層協商民主運行機制的有效銜接，為基層協商民主的有序運轉提供長期有力的保障。

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[責任編輯：楊 健]